澳大利亚对南太平洋岛国援助政策的调整及影响分析

宋 微

(1.中华人民共和国商务部国际贸易经济合作研究院，北京，100710)

长期以来，全球发展领域一直由西方传统援助国把控并制定规则。受到“援助国—受援国”二元架构所限，发展中国家只能被动接受发达国家附加的援助条件，被迫依从援助国设计的发展路径。然而随着近年来新兴援助国的群体性崛起，这种权力架构逐渐发生了变化，全球发展治理的格局正在发生变革。南太平洋岛国(1)南太平洋岛国是指大洋洲除去澳大利亚和新西兰之外的14个岛屿国家，分别是巴布亚新几内亚、斐济、基里巴斯、库克群岛、马绍尔群岛、密克罗尼西亚联邦、瑙鲁、纽埃、帕劳、萨摩亚、所罗门群岛、汤加、图瓦卢以及瓦努阿图。“大洋洲”，中华人民共和国外交部，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/dyz_681240/，访问时间：2019年12月16日。鉴于目前与中国建交的南太平洋岛国只有斐济、萨摩亚、巴布亚新几内亚、瓦努阿图、密克罗尼西亚联邦、库克群岛、汤加和纽埃等8个，本文的重点研究对象为这8个国家。由于历史和地理的特殊原因，对外部援助的依赖性较强，澳大利亚是其最主要的援助资金来源方。当前学术界对于澳大利亚对南太平洋岛国援助政策的研究主要呈现两个研究路径，一是澳大利亚对南太平洋岛国的援助效果及产生的影响，(2)See Naidu Vijay, “Development Assistance Challenges,” in Firth Stewart and Naidu Vijay ed., In Understanding Oceania: Celebrating the University of the South Pacific and Its Collaboration with the Australian National University, ANU Press, 2019, pp.259-286; Wang Shiming, “Open Regionalism and China-Australia Cooperation in the South Pacific Islands Region,” China International Studies, No.75, 2019, pp.84-108; Leo R. Maglen, “The Impact of Bilateral Aid on Educational Development: The Case of Australia and the South Pacific,” Comparative Education, Vol.26, No.1, 1990, p.83-93; Elizabeth Cassity, “Cast the Net a Little Wider: Australian Aid in the South Pacific,” International Journal of Educational Development , Vol.28, No.3, 2008, pp.246-258；鲁鹏、宋秀琚：“澳大利亚与南太平洋地区主义”，《太平洋学报》，2014年第1期，第61-68页；徐秀军：“中国的南太平洋周边外交：进展、机遇与挑战”，《太平洋学报》，2016年第10期，第30-38页；秦升：“超越‘竞争性援助’：‘21世纪海上丝绸之路’建设与太平洋岛国经济发展的新思考”，《太平洋学报》，2017年第9期，第47-56页。二是从美澳同盟角度分析澳大利亚对南太平洋岛国的援助动机。(3)See Claire Slatter, “Neo-Liberalism and the Disciplining of Pacific Island States—the Dual Challenges of a Global Economic Creed and a Changed Geopolitical Order,”in Firth Stewart and Naidu Vijay ed., In Understanding Oceania: Celebrating the University of the South Pacific and Its Collaboration with the Australian National University, ANU Press, 2019, pp.153-178; Jeremy Hills, Shirleen Bala, Anama Solofa, Piers Dunstan, Mibu Fischer, and Donna Hayes, “The Disjuncture between Regional Ocean Priorities and Development Assistance in the South Pacific,” Marine Policy, September 1, 2019， pp.1-7;喻常森：“试析21世纪初美国对太平洋岛国的援助”，《亚太经济》，2014年第5期，第65-69页；宋秀琚、叶圣萱：“浅析‘亚太再平衡’战略下美国与南太岛国关系的新发展”，《太平洋学报》，2016 年第1期，第50-62 页；梁甲瑞：“中美南太平洋地区的‘软平衡’态势及前景”，《世界经济与政治论坛》，2017年第2期，第91-109页；梁甲瑞、高文胜：“中美南太平洋地区的博弈态势、动因及手段”，《太平洋学报》，2017年第6期，第17-32页；沈予加、喻常森：“特朗普时期美澳同盟发展趋势探析”，《当代世界》，2019年第3期，第24-29页。近期，澳大利亚对南太平洋岛国的援助政策突然转向，依据上述路径并不能解读这一政策急速调整的内在动因和行为逻辑。而解构澳大利亚对南太平洋岛国援助政策的调整过程，不仅有助于中国准确应对亚太地区的大国博弈，而且有助于厘清全球发展治理的建构基础和议题导向，从而全面把握其变革方向和发展趋势，以及时做好对策。

一、“援助模式翻转”：澳大利亚对南太平洋岛国援助政策迅速转向

南太平洋岛国是在西方殖民入侵的过程中被拉入现代化进程的。从18世纪中后期开始到二战期间，该地区历经荷兰、英国、德国、美国、法国、日本等列强的瓜分和占领，二战结束后正式成为澳大利亚和新西兰的势力范围。西方国家通过直接和间接的殖民统治，将自身的政治和经济模式移植到南太平洋岛国。(4)Clinton Hartley Grattan, “Australia and the Pacific,” Foreign Affairs, No.1, 1928, pp.146-149.但是在以酋长制为基础的部族社会推行民主选举、在尚未建立完整经济体系的情况下实行高福利政策，难免出现畸形的发展效果。(5)Claire Slatter, “Neo-Liberalism and the Disciplining of Pacific Island States—the Dual Challenges of a Global Economic Creed and a Changed Geopolitical Order,” pp.155-156.例如，高福利导致这些国家的发展动力不足，高出生率与高失业率并存。

