新时代乡村振兴战略与“三农”问题研究

赵德余

摘要：研究新时代乡村振兴战略.必须理解中国三农问题的历史演变脉络及其独特性，特别是深刻认识中国三农问题发展的历史逻辑和现实背景。充分考虑乡村振兴战略所涉及的各类资源要素的特殊性。研究资源要素一资产转换机制问题的有效构造.是乡村振兴推进及战略目标实现的重中之重。而要制定有效解决资源要素向资产转换的政策.关键是要理解各类要素一资产转换（包括不同要素之间的交互作用关系）的内在机理，特别是动力机制和障碍因素。基于“要素一产业一资产”转换的基本框架，揭示新时代乡村振兴与三农问题统筹整合的内在机理和影响因素，探求我国新时代乡村振兴与三农发展的最优路径和管理模式，以为中国乡村振兴战略目标的实现及质量提升提供科学依据和政策建议。乡村振兴战略整体上看是一個农民、农业与农村联动问题.从“三农”问题统筹整合的视角进行制度设计和政策调整具有更重要的价值和意义。

关键词：新时代;乡村振兴;三农问题;要素一资产转换

中图分类号：F202 文献标识码：A 文章编号：1000-5099（2020）02-0034-09

中国乡村振兴战略应对的根本问题依旧是农业、农村与农民问题，而乡村振兴也是中国实现经济转型和可持续增长的根本战略。如何协调和统筹农业、农村与农民的发展问题，乃至城乡统筹发展问题，需要建立需要对中国三农问题的历史特征、性质诊断以及构建一个具有针对性的坚实的理论框架。长期以来，很多学科尤其是农业经济学界对三农问题的研究事实上从未间断，如对农业发展中的技术、制度的作用研究，对农业市场化、贸易以及资源配置效率的研究，对城镇化、都市农业与农村人口流动的研究。

理解新时代中国乡村振兴与三农问题，必须认识到这是一个与上世纪80年代的农业改革问题、90年代的农民负担问题以及21世纪农村税费改革之后的新农村建设问题一脉相承的历史的动态变化的问题。在新时代这个大背景下，一方面要继续重视新古典的“看不见的手”以及社会治理的组织力量，即市场和社会的力量;同时要重视“看得见的手”，即政府的政策力量，当然，介于市场和政府之间的中间组织制度尤其是农村集体经济组织的作用常常被忽视。因此，乡村振兴战略的推进，一方面要考虑市场和社会组织的作用，其核心是生产要素的重新配置和流动，包括劳动力、土地、资本等最基本的新古典生产要素。另一方面是政府的作用，其核心是相关的制度和政策（例如户籍制度）以及国家的发展战略和方向（例如乡村振兴战略、城镇化战略）。基于此，本研究在厘清新时代乡村振兴与三农问题的性质诊断的基础上，基于各类资源环境等要素的资产转换理论框架，以生产要素——资产转换和政策变迁为主线，引入新发展经济学、系统动力学、制度分析等方法，系统地研究中国乡村振兴与三农问题统筹整合的内在机理及其影响因素以及由此带来的制度安排和政策调整问题。

一、新时代乡村振兴与三农问题的性质诊断

党的十九大报告提出，要坚持“实施乡村振兴战略”，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。在乡村振兴战略的20字总要求中，产业兴旺居第一位。不过，我国农业产业的发展现状被广泛描述：产业大而不强，农产品多而不优，一二三产融合不深;农业生产基础依然薄弱，现代设施装备应用不足，科技支撑能力仍然不强;农业经营规模偏小、主体素质偏低，千家万户的小生产难以适应千变万化的大市场。_l那么，如何理解新时代乡村振兴与三农问题的性质呢？如图1所示，本文将从战略目标、问题根源、体制弊端以及发展策略等多个视角对乡村振兴与三农问题性质进行诊断分析。

1.新时代国情特征对乡村振兴与三农发展问题的战略目标确定的逻辑

确定乡村振兴战略与三农问题的发展战略目标不仅需要考虑新时代的国情特征，而且还需要考虑乡村振兴的国际经验以及新型城镇化和长三角一体化、京津冀一体化等区域发展战略。其中，对于新时代国情的特征而言，乡村振兴战略目标的确立需要考虑到新时代的历史脉络、实践主题、人民性、民族复兴的中国梦以及为世界发展提供中国方案的使命等各类压力因素。当然，从历史演变的视角来看，乡村振兴战略不能进行另起炉灶或空中楼阁式的设计，其战略目标的规划必须要与三农问题的历史沿袭和新型城镇化、各类区域发展的国家战略相互协调和一致。同样，就乡村振兴的国际经验来看，中国的乡村振兴战略既要充分研究和吸收国外发达地区乡村振兴的成功经验，又要因地制宜地探索中国本土的乡村振兴模式和经验从而为世界尤其是发展中国家提供中国方案。

