城镇化进程中我国失地农民高质量就业问题研究

【摘 要】 本文根据城镇化进程中我国失地农民就业现状，分析了制约失地农民就业的主要因素。提出加快县域经济发展、加大培训力度、增加资金投入、鼓励扶持自主创业、提高服务质量等有效举措推动失地农民实现高质量就业。

【关键词】 城镇化;失地农民;高质量就业;对策

伴随快速的城镇化和工业化进程，越来越多的农民因种种原因失去赖以生存的土地，成为失地农民。失地农民主要分布在快速城镇化地区，他们种田无地，就业缺岗，难以真正融入城镇;同时也面临着安置补偿、转移就业、社会保障等诸多现实问题。其中，就业是民生之本，城镇化发展在大量征用农村土地的过程中，能否吸纳失地农民就业是解决失地农民生活出路的关键，也是我国城镇化进程中亟待解决的重大问题。

关于失地农民就业问题的研究，自20世纪90年代以来已有诸多进展。从研究区域看，既有关注上海、苏州等较发达地区，也有关注郑州、昆明等中西部地区，还有关注雄安新区、郑州高新区等新城新区失地农民的就业情况。[1]从研究角度看，有考察失地农民就业质量的，有关注失地农民就业能力提升的，有强调失地农民就业转型的。[2]从研究方法看，多采用问卷调查的方法展开，如赵蒙成等（2018）制作调查问卷获取数据，以此分析苏州失地农民的就业质量。[3]从研究成因看，主要是征地制度的缺陷、农村集体产权制度改革落后、社会保障制度不够健全、失地农民自身素质不高等因素导致。[4]从研究对策看，刘健（2018）指出通过树立正确就业观念、构建就业培训体系、加强政策引导等举措实现失地农民就业路径的重构。[5]

一、我国失地农民及其就业现状

目前，有研究估计我国失地农民已超过6000万，且以每年300万人的速度递增。各地区失地农民的就业形势不尽相同，一般而言，东部沿海地区好于中西部地区，主要在于东部地区产业基础好，就业机会多;人口相对集中有利于发展服务行业;土地补偿金较高，可以成为创业的启动资金。而中西部地区普遍缺少这些有利条件，导致大量农村劳动力流出。从全国层面来看，不同地区农民失去土地的原因存在差异，大部分是由于城镇化用地（包括商品房、商务楼建设）等原因造成失地。关于征地补偿款，各地区由于土地的区位和质量不同，标准不一，如山东省济南市市区土地被划分为四类，一类土地区片价为17.6万元/亩，二类土地区片价为13.6万元/亩，三类土地区片价为10.4万元/亩，四类土地区片价为7.4万元/亩。

由于大部分失地农民文化素质较低，缺乏非农性质的专业技术培训，又无资金创业，就业渠道单一，加上年龄普遍在40-60岁之间，容易受到年龄等条件限制，短期内很难找到合适的就业岗位。针对失地农民，不同地区相关部门普遍开展了一定的技能培训，但整体效果不佳。失地农民往往选择在本地就业，主要从事一些偏重偏累的体力劳动。有一些失地农民在本地没有找到合适的工作，其中一些年龄较低的就选择外出打工，为了节省成本和精力，外出打工的农民单身一人的比例较高，由此导致我国农村留守的多为妇女、儿童和老人，常被戏称为“386199”部队。而这些外出打工的农民由于技能水平不高，常常从事建筑、装修、搬运、餐饮等行业，就业的稳定性和收入都不高。由此可以确定，失地农民的整体就业状况不甚理想。

目前从中央到地方，对失地农民问题不可谓不重视，不少地方已相继建立了失地农民养老保险制度和大病医疗保险制度，也出台了一些促进失地农民再就业的政策措施。党的十九大报告更是明确指出要实施乡村振兴战略，促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道;实施区域协调发展战略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。然而，部分失地农民过去大多从事农业生产，失去了田地依赖，加上年龄、文化、体力、技能等的限制，转移就业较为困难，尤其是中老年龄段的农民，更难找到契合的工作。即使是就近找到一份有收入的工作，大多也不稳定;有的经常无所事事，甚至依靠政府补助救济;有的认为就业是政府的事，自主就业的意识较差。

二、失地农民就业的制约因素

1、整体素质偏低，转移就业难度大

随着教育发展、社会进步，失地农民素质较过去大有提高，但总体素质仍然较低。特别是年龄偏大的失地农民多是初中及以下文化程度，而经过正规职业技能、农村农业实用性技术、创业等培训并拥有相关技能证书的人则更少，在人才竞争中处于劣势，只能从事劳动密集型行业（如建筑业、装修业、打零工等）或做小本生意，素质与用工单位需求不相适应，以致产生“就业难”与“招工难”的结构性矛盾，转移就业难度大，即使就业了，质量和稳定性也不高。