长期以来，南太平洋岛国一直将外部援助作为其唯一的发展资金来源，(6)Pa’olelei Harry Luteru and George Robert Teasdale, “Aid and Education in the South Pacific,” Comparative Education, No.3, 1993, p.293.特别是近年来该地区的脆弱性不断加剧，进一步加重了对援助的依赖。在宏观经济层面，2008年席卷全球的经济危机导致以旅游业为主导的南太平洋岛国受到波及，帕劳等国家甚至还出现了经济负增长。经济衰退造成劳动力外流严重，导致适龄劳动力本就不足的岛国更难以发展工业。在安全环境方面，国内安全、区域安全以及非传统安全形势都不容乐观。贫富差距的拉大导致岛国内部不满情绪激增，斐济和汤加先后爆发政治动荡，巴布亚新几内亚首都莫尔兹比港更是被称为世界“谋杀之都”(7)笔者于2014年7月在北京访谈中兴南太平洋岛国地区负责人。。南太平洋岛国居民分为美拉尼西亚人、波利尼亚人和密克罗尼西亚人，本来就存在“次文明的冲突”，(8)Wang Shiming, “Open Regionalism and China-Australia Cooperation in the South Pacific Islands Region,” China International Studies, No.75, 2019, p.85.特别是在各岛国宣布实行200海里专属经济区后，资源的竞争更加剧了民族间的矛盾。此外，该地区还深受气候变化的影响，温室效应造成海平面不断攀升，部分国家面临被淹没的风险。

图1 2008—2017年南太平洋岛国接收官方发展援助(ODA)总额变化(单位：百万美元)资料来源：OECD/DAC，https://stats.oecd.org/, 访问时间：2019年6月22日。

图2 2008—2018年澳大利亚对南太平洋岛国提供的ODA净交付额变化(单位：百万美元)资料来源：2008—2017年数据来自OECD/DAC，https://stats.oecd.org/,访问时间：2019年6月22日；2018年数据来自澳大利亚外交部网站， https://dfat.gov.au/about-us/publications/aid/statistical-summary-time-series-data/Pages/australias-official-development-assistance-statistical-summary-2017-18.aspx, 访问时间：2019年6月22日。。

图3 2018年澳大利亚对南太平洋岛国官方发展援助(ODA)支付总额的领域分布资料来源：澳大利亚外交部网站，https://dfat.gov.au/about-us/publications/aid/statistical-summary-time-series-data/Pages/australias-official-development-assistance-statistical-summary-2017-18.aspx, 访问时间：2019年12月26日。

与澳大利亚相比，中国与南太平洋岛国的外交关系始于20世纪70年代，此后中国通过对外援助积极支持南太平洋岛国的经济增长和社会发展。中国对南太平洋岛国的援助模式主要呈现两个鲜明的特点：一是在资金方式方面，中国对南太平洋岛国援助中优惠贷款占据相当的比重。优惠贷款主要用于帮助受援国建设有经济效益和社会效益的生产性项目和大中型基础设施，或(21)Marc Lanteigne, “Water Dragon? China, Power Shifts and Soft Balancing in the South Pacific,” Political Science, Vol.64, No.1, 2019, pp.33-34.优惠贷款本金由中国进出口银行通过市提供成套设备、机电产品、技术服务以及其他物资等。场筹措，贷款利率低于中国人民银行公布的基准利率，由此产生的利息差额由国家财政补贴。目前，中国提供的优惠贷款年利率一般为2%至3%，期限一般为15年至20年(含5年至7年宽限期)。(22)“《中国的对外援助》白皮书(中文)”,中华人民共和国国务院新闻办公室，2011年4月21日，http://www.gov.cn/gzdt/2011-04/21/content_1849712.htm。中国利用优惠贷款支持了巴布亚新几内亚太平洋渔业工业园项目与电子政府项目、斐济的公路升级改造项目与电子政府网项目等。而优惠贷款不同于无偿援助和无息贷款，需要受援国偿还，并且也不能进行债务减免。二是在重点领域方面，中国对南太平洋岛国的援助重点在于基础设施建设。南太平洋岛国拥有丰富的海洋、森林、矿产和旅游等资源，而无论是从资源转化为工业制成品、还是旅游产品的深度开发都需要基础设施的支撑。目前南太平洋岛国面临公共和经济基础设施落后、航线网络覆盖面不广等问题。因此，基础设施建设成为中国与南太平洋岛国合作的最重要领域，也是优惠贷款支持的重点。(23)Zhang Denghua and Hemant Shivakumar, “Dragon versus Elephant: A Comparative Study of Chinese and Indian Aid in the Pacific,” Asia and the Pacific Policy Studies, 2017, p.262.未来，中国将继续加大对南太平洋岛国的基础设施支持力度，积极动员中国企业的参与热情，(24)Shahar Hameiri, “China’s ‘Charm Offensive’ in the Pacific and Australia’s Regional Order,” Pacific Review, 2015, p.646.重点推动岛国间、岛国与其他区域的互联互通，积极将岛国经济嵌入全球价值链分配中。