根据新时代的国情特征、新型城镇化等国家战略以及国际经验，可以将乡村振兴战略的目标确定为以下五个方面：即产业兴旺和竞争力强的新农业目标、生态宜居和治理有效的新农村目标、乡风文明和生活富裕的获得感高的新农民目标、公平性与差异性兼顾的乡村振兴价值目标、农业、农村与农民统筹发展策略目标。其中，前三个新农业、新农村与新农民发展目标是乡村振兴战略规划中的总体要求所设定的具体目标，而后两个则分别涉及到乡村振兴战略的价值目标和发展策略目标。

2.乡村振兴与三农问题面临的矛盾冲突及其根源

三农问题的矛盾和冲突主要表现在：农业的竞争力与粮食安全压力与农业生产资源的有限性：农民收入增长、资产积累不足与农民对美好生活的向往和城乡收入差异缩小的压力：农村存村容环境的恶化与美丽乡村建设目标的冲突等。而其矛盾和冲突的内在根源非常复杂，如农业技术进步、市场化与组织制度的匹配弱;专业化农民缺失与农民收入结构的扭曲;乡村环境治理与农业发展、农民增收之间缺乏关联性等。

3.新型城镇化与三农问题分割的宏观、微观障碍

农业、农村与农民问题分割的宏观障碍。如财政投入重城市轻农村、城乡分割对立的二元社会经济结构;市场化分工遭遇了土地、户籍等制度性抑制;现代化和城市偏向的文化和思想观念主导了国家的整体发展战略等。

资源要素——资产转换障碍。农村与农业发展所依赖的各类资源要素包括劳动力、资金、土地（如承包地和宅基地）、房屋、技术、特色资源以及环境等等。但是，对于绝大多数农民而言，其所占有的上述各类资源要素要么处于闲置，要么如农业承包地出租的租金收入非常低。这意味着农民所拥有的各类资源要素缺乏一种可以持续稳定的制度化转化为资产的产业发展模式，或者说其资源——资产的转化机制存在各种内生性的障碍。因此，乡村振兴战略或者解决三农问题的最为核心的问题是如何化解资源——资产的转化障碍。

乡村振兴的村庄、农民参与的微观障碍。对于农民和村集体经济组织而言，其面临的最大困惑是乡村振兴战略究竟会对农民和村集体经济组织产生何种程度影响或带来何种利益。如果农民和村集体经济组织并不清楚其利益激励、角色和作用，则其也可能会缺乏参与乡村振兴模式选择和创新的动力，甚至农民和村集体经济组织也会抵制一些外部输入型的乡村振兴模式。这意味着乡村振兴的任何模式设计都应该与农民和村集体经济组织之间存在激励相容的机制，从而对于政府和农民、村庄等各方行动者而言都具有可自我实施性质的，否则，其微观行为激励障碍就会产生。