2、就业热情度不高，社会公共服务存在不足

大量失地农民存在“等、靠、要”的思想，过多依赖政府、集体。就业观念陈旧，不顾实际情况，择业过程盲目攀高，总希望离家近一点，效益好一点，工作轻一点，管理松一点，通俗的讲就是想要工作清闲、双休日、离家近、工资高等，导致现实与理想存在较大矛盾。还有部分失地农民满足现状，精神松懈，缺乏上进心、紧迫感、危机意识。对企业急需的一线操作人员，认为该工作脏苦累，待遇不够高，不愿意应聘。“一高两低”现象导致“三难”并存，即就业期望高、文化水平低、劳动技能低导致三类农民群体“就业难”：年龄偏大的、被征地前完全依赖土地为生的、中年妇女就业难。部分村社涉及划地安置，家中多数有铺面、住房出租，租金不菲，部分人员不想就业。而大部分失地老人有社保，年轻人负担不重，无后顾之忧，没有迫切就业的愿望。虽然技能不强，但仍不愿参加政府相关部门安排的培训。

3、培训实用性、针对性较弱，培訓质量不高

目前农村劳动力培训工作由农业部门和人社部门等多头管理，存在职能分散、资源配置不合理的问题。同时，培训内容实用性、针对性不强，导致培训质量偏低，培训与就业脱节、失业农民参加培训积极性不高等问题。且对失地农民后期的职业发展情况关注度很低，培训后获得的合格证书难以得到企业认可，成为一纸空文。

4、缺乏自主创业的基本要素，创业服务体系不健全

创业是更高质量的就业。缺资金、缺技术、缺项目、缺服务是制约当前失地农民自主创业的重要因素。一部分人对市场经济知识和专业技术知识（特别是种养殖实用性专业技术）掌握得不多、不深，对市场把握不够，对国家政策掌握不全、不透;一部分人缺少创业资金;一部分人虽然有一定资金且创业意识较强，但由于找不到合适的项目，手中的资金难以有效转变为创业资本;还有一部分存在“小富即安”的思想，现阶段对被征地农民普遍采取一次性货币安置的方式，当补偿金直接发到被征地农民手中后，有些人只顾眼前利益或使用不当，真正将这笔钱用于发展和投资从事个体经营的只占很少一部分，自主创业的意识和能力较低。同时，尤其在县城或乡镇，创业服务机构和机制不够健全，咨询、培训、辅导、创意、策划、援助等服务机构，无论是数量还是质量都难以满足实际需求。针对失地农民申请小额贷款的创业活动，银行兴趣不大，失地农民普遍反映贷款额度较小、手续繁杂、担保要求较高，对他们的吸引力较低。

5、企业用工要求偏高，忽视本地失地农民

目前吸纳就业的主体是民营企业，约占80%以上，但不少民营企业规模较小，仍存在劳动报酬偏低、劳动强度较高、员工养老医疗保障不足等情况，不少企业希望获得土地、税收等优惠政策后才愿招收失地农民就业，无形中造成新的压力。加上有些企业招工时对学历、年龄等有严格限制，片面追求高素质、年轻化，舍近求远去外地招聘人员，造成相当一部分本地适用劳动力被排斥在合适的岗位之外，出现“有人没事做，有事没人做”的现象，如安徽淮南矿区导致土地塌陷的煤炭企业往往给予失地农民资金补贴，而不愿意提供就业岗位，其为了管理便利，多愿意招收外来人口，而非本地人。

6、基层平台工作能力有限，就业保障队伍不够稳定

现有的工作网络、机构与统筹城乡就业工作的实际需要存在差距。基层平台，尤其是村级平台，基础工作薄弱，工作人员素质参差不齐，缺乏足够的时间、精力掌握劳动力供求的动态信息，在很大程度上制约了公共就业服务水平的提高。基层劳动保障事务所工作量大，专管员收入较低，就业保障队伍不稳定，流动性较强。

三、推动失地农民高质量就业的对策建议

1、加快县域经济发展，扩大就业需求

在加快产业升级、经济结构调整和农民工返乡创业就业的背景下，顺应城镇化发展趋势，结合地方特色和资源优势，以产业转移和新农村建设为抓手，大力发展农村集体经济和县域经济，推动就地城镇化，促进产城集聚，扩大对失地农民等本地区劳动力的非农就业需求。拓展就业岗位，把新开发的社区就业岗位重点用于安置就业困难人员。做好劳务开发工作，加强与用人单位的联系，积极寻求用工信息。及时发布就业信息，为失地农民提供必要的政策指导、就业信息和服务。发挥好就业援助窗口的作用，健全再就业援助体系，帮助失地农民尽快就业。