鉴于中国对南太平洋岛国的援助模式与澳大利亚截然不同，特别是2005年中国倡议建立中国—太平洋岛国经济发展合作论坛以来，中国对南太平洋岛国的援助规模不断扩大，澳大利亚逐渐将中国模式视为对其影响力的威胁，并试图将中国纳入其在该地区主导的援助框架。2008年，澳大利亚智库罗伊国际政策研究所(Lowy Institute)发表题为《龙向南看》的研究报告，指出中国援助的公开数据不足不利于援助国之间进行协调，有可能破坏了其他援助国对南太平洋岛国治理能力的改善，同时中国援建的基础设施项目并不总能与受援国的优先发展需求相对接……作为(南太平洋岛国)发展援助和区域稳定的主要外部提供者，澳大利亚应更加积极地影响中国的援助模式。(25)Lowy Institute for International Policy,“The Dragon Looks South”, June 2008, http://www.lowyinstitute.org/publications/dragon-looks-south, 访问时间：2019年6月22日。于是澳大利亚政府主动提出与中国在南太平洋岛国开展三方发展合作的要求，并尝试在澳大利亚对中国援助项目到期后，将这笔年度援款转为支持中澳在第三方(重点是南太平洋岛国)开展合作。(26)笔者于2016年7月在堪培拉访谈澳大利亚外交事务和贸易部(DFAT)官员。但中国的反应并不积极。在试图“规范”中国援助的计划落空后，澳大利亚将中国对南太平洋岛国的援助定位为“重要挑战和威胁，是试图重构该地区既有权力格局的重要手段”。(27)Philippa Brant, “Chinese Aid in the South Pacific: Linked to Resources?” Asian Studies Review, Vol.37, No.2, p.165.澳大利亚主要媒体持续将中国描述成为“攫取南太平洋岛国利益的投机者以及地区秩序的破坏者”。(28)Jon Sullivan and Bettina Renz, “Representing China in the South Pacific,” East Asia, Vol.29, No.4, 2013, pp.386-390.罗伊国际政策研究所绘制的“中国对大洋洲的援助地图”项目表明，尽管澳大利亚的援助仍高居榜首，中国在南太平洋岛国已经成为重要的外来援助方。中国的援助规模基本与新西兰持平，并有取代日本成为南太平洋岛国第三大援助国的趋势。2006 年至2013年间，澳大利亚向南太平洋岛国提供了68亿美元的双边援助，美国提供了17亿美元，中国提供了14亿美元，其中中国向斐济提供了3.392亿美元，多于澳大利亚提供的2.522亿美元。由此，该项研究认为中国正在该地区挑战澳大利亚的影响力。(29)Lowy Institute for International Policy, “Chinese Aid in the Pacific,” March 9, 2015, https://chineseaidmap.lowyinstitute.org/.悉尼大学美国研究中心负责人斯蒂芬妮·邓斯坦(Stephanie Dunstan)也表示，中国在南太平洋岛国日益增长的影响力正在对该地区一些传统大国构成巨大挑战。而所谓的“挑战”实际上是突破了澳大利亚对南太平洋岛国的发展控制和垄断，为该地区提供了新的发展资源和选择。(30)Lowy Institute for International Policy, “A New Tool to Examine Chinese Aid in the Pacific,” March 2, 2015, http://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/new-tool-examine-chinese-aid-pacific.

然而在2018年11月亚太经济合作组织(APEC)峰会召开前夕，澳大利亚对南太平洋岛国的援助政策迅速转向，表现出与中国援助模式趋同的特征：

第一，在资金方式上开始采用贷款模式。2018年11月，澳大利亚政府宣布为出口金融与保险公司(Export Finance and Insurance Corp，简称EFIC)额外提供10亿美元的可赎回资本，“这将使该公司能够提供更具商业意义的融资方案，包括需要大量债务融资总额的海外基础设施项目。它将使EFIC在项目支持者、主权借款人和融资合作伙伴方面具有更大的灵活性和可信度，使他们相信支持该公司是有意义的，并且可以通过长期还款条款得到维持……从结构上看，这将允许EFIC不仅向个别国家而且向个别公司提供资金，并以商业利率提供融资。”(31)Jason Clare, “House Debate: Export Finance and Insurance Corporation Amendment (Support for Infrastructure Financing) Bill 2019, Second Reading,” Open Australia, February 20, 2019, https://www.openaustralia.org.au/debates/?id=2019-02-20.22.1&s=speaker%3A10123.澳大利亚总理莫里森(Scott Morrison)解释说：“我的政府正在将南太平岛国重新置于应有的地位——澳大利亚的战略、外交政策和(领导人)个人关系的前沿和中心。”(32)Rod McGuirk,“Australia Details Investment in Pacific as China Clout Grows,” Associated Press, November 7, 2018, https://www.baynews9.com/fl/tampa/ap-top-news/2018/11/08/australia-details-investment-in-south-pacific-infrastructure.在莫里森看来，EFIC具有为太平洋宽带互联网项目提供资金的可能性，并将降低澳大利亚人在该地区开展业务的成本。(33)同①。2019年3月《出口融资和保险公司修正案》在经过两次听证后，正式通过生效。

第二，在援助领域方面，开始加大对基础设施领域的支持力度。2018年11月，澳大利亚总理莫里森宣布设立澳大利亚太平洋基础设施融资机制(Australian Infrastructure Financing Facility for the Pacific，简称AIFFP)，这项耗资20亿美元的基础设施举措将大大促进澳大利亚对南太平洋岛国和东帝汶基础设施发展的支持，它将使用无偿援助和贷款来支持南太平洋岛国优先发展的领域。由外交和贸易部(DFAT)管理的AIFFP于2019年7月开始运作，该机制将避免不可持续的债务负担，在满足受援国发展诉求的同时推进相应的治理改革，以便使投资带来长期利益。AIFFP将投资南太平洋岛国的高优先级基础设施，包括电信、能源、交通、水和其他重要基础设施等领域。此外，该机制将寻求与双边和多边合作伙伴以及私营部门合作的机会。(34)“Pacific Regional—Australian Infrastructure Financing Facility for the Pacific: Stepping-up Australia’s Pacific Engagement,” Department of Foreign Affairs and Trade of Australian Government, https://dfat.gov.au/geo/pacific/development-assistance/Pages/australian-infrastructure-financing-facility-for-the-pacific.aspx，访问时间：2019年6月22日。DFAT宣布从2019—2020财年到2022—2023财年为AIFFP拨款5亿美元。(35)“Australian Aid Budget Summary 2019-20,” Department of Foreign Affairs and Trade of Australian Government, https://dfat.gov.au/about-us/corporate/portfolio-budget-statements/Documents/2019-20-australian-aid-budget-summary.pdf，访问时间：2019年6月22日。