4.乡村振兴战略实施的反思农业农村优先发展的策略问题

按照乡村振兴战略和2019年中央一号文件农业农村优先发展的部署，我们的核心目标是增长、高效和公平性。受制于我国城乡二元体制结构、区域发展的不平衡以及农村社会群体之间（留守农民、职业经营大户、外出打工或农民工）的严重分化。短期之内要实现公平性是十分困难的。因此，必须注重符合新时代的现实国情，实现改革目标的因地制宜的渐进策略，即在差异中寻求公平，在公平中缩小差异。我国现行乡村振兴战略的推行面临新型城镇化背景下的农村人口流动性高、乡村资源技术性和特色有限、农村地区差异、不同农村人群差异等诸多矛盾和问题，这些矛盾又是如何演化成在新时代下制约化解农业、农村与农民或三农问题发展的宏观、微观等根源性障碍因素的，而乡村振兴战略又该如何破解这些障碍因素？为此，研究需要细致梳理我国新时代下的国情及其制约三农发展的因素，其中，尤其值得深入讨论的是农业农村如何优先发展等问题。包括：哪些地区和哪些村庄以及哪些产业需要优先发展？如何应对农村人口老龄化以及人口外迁等造成的空心村和村庄环境败落的挑战？如何满足农民对美好生活以及其日益增强的需求？城乡二元结构与地区差异使得各地区乡村振兴的模式差异大以及体制上的条块分割等如何影响乡村振兴模式的选择和推广？新时代的国情因素决定了我国现行乡村振兴的战略目标需要考虑如何在追求广泛公平的同时注意提高乡村振兴的效率以及如何避免一刀切而保持各地农村传统特色的差异性？以及如何确保农业、农民和农村协调统筹发展的策略与农业农村优先发展的策略的协调一致性？如何在政策设计上如何采取公平性与差异性的原则，包括倾斜政策，如向贫困人口倾斜，与扶贫攻坚战结合起来等？以上这些问题都是乡村振兴战略推进与三农发展过程中迫切需要深入研究和讨论的，不过，本研究将着重聚焦于产业驱动型乡村振兴的典型模式的比较及其存在的问题讨论。

二、产业驱动型乡村振兴模式的比较制度分析：土地、劳动、资本到技术进步

对农民来说，是否控制和选择哪些资源要素参与何种乡村振兴发展模式，既取决于农民的个体理性决策（内因与微观层面），也取决于地方地理、经济环境及国家相關政策（外因与宏观层面），是农民、乡村集体经济组织和政府乃至相关企业之间合作博弈互动的结果。从新古典要素类型和要素对乡村经济增长贡献率出发，运用系统动力学思维将农民、农村与农业发展问题整合起来，有助于探究新时代乡村振兴与三农问题统筹整合的内在机理与影响机制。为了确立农业与农村优先发展的核心领域以及优先发展的动力，就需要激活各种新古典要素实现现代高效农业的可持续发展以及确保粮食安全和现代高效农业（其他相关产业）发展之间的平衡，这是奠定乡村振兴战略的重要基础。具体而言，从新古典要素类型出发，可以将产业驱动型乡村振兴模式分为以下几种类型：

1.土地资产型乡村振兴模式（如珠三角地区的土地股份合作制以及浙江莫干山的宅基地民俗模式）。根据农村土地产权的三权分置逻辑，农村集体经济组织作为所有人对土地拥有所有权，相对而言，农民对于土地要素拥有承包权或控制权和土地的实际使用者或承包大户行使的使用权更为直接，其可以控制农民或农业企业经营土地而带来的潜在收益。具体而言，农村土地产生的收益可以存在以下途径或方式，如土地和劳动作为生产要素结合起来即作为农业经营活动的产出品或农产品，其经营者将其销售扣除相关生产和交易成本之后获得的收入流。除此之外，一些林地或宅基地等其他非农业经营土地及其附属的房屋，也可以通过出租或者农家乐、休闲观光和游乐等服务项目的开发获得收益。由于中国农村土地实现用途管制规则，不同性质的土地如农业基本农田或林地其各自可以被使用的方向或范围是不一样的。

2.劳务合作输出型乡村振兴模式（吉林省四平市“培训+劳务派遣+社会保险”三位一体的农民劳务输出就业模式）。作为一种生产要素，除了配置在农业生产经营活动之中，劳动力也可以直接为农民产生潜在的收入流，即以农业工人的身份短期为农业企业或农业经营大户从事务农工作且获得劳务工资。或者也有的农民以农民工的身份到外地或城市从事非农业经营包括家政服务等工作以获得工资形式的劳务报酬。这意味着农民作为劳动力要素的供给者，其依靠劳动力要素获取的收入流既可以是在农业组织或非农业机构工作获得的工资报酬，也可以在参与农业（如茶业、竹业或粮食生产等）或非农业（如工商企业打工）生产过程中出售其产品获得的收益。作为要素的劳动力只有在劳动生产持续的过程中，才能不断获得收入流。一旦劳动者退出劳动或工作，甚至是丧失劳动力的话，则劳动力作为一种要素就难以或不能给劳动者带来收入流，从而其资产的属性也就消退或不能成为一种资产。