2、加大培训力度，提高培训质量

失地农民素质能力的高低与就业的难易密切相关。应结合失地农民的年龄、文化程度、性别、求职意愿等不同特点，进一步加大失地农民培训工作力度，尤其是“4050”人员，落实免费培训的各项政策规定，切实围绕企业和失地农民的实际需求开展培训，提高持证率和就业竞争能力，如印发培训券，想学美容美发的失地农民直接到指定的理发店交上培训券，理发店开展培训，到时政府将资金补贴给理发店，实现有针对性的培训。帮助失地农民挖掘潜力，改变落后、陈旧观点，增强自信，引导他们从事适合自身的工作，如保洁、家政、母婴护理、缝纫、园艺、刺绣等工作。鼓励他们创业，采取定单培训和定向培训等方式，提高培训后的就业率，实现职业培训与企业用工需求有效结合，培训、招工、就业一条龙的良性运行机制。

3、多渠道筹措资金，增加就业资金投入

随着城镇化和工业化的加快推进，失地农民群体将进一步增加，用于促进失地农民就业所需的资金势必要增加，地方财力相对有限，建议从土地出让金中按一定比例提取失地农民就业和社会保障专项资金，切实保障失地农民就业创业。同时急需省市部门进一步加大失地农民安置和就业资金转移支付力度，如河北省人社厅2017年从省级创业扶持资金中安排1500万元用于雄安新区被征地农民就业创业工作。鼓励支持社会组织、机构进入失地农民就业、创业、培训等领域，实现多主体发展，缓解资金难题，如被企业吸纳或灵活就业的，可享受社会保险补贴;在公益性岗位的，可享受社会保险补贴和公益性岗位补助。

4、强化政策扶持，鼓励引导自主创业

国家实施“大众创业，万众创新”战略，创业对就业具有倍增效应。要制定优惠扶持政策，鼓励失地农民自主创业，以创业带动就业。同时，切实加强失地农民创业培训，通过发放小额担保贷款，为失地农民提供工商、税务政策咨询，对其开业、工商和税务登记及年检工作进行一对一的创业指导，被人社部门认定为就业援助对象的失地农民，从事个体经营的，可享受税收优惠政策。通过多种手段培育创业主体，提升失地农民的自主创业能力，优化创业环境，发挥“互联网+”的优势，鼓励引导失地农民从实际出发进行创业。

5、创新服务方式，提高就业服务质量

失地农民就业效果的提高离不开良好的就业服务水平。目前，“县、乡、村”三级就业服务网络基本形成，下一步可以充分依托三级就业服务网络，建立完善的就业信息系统，进一步宣传相关就业扶持政策、劳动权益政策、社会保障政策，让就业困难农民用好相关政策，企业了解采用相关政策。同时，提高基层平台业务员素质，在做好常态化就业信息收集、发布和推荐的基础上，创新就业服务方式，建立长效援助机制，采用村企对接、镇企对接等方法，对就业援助对象进行动态管理，提高就业服务效果，将就业服务做到农村、做到失地农民家门口，促进失地农民转移就业。

四、结论与展望

国际经验与理论研究都已经证明，城镇化是推动一个国家或地区经济社会快速发展的动力，城镇化率在30%-70%，是一个国家城镇化发展的最快时期。自20世纪末以来，我国已经从由以工业化单引擎推动经济增长发展转变为由工业化与城镇化双引擎推动经济增长。我们有理由相信，今后几十年仍将是我国城镇化快速发展的时期，我国要达到次发达国家的城镇化水平，将会产生更多的失地农民，[6]该问题不可轻视，妥善解决失地农民的生计尤其是就业问题事关城镇化甚至整个国家的发展。现阶段我国要实现高质量、高层次的城镇化，重要一环就是积极探索更先进、更有效的失地农民就业措施，在政府、企业、失地农民乃至更多社会主体的共同努力下，将解决失地农民就业问题落到实处，变“就业难”为“就业不难”，借此推动乡村振兴、区域协调发展战略的最终实现。

【参考文献】

[1] 梁艳.城镇化背景下雄安新区失地农民的就业破解机制[J].北京城市学院学报，2019（1）25-30.

[2] 杨斯捷.提升失地农民就业能力研究——以郑州高新区为例[D].郑州：郑州大学，2017.

[3] 赵蒙成，张伟琴.发达地区失地农民就业质量的问题与提升策略——基于苏州市失地农民就业质量的调查[J].徐州工程学院学报（社会科学版），2018.33（4）34-39.

[4] 崔红志.城镇化进程中失地农民的生计状况、成因与对策[J].中州学刊，2019（2）32-38.

[5] 刘健.城郊地区失地农民就业问题与路径重构研究[J].上海農村经济，2018（8）27-32.

[6] 楼培敏.农民就业：考问中国城市化[M].北京：中国经济出版社，2011.

【作者简介】

王春萌（1990—）女，汉族，山东东营人，经济学博士，中共山东省委党校（山东行政学院）经济学教研部讲师，研究方向：区域经济.

本文为中共山东省委党校（山东行政学院）创新工程科研支撑项目（编号：2019CX037）