第三，在执行方式上，从综合性方案援助开始向单一的项目援助倾斜。澳大利亚外交与贸易部宣布，“我们优先考虑那些有效、有积极变化并解决太平洋岛国政府确定的优先事项的计划。我们的经济增长投资组合将优先为各项计划提供资金，这些计划将最好地支持南太平洋岛国实施《太平洋更紧密经济关系协定》(PACER Plus)并从中获得最大利益。 该协定将支持南太平洋岛国创造就业机会，促进私营部门增长，提高生活水平和推动经济增长。我们将协助参与国实施该协定并利用其提供的机会。”(36)“Overview of Australia’s Pacific Regional Aid Program,” Department of Foreign Affairs and Trade of Australian Government, https://dfat.gov.au/geo/pacific/development-assistance/Pages/development-assistance-in-the-pacific.aspx, 访问时间：2019年6月22日。

图4 2019—2020财政年度澳大利亚对南太平洋岛国的援助预算比例资料来源：澳大利亚外交部网站，https://dfat.gov.au/about-us/corporate/portfolio-budget-statements/Documents/2019-20-australian-aid-budget-summary.pdf，访问时间：2019年6月22日。

二、“应对新兴援助国崛起”：澳大利亚援助政策调整的原因分析

澳大利亚在不到一年之内就实现了援助模式的全面调整，这实际上是地缘战略、地区诉求以及国际发展援助格局共同作用的结果。

第一，中国与南太平洋岛国的发展合作被美澳联盟视为其称霸亚太的障碍，这是促使澳大利亚调整对南太平洋岛国援助政策最直接的原因。一方面，美澳联盟以称霸亚太地区为重要目标，为此他们加强了对南太平洋岛国的军事控制，并极力排斥其他大国染指南太平洋岛国事务。2013 年澳大利亚《国防白皮书》指出，“澳大利亚作为南太平洋岛国的中心角色，将继续作为该地区经济和外交支持的主要源泉，必要时也要提供军事上的支持。”(37)“Defense White Paper 2013,” Department of Defense of Australian Government , http://www.defence.gov.au/whitepaper/2013/docs/WP_2013_web.pdf, 访问时间：2019年6月22日。澳大利亚不仅主动承担了多数区域内的军事和武装干涉任务，包括多种区域执法援助和海上巡逻任务，而且利用美澳军事联盟关系(38)1951 年，美澳新三国在旧金山签订《澳新美安全条约》(The Australia，New Zealand，United States Security Treaty，又称 ANZUS 或 ANZUS Treaty)，正式确立军事同盟关系。此后，美国在澳大利亚建立了诸多军事基地，并派驻军事人员，主要负责情报侦察、通信中继和后期补给。，加强了在南太平洋岛国的军事存在。在美国“重返亚太”战略指导下，美、澳首脑于2011 年签署协议，美军在澳北部城市达尔文港部署2 500名军人，标志着澳大利亚正式成为美军的前沿部署基地。(39)“Australia-United States Force Posture Initiatives,” Defense Aerospace, November 16, 2011, http://www.defense-aerospace.com/articles-view/release/3/130408/us%2c-az-Strenghten-military-ties-down-under.html.2013 年澳大利亚正式确认美国增加在澳北部地区的空军轮换，并加强两国海军合作，包括允许美国海军进入澳印度洋海军基地等。(40)同②。2014 年，美、澳宣布共同推进在亚太地区的弹道导弹防御系统扩大计划。另一方面，中国首推的“一带一路”倡议被美澳视为其在亚太地区的直接威胁。进入21世纪以来，中国逐步加强了与南太平洋岛国的合作，在该地区的影响力与日俱增。2006年，中国与南太平洋岛国建立了规范化的合作机制——中国—太平洋岛国经济发展论坛，对外宣布了针对南太平洋岛国的一系列援助计划。(41)在首届部长级会议上，中方承诺在未来三年向南太平洋岛国提供30亿元人民币优惠贷款，推动双方企业在资源开发、农林渔业、旅游、轻纺制造业、电信和航空交通等领域的合作。此外，中国政府还将设立专项资金，鼓励中国企业来此投资。“中国将向太平洋岛国提供30亿人民币优惠贷款”，中国网，2006年4月5日，http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2006-04/05/content_6175320.htm。为进一步加强与南太平洋岛国的经济合作，2013 年 11 月在广州举行的第二届中国—太平洋岛国经济发展论坛上，中国再次宣布支持南太平洋岛国经济社会发展的一系列措施，其中主要包括，向建交岛国提供总计10亿美元优惠性质的贷款，支持岛国重大项目建设；设立10亿美元的专项贷款，用于岛国基础设施建设；继续为岛国援建医疗设施，派遣医疗队，提供医疗器械和药品；继续为岛国援建一批小水电、太阳能、沼气等绿色能源项目，支持岛国保护环境和防灾减灾等。“汪洋出席中国—太平洋岛国经济发展合作论坛并发表主旨演讲”，新华网，2013年11月8日，http://www.xinhuanet.com/politics/2013-11/08/c_118069718.htm。在该论坛的推动下，中国与南太平洋岛国的经贸合作逐步升级。(42)近年来，中国企业开始加大对南太平洋岛国的投资力度。例如，中国舟山震洋发展有限公司投资2 000万美元在巴布亚新几内亚建立金枪鱼加工厂。巴布亚新几内亚国家电力公司与中国电工设备总公司签署了3 500万美元的合同，在巴国东高地省修建扬开坝趾水电站。“Chinese Company to Build Tuna Cannery in PNG,” Pacific Island Report, May 29, 2009, http://www.pireport.org/articles/2009/05/29/chinese-company-build-tuna-cannery-png-0; “Chinese Firm to Build $35 Million PNG Hydro Plant,” Pacific Island Report, July 8, 2008, http://www.pireport.org/articles/2008/07/08/chinese-firm-build-35-million-png-hydro-plant.2014年11月，中国国家主席习近平在斐济楠迪与斐济、密克罗尼西亚、萨摩亚、巴布亚新几内亚、瓦努阿图、库克群岛、汤加、纽埃等8个建交南太平洋岛国领导人举行集体会晤，除宣布中国对南太平洋岛国的一系列援助计划外，(43)包括(1)中国在未来5年将向南太平洋岛国提供2 000个奖学金名额和5 000个各类研修培训名额，(2)中国将继续派遣医疗队到有关岛国工作，(3)将给予最不发达国家97%税目的输华商品提供零关税待遇，(4)向岛国提供节能环保物资和可再生能源设备。 “习近平同太平洋岛国领导人举行集体会晤并发表主旨讲话”，中国共产党新闻网，2014年11月23日，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1123/c64094-26075713.html。习近平主席还正式邀请南太平洋岛国共同建设“21世纪海上丝绸之路”。随着双方合作全面铺开，美澳联盟逐渐以竞争的眼光看待中国。2019年6月美国公布新的“印太战略”明确将中国视为印太地区的“修正主义国家”(Revisionist Power)，认为中国将利用军事和经济手段强化在印太地区的利益，从而改变该地区既有的权力格局。(44)“Indo-Pacific Strategy Report,” the Department of Defense of U.S., June 1, 2019, preface， https://www.defense.gov/Newsroom/Publications/?Page=4.具体到南太平洋岛国，美国担心中国将利用债转股的方式获得受援国抵押资产的使用权，并有可能将这些资产转化为战略和军事用途。(45)同②, p.9。在美澳同盟地位上，美国将澳大利亚视为在印太地区的重要盟友。“一个多世纪以来，我们开展了联合和联盟行动，训练和演习，情报合作和能力发展。美国和澳大利亚共同致力于建立我们武装部队的互操作性，合作确保印度太平洋地区未来的安全，并寻求创新方法来适应新的威胁。”(46)同②, p.26。在合作方式上，美澳将加强海、空军事合作。2018年美国和澳大利亚开始重新部署在巴布亚新几内亚的军事基地，修葺之前废用的马努斯岛海上军事基地，同时部署在澳大利亚达尔文港的海军陆战队完成了第七次轮换，由来自澳大利亚和其他12个地区国家的部队进行训练和部署。2019年该部队已经增加到2 500名美国海军陆战队成员，并开展了一系列联合演习。(47)同②, p.27。