3.合作金融主导型乡村振兴模式（如内蒙古鄂尔多斯市达拉特旗树林召镇“内置金融”模式以及以新希望、大北农等“三农”服务商为代表小额贷款模式，包括农业部启动的农业机械融资租赁贴息模式）。农民处置货币要素或现金的主要方式是活期或定期储蓄的形式，其可以获得一定的稳定的利息收入。不过，考虑到储蓄的利率水平比较低，货币作为一种要素给农民产生的收入流非常低。如何提高农民的货币资金的收益率？其本身也是乡村振兴的一个重要模式，如“内置金融”模式在很大程度上就是将农民手头上的储蓄资金汇集起来以再贷款的形式以及支持村集体经济组织发展，从而为农民获取更高的投资回报。不过，这种内置金融模式也会存在一定的经营风险问题。当然，除了货币形态之外，货币要素还可以转换成某种实物要素，如以货币要素购买的灌溉系统对农业生产的作用机理就是通过改善农产品生产过程中的水资源供给从而获得产品产量的保障或增加;或者以货币要素购买的农业机械投入到农业生产的管理过程中，此时货币要素的作用和农业技术的要素作用存在部分重合或交互作用。

4.技术驱动型乡村振兴模式。如安徽巢湖的“三瓜公社”电商特色产业模式。技术进步对于农业现代化与乡村振兴而言至关重要，其影响和作用十分深远。技术通常并不是孤立地发生作用，而是和土地和劳动力以及其他自然资源要素结合起来共同发挥作用。如技术会提高土地、劳动力甚至是资本等要素的生产效率，提高各种要素的综合产出水平，从而不仅给技术的所有者或控制者带来持久的收入流，而且还能够增加其他要素的回报。在一些精准扶贫想中，电力企业将光伏设备安装在农民的屋顶或荒废的山地进行发电，其发电技术产生的电力产品的收益可以让农民分享。当然，农业机械化与良种技术进步还会分别提高劳动的生产率和单位土地面积的农业产量，从而增加单位劳动或单位土地面积的要素投入回报率。

5.特色资源驱动的乡村振兴模式（包括自然资源和文化等）。特色资源既可以是有形的矿物质或稀有元素，也可以是无形的文化风俗或传统艺术等。如洛阳平乐镇的牡丹绘画产业就是依托牡丹花的艺术文化元素，并经过绘画作品的交易从而催生了一个重要的乡村文化产业，为村民带来稳定的收入流。不过，相比较而言，有形的特色资源要素对产业发展的作用机理与无形的文化要素存在一定的区别，与后者更多依赖于绘画者的人力资本或能力不同，富含某种矿物质（或营养元素）因为具备特殊的性能或品质，会显著提升其产品的市场价值，这种资源一资产的转换模式更多地依赖于特殊的自然资源条件，而不是人的艺术能力。

6.环境保护型美丽乡村建设模式。如浙江安吉的美丽乡村模式和山东竹泉村乡村旅游模式。环境显然也是一种可以和自然资源等其他要素区别开来的特殊要素。由于环境的改善可以提高人类的主观福利，一旦公众作为消费者愿意为消费或享受某种环境要素而支付一定的货币成本，如购买门票等，环境要素就可以转换为能够产生持久收入流的资产。因此，绿水青山显然既可以作为一种自然要素，如转换为矿泉水和矿产品等对经济社会产业发展做出贡献，也可以作为一种环境要素而直接转换为经济收益，如旅游产业效益而产生收入流。

7.要素和模式综合型乡村振兴模式。如贵州六盘水市普古乡的“6+1”模式与山东淄博的中郝峪综合模式。中郝峪模式将农民的山林、土地、房屋、餐馆以及劳动力等各种要素综合入股，并实现“公司运作+单位承包+全体村民入股”多种经营方式。

对各种不同要素主导的乡村振兴模式进行比较制度分析以及案例研究，重点是分析比较的维度包括：模式的要素结构、主导要素——资产转换的机制、核心要素的产权控制结构、农民和村集体组织的作用、对区域内受益农民的覆盖面、经营的主导产业形态、年均资产收入尤其是农民户均收入水平、地理空间与资源禀赋状况等等。通过比较分析，识别出不同乡村振兴模式的核心要素——资产化机制的路径特征的差异及其对乡村振兴的意义区别。

用了三个维度来对模式进行类型化，根据外部驱动力、与城市化的距离关系或城乡一体化水平以及资源技术和制度的特色，所有的乡村振兴模式都可以大体上找到各自所在三维度类型划分标准的类型框架图内的分布位置。