表1 2011—2018年南太平洋岛国的十大援助方

资料来源：“China Surges in Pacific Aid Race as Australia Falls behind,”the Weekend Australian, August 9, 2018, https://www.theaustralian.com.au/nation/foreign-affairs/china-surges-in-pacific-aid-race/news-story/6fa116a9b80ef421538fb704ee1cbce5, 访问时间：2019年6月22日。

第二，南太平洋岛国对中国援助的偏好是澳大利亚援助模式被迫调整的主要原因。2018年，澳大利亚开始猛烈攻击中国对南太平洋岛国的援助模式，试图在该地区形成国际舆论。2018年1月，澳大利亚联邦政府国际发展和太平洋事务部部长维尔斯(Concetta Fierravanti-Wells)公开批评中国援建南太平洋岛国的基础设施经济和社会效益不足，并且缺乏后期维护。(48)Neal Conan, “Australian Minister: China Builds ‘Roads to Nowhere’ in Pacific,” Pacific News Minute, January 11, 2018, https://www.hawaiipublicradio.org/post/pacific-news-minute-australian-minister-china-builds-roads-nowhere-pacific.随后，罗伊研究所发布报告攻击中国为巴布亚新几内亚提供了6 540万美元贷款，建立了“连接该国所有政府部门和机构”的宽带网络，有可能对其进行网络信息“监控”。(49)Anthony Klan, “Chinese Pacific Island Networks ‘A Risk for Inter’” the Australian, February 5, 2018, https://vanuatuindependent.com/2018/02/05/chinese-pacific-island-networks-risk-intel.紧接着，澳大利亚又针对中国的优惠贷款模式炮制了“债务危机”言论。2018年3月，罗伊研究所发布《报告》指出，中国的援助“缺乏长期目标”“短期意图明显”，将中国的援助计划称为“短期机会主义”，并批评中国的“短期贷款计划对南太平洋岛国经济的发展造成了严重的不良后果，可能加重南太平洋岛国的债务负担，使一些岛国无力偿还贷款”。(50)“Big Enough for All of Us: Geo-strategic Competition in the Pacific Islands,” Lowy Institute for International Policy, May 2013, p.11.此外，“有许多发展中国家试图与中国政府重新谈判贷款条款并要求取消债务(如柬埔寨和安哥拉)，但这并不容易做到。”(51)“China’s Loans and the Debt Dilemma,” Lowy Institute for International Policy, March 2, 2018, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/china-and-debt-dilemma.在舆论攻势形成之后，澳大利亚政府开始向南太平洋岛国直接施压。2018年6月，澳洲外长毕晓普(Julie Bishop)公开表示，借贷更多的中国贷款极有可能损害南太平洋岛国的主权和独立性。(52)David Wroe, “Australia Will Compete with China to Save Pacific Sovereignty, Says Bishop,” the Sydney Morning Herald, June 18, 2018, https://www.smh.com.au/politics/federal/australia-will-compete-with-china-to-save-pacific-sovereignty-says-bishop-20180617-p4zm1h.html.2018年8月初，澳大利亚的重点援助国——汤加的首相波希瓦(Akilisi Pohiva)提出，南太平洋岛国应该联合起来要求中国免除贷款债务。由于遭到了其他岛国的抵制，波希瓦被迫放弃。(53)Agence France-Presse ,“Tonga Prime Minister Asks China to Write off Pacific Islands’ Debt ,” South China Morning Post, August 15, 2018, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2159854/tonga-prime-minister-asks-china-write-pacific-islands.但相比之下，南太平洋岛国已经基本形成共识，即基础设施建设对于推动现代化进程具有至关重要的作用。2018年11月，APEC会议召开期间中国的援助和贷款在莫尔兹比港的影响非常明显。压力之下，美国、新西兰、日本和澳大利亚纷纷表示，他们将与巴布亚新几内亚政府合作，到2030年将巴布亚新几内亚能够使用可靠电力的人口占比从当前的20%提升到70%。美国副总统彭斯(Michael Richard Pence)在签字仪式上说：“美利坚合众国对世界这一地区的承诺从未如此强烈。” 他的办公室另外发表声明说，欢迎其他国家加入电气化计划，只要他们支持美国对自由开放太平洋的愿景。(54)Stephen Wright, “Acrimonious Pacific Summit Underscores Tensions between Beijing and Washington,” the Associated Press, November 19, 2018, https://www.navytimes.com/news/your-navy/2018/11/19/acrimonious-pacific-summit-underscores-tensions-between-beijing-and-washington/.南太平洋岛国对中国援助模式的强烈需求直接挫败了澳大利亚对中国的打压，并导致澳大利亚被迫转向。

第三，全球发展援助格局的发展和变革是推动澳大利亚援助模式转变的根本原因。受全球经济危机影响，发达国家保护主义抬头，表现在国际发展援助领域，发达国家主导的经合组织发展援助委员会对发展中国家提供的官方发展援助(Official Development Aid，简称ODA)增长乏力，考虑到通货膨胀因素，其发挥的影响力实际上出现了萎缩(参见图5)。与此同时，新兴援助国异军突起，在全球治理领域积极发挥作用。所谓“新兴援助国”，主要是区别于提供援助的发达国家，他们是发展中国家群体，随着自身经济实力的逐步提升，主动对其他发展中国家提供资金和技术上的支持。(55)当前活跃的新兴援助国主要具有两个身份特征：一是他们都是发展中国家，同样面临着发展工业化和现代化的时代任务；二是他们都曾经接受过援助或正在接受援助，具有援助国和受援国的双重身份。其中，中国、印度、巴西等都是比较典型的新兴援助国。相对于西方传统的援助模式，新兴援助国的行事作风迥异，(56)在援助领域上，新兴援助国更强调支持推动经济发展相关领域而非政治改革领域；在资金方式上，新兴援助国更偏好使用优惠性质的贷款而非无偿援助；在合作理念上，新兴援助国更突出南南合作的互利共赢性质而非单向支持。一度遭到传统援助国的攻击和打压，(57)例如，国际货币基金组织(IMF)的主要援助对象是最不发达国家中的重债穷国。这些国家面临着严峻的发展困境，急需外部资金支援。而IMF也为这些借贷国设置了条件，主要表现在对外债水平的限制，从而间接限制了这些国家向新兴援助国的借贷。同时世界银行也与IMF设置了交叉条款，即借款国如果不能满足IMF的放贷要求，也同样不能向世界银行申请贷款支持。但是当前传统援助国的发展资金缺口不断拉大，导致其不得不变革自身主导的国际发展援助体系，以便与新兴国家实现和解与合作：其一，在合作方式上，经合组织发展援助委员会提出了构建全球有效发展合作伙伴关系(Global Partnership for Effective Development Cooperation，简称GPEDC)，以整合新兴援助国的发展模式。该伙伴关系于2011年由经合组织和联合国开发计划署(UNDP)联合发起成立，提出“承认每个发展机构承担的不同角色，而这些发展机构之间又发挥着互补的作用，宣布将努力为包括发展中国家议会、地方政府、民间社会、企业、慈善机构和工会在内的所有合作伙伴创造有利环境，并支持建设国家层面的合作平台。”(58)Global Partnership for Effective Development Co-operation, “About the Partnership,” http://effectivecooperation.org/about/about-the-partnership/, 访问时间：2019年6月22日。但是由于在具体操作层面仍然凸显了发达国家主导，因此遭到了中国、印度等新兴大国的联合抵制。其二，在统计方式上，经合组织发展援助委员会提出了新的统计概念——支持官方可持续发展援助总量(Total Official Support for Sustainable Development，简称TOSSD)(59)TOSSD将官方发展援助的内容进行了扩展，将各种优惠性和非优惠性官方支持的资金涵盖进来，主要有无偿援助、贷款、股权、担保、夹层融资等。，一改以往猛烈抨击新兴国家提供的优惠贷款赠予成分(grant element)过低的态度，将优惠贷款与非优惠性的官方资金支持都统计进来。(60)宋微：“国际合作理念到了新旧交接时刻”，《环球时报》，2019年5月11日。此举是当前发达国家对官方发展援助资金不足的建设性回应。其三，援助方式上，主要发达国家出于竞争性目的，开始在援助方式上借鉴新兴援助国的做法。例如，美国国会于2018年10月通过了《更好利用投资引导发展法案》(BUILD Act)，将原来主导美国海外投资的海外私人投资公司(OPIC)与美国国际开发署(USAID)下设的发展信贷管理局等多个政府部门整合为美国国际发展金融公司(U.S. International Development Finance Corp)，并授权该新设机构可通过发放贷款、股权投资以及提供政治风险保险等方式，支持美国企业在发展中国家建设基础设施项目。该机构每年的审批权限高达600亿美元。(61)“Congress of U.S., S.2463 - BUILD Act of 2018, 115th Congress (2017-2018),” Congress of U.S.，February 27, 2018, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463.打压不成只能竞争性应对是经合组织发展援助委员会国家的一贯做法，也是此次澳大利亚在猛烈批评中国、组织南太平洋岛国抵制中国援助失败后，采取与中国相同的援助资金方式和援助重点领域进行竞争的根本原因。

图5 2008—2018年经合组织发展援助委员会成员国提供的官方发展援助总额变化(单位：百万美元)资料来源：OECD/DAC，https://stats.oecd.org/，访问时间：2019年6月22日。

三、“竞争导致的趋同”：澳大利亚对南太平洋岛国援助政策调整产生的影响

2018年，澳大利亚对南太平洋岛国援助政策的迅速转向——从批评中国提供的优惠性质贷款将使南太平洋岛国陷入“债务危机”，到自己宣布对南太平洋岛国提供10亿美元的贷款；从抨击中国援建的基础设施项目“大而无用”，到高调宣布支持南太平洋岛国的基础设施建设。这种转变在国际发展援助领域乃至全球治理领域必将产生蝴蝶效应。

第一，澳大利亚对南太平洋岛国的援助战略开始与中国趋同。中国对外援助与传统援助国家最重要的区别在于，中国通常通过提供最终需要偿还的低息或优惠贷款来支持大型基础设施项目。而澳大利亚和其他传统援助国一般只提供无偿援助、不需要偿还，援助领域从人道主义援助到改善治理能力，跨越多个部门。(62)Lowy Institute for International Policy, “The Bad-and Good-of China’s Aid in the Pacific,” January 11, 2018, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bad-and-good-china-aid-pacific.在密集打压中国对南太平洋岛国的援助失败后，澳大利亚采取了临时措施，匆忙取代中国华为在所罗门群岛建设光纤电缆，(63)Lowy Institute for International Policy, “Australia versus China in the South Pacific, ” November 15, 2018, https://www.lowyinstitute.org/publications/australia-versus-china-south-pacific.随后在2018年APEC会议召开前，澳大利亚政府宣布了两项计划，充分反映了澳大利亚的援助领域和资金方式已与其一贯批评的中国援助方式趋同——以优惠性质的贷款支持基础设施项目，其中出口金融与保险公司的职能与中国负责优惠性质贷款事务的中国进出口银行和国家开发银行已经十分类似。与此同时，澳大利亚政府此举也遭到了国内的批评，“运用贷款来给基础设施融资的模式在南太平洋岛国已经成为主流，随着中国、亚洲开发银行和世界银行对南太平洋岛国提供的优惠性质贷款不断增加，许多国家几乎没有能力向澳大利亚申请额外的贷款。(此举)将导致澳大利亚无法控制复杂的新融资工具和项目。”(64)Lowy Institute for International Policy, “Australia versus China in the South Pacific,” November 15, 2018, https://www.lowyinstitute.org/publications/australia-versus-china-south-pacific.

第二，“竞争性援助”可能催生受援国主导的援助模式。南太平洋岛国由于自身特殊的历史文化和资源禀赋，长期以来依靠外来援助实现社会经济发展，岛国对外来援助的渴求以及区域外大国在该地区的利益诉求共同塑造了“竞争性援助”的现状。南太平洋岛国拥有超过 1 900万平方公里的专属经济区(EEZ)，蕴藏着大量的矿产和渔业资源。在全球化突飞猛进的 21 世纪，这些丰富的自然资源本可以成为岛国经济发展的推动力，然而由于该地区整体基础设施落后，缺乏资金、设备和人力资源，导致岛国自身根本没有力量开发资源。即便是巴布亚新几内亚这个该地区面积最大的岛国，其丰富的天然气储量也必须依赖日本、澳大利亚和美国的油气公司才能实现开发。而萨摩亚尽管经济相对发达，拥有12万平方公里的专属经济区，但却缺乏足够数量和质量的捕捞设备，大量的渔业资源可望而不可及。(65)秦升：“超越‘竞争性援助’：‘21世纪海上丝绸之路’建设与太平洋岛国经济发展的新思考”，《太平洋学报》，2017年第9期，第48页。因此，基础设施才是南太平洋岛国经济发展必需的生产要素。然而澳大利亚、新西兰和美国等域外大国出于控制势力范围的目的，多从是否能施加影响力角度来选择援助项目，能附加政治条件的财政援助、投入资金少并能影响受援国民间组织的医疗卫生和教育项目都是重点，而对于基础设施这类投入金额和监管精力巨大、周期长且难以施加影响的项目则尽量回避。随着中国对南太平洋岛国援助规模的扩大，中国与澳大利亚形成了竞争，导致这些国家的受援国地位出现了“翻转”的可能，使他们有可能打破“援助国—受援国”的权力层级，转换被动接受的地位，将自己的发展诉求转化为具体的援助项目。

第三，“一带一路”倡议正在变革发达国家主导的全球发展治理架构。自二战结束以来，关于发展的理念不断发生变化，二战后对发展工业化和加强政府计划的关注让位于20世纪60年代的结构转型理念和70年代的依附理论。主导20世纪80年代和90年代的“华盛顿共识”优先考虑宏观经济稳定并促进结构调整。进入21世纪，以目标为导向的方法论促成了千年发展目标(MDGs)及后来的2030年可持续发展目标(SDGs)的制定。但是如何实现这些发展理念？推动发达国家实现工业化的发展策略是否应被奉为推动发展中国家发展的铁律？而近期实现工业化的新兴国家(如中国的发展路径)却并没有遵循主流范式。此外，尽管诸如全球增长潜在放缓、贸易保护主义抬头、不平等加剧和全球治理削弱等传统的发展挑战依然存在，但是发达国家在工业化早期所不曾面临过的新挑战也日益浮现，包括新的全球规则、各国之间高度的相互依赖、前所未有的人口增长、高流动性、流行病和气候变化风险，以及新技术、持续数字化、自动化、人工智能和生物技术等带来的冲击。因此发达国家主导的全球发展治理架构必然需要不断地调整和革新。而此时中国的国际发展战略正好扮演了推动变革的重要力量。中国的“一带一路”倡议是一项将其他发展中国家与中国联系起来的大型国际发展倡议，正在进一步深化南南合作，不仅为广大发展中国家提供了多元化的外部资金选择，而且贡献了新的发展路径。面对如此的国际发展治理格局，发达国家也不得不反思与重构，使得一种跨部门、多主体参与的治理模式正在孕育形成。

第四，全球权力转移和权力扩散进一步加速。随着新兴大国的崛起，发展中国家希望国际体系的权力分布能够反映体系内力量对比的变化，希望他们的发展诉求能够在全球治理体系中获得更多的关注。尽管新的权力崛起有可能挑战全球治理既有的权力格局，但是如果权力过于扩散抑或分散，则其影响力就必然式微，变革体制的能力就会不足，这也是当前西方传统援助国应对新兴援助国的主要策略。一方面，传统援助国积极分化新兴援助国群体，力图使其出现内部分歧、难以形成合力。以金砖机制为例，当前金砖国家在现行的全球治理体系中仍然十分边缘，其在国际体系中的地位没有发生根本性变化。因此，单靠其中任何一个国家都无力推动现行国际体系的变革，即使在现行体系下提出自己的诉求也要付出相当高昂的代价。尽管西方发达国家利用权力制衡、离岸平衡等方式阻止新兴国家通过集体努力来推动现行国际体系的变革，但是新兴国家也越来越清醒地认识到，只有整合内部分歧、加强合作，才能使自身的发展诉求得到关注。另一方面，西方传统援助国还试图将受援国进行权力分解，以削弱其通过与新兴援助国合作而增强的谈判能力。西方援助国名义上表示要与受援国共同设计和执行援助项目，但在具体操作过程中又将受援国划分为中央政府、议会、地方政府、民间组织等多个行为体，试图通过分权来弱化其主张权益的能力。

第五，全球治理的去政治化仍然道阻且长。全球治理是一种去边界化(DE-territorialized) 的政治形式，而非一种去政治化的管理方式。全球治理是全球行为主体在全球范围和全球层次上对全球性问题的共同治理。依据1995年全球治理委员会对“治理”的定义：“治理是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”(66)俞可平著：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第4页。那么如何协调好国际发展援助体系中不同国家及不同行为体之间的权利与责任关系？如何应对发展中国家在减贫与现代化进程中面临的各种问题和风险？尽管发展议题理论上具有去政治化、低敏感度的特征，但是在实际操作层面上仍被大国作为实现政治目的的工具和手段。面对受援国急需更多发展资金的现实，大国之间出于零和博弈的考虑，总是试图阻止非盟友国家与受援国开展更紧密的合作。因此，尽管全球治理议题已经超越了国家的边界，但是治理工具本身并不能去政治化，地缘政治因素仍然是推动或制约全球治理进程的最重要变量。

四、结 论

2018年澳大利亚对南太平洋岛国援助政策的迅速调整，充分反映了全球治理供需失衡导致治理格局的变革。尽管澳大利亚依托美澳联盟在该地区确立了霸主地位，但其推动的发展援助模式与域内国家的发展诉求却渐行渐远。相比之下，中国为南太平洋岛国提供了条件更加灵活的优惠贷款并积极支持当地的基础设施建设，极大地契合了这些国家工业化、现代化的发展诉求，从而也迫使澳大利亚从直接打压转为趋同性竞争。近年来，气候变化问题和难民问题不断外溢，再加上广大发展中国家的工业化发展诉求持续攀升，使得发展中国家对外部资金支持的需求更加迫切。而西方传统援助国深受经济衰退的影响，对发展中国家的援助规模缩水，同时出于殖民主义的历史渊源，又较少关注与生产能力直接相关的领域以及需要大规模资金投资的基础设施领域，导致其援助模式与发展中国家的实际需求逐渐脱节。而与此同时，中国、印度等新兴援助国异军突起，他们以更加灵活的援助模式推动南南合作向互利共赢的方向发展，从而弥补了发达国家援助的供给缺陷。这是发达国家针对新兴援助国和受援国进行的双重打压统统失灵的根本原因。而对于中国而言，澳大利亚在南太平洋岛国采取了与中国趋同的援助模式，这也意味着中、澳之间的竞争将更加激烈。基于此，中国可在“一带一路”倡议下继续加强与南太平洋岛国的发展援助合作，积极回应南太平洋岛国发展工业化现代化的诉求，从而夯实中国与这些国家的发展合作基础，同时以更加开放的态度与澳大利亚探讨在该地区的三方合作，可以从气候变化、灾害管理、清洁能源以及技术合作等低政治、非敏感领域开始探讨合作的可能性，推动中、澳双方的良性互动、建立政治互信，逐渐化解澳大利亚在南太平洋岛国问题上对中国的敌意，避免直接冲突。