三、新时代乡村振兴发展过程中需要注意的注意问题

乡村振兴战略的核心环节是资源要素向资产的转换机制，若没有土地、劳动、资金、技术、特色资源以及环境等要素向资产的可持续性的良性的转换并实现农民收入的增长和乡村的美丽，乡村振兴战略将难以彻底实现。因此，充分考虑乡村振兴战略所涉及的各类资源要素的特殊性，研究资源要素——资产转换机制问题的有效构造，是乡村振兴推进及战略目标实现的重中之重。而要制定有效解决资源要素向资产转换的政策，关键是要理解各类要素——资产转换（包括不同要素之间的交互作用关系）的内在机理，特别是动力机制和障碍因素。

首先，乡村振兴模式的选择，要充分考虑乡村地理资源要素禀赋、环境特征和产业类型布局以及不同村庄规模等多方面，如图3所示。同时，考虑经济因素和非经济因素，例如乡村振兴产业发展之后社会关系网络的改变、农民收入差距、农民就业机会的不平等、主导产业经营的风险与机会、村庄违规搭建拆除等带来的负效用以及乡村基础设施改进与村容村貌及生活环境改善、分红等资产收入等带来的正效用等。

其次，关注制度与社会环境、就业与产业环境和农民素质三组因素之间的关系。制度与社会环境是指国家和地方层面的政策和制度因素，包括制度与政策（基本农业规模及其糧食产量目标、土地承包制度、宅基地管理制度、农业补贴政策、农村社会保障、扶贫政策、子女入学等）、经济因素（农民的收入渠道、特色资源、农村低保、是否属于贫困村等）、乡村文化（传统习俗、历史遗迹、文化娱乐等）等分变量;就业与产业环境是指村庄集体经济组织和乡村企业等村庄组织层面的影响因素，包括村集体经济资产和经营情况、村办企业、其他类型乡村企业、农民本地就业情况等;农民人口结构与素质特征是指村庄的人口学特征以及农民的个人因素方面的特征（包括性别、年龄、身体素质、文化素质、技能培训、务工经验等人力资本变量以及婚姻状况、家庭类型等特征变量）。

与之前发展模式的比较案例分析不同，对于上述关系需要从定量实证研究的视角提供一个理解村庄资产积累和农民资产收入差异的经验检验。重点检验哪些地理资源环境以及具有哪些特征的村庄更倾向于采纳何种要素主导型的乡村振兴模式，特别是相对于新古典要素主导型的乡村振兴模式而言，基于特色资源和环境的资产转换型乡村振兴模式具有哪些地理和社会经济环境的特征。同时，在不同的乡村振兴模式中，农民资产收入的水平存在何种差异以及在同一种乡村振兴模式中，不同类型的农民获得资产收入的能力存在何种差异，这些都将是未来研究过程中需要重点关注和检验的命题。

最后.还需要关注影响乡村振兴模式选择以及影响村庄资产积累和农民资产收入的关键因素，特别是影响“乡村要素——资产转换机制”的障碍因素。同时，乡村振兴战略目标下的高效农业（以及其他相关产业）与粮食安全目标之间的平衡性问题以及由此推导出农业和农村优先发展的方向应该是如何在确保粮食安全目标下实现村庄资产积累和农民资产收入的增长。其中，农地作为生产要素的重要内容，农地要素利用比较效率决定着其流动效果。实证研究表明：农地流转行为的发生与经济发展是密切相关，形成了不同的流转特征。在农村实现农业规模经营必须具备一定的条件，诸如加快农村非农化和城市化的步伐，建立农地流转机制，提高农业社会化服务水平和农民的组织化水平。

农业经济增长和农村改革为我国的农村劳动力转移创造了条件，而城市服务业则是我国农村劳动力转移的主要去向发展农业经济，使得更多的劳动力从農村解放出来。大力发展第三产业，使得第三产业能够吸收更多的劳动力，是解决我国农村剩余劳动力的战略选择。此外，农户家庭经济资源的配置均是朝着家庭经营非农化的方向转化。充分利用劳动“资源利用势”来配置相对富裕的劳动资源是实现其家庭经济增长的根本。

四、新时代乡村振兴的支持性政策建议

从对乡村振兴的理论分析可以厘清关于乡村振兴的政策传导机制问题。对于乡村振兴，政府追求的政策目标大体上包括这么几个方面：乡村环境优美目标、乡村产业发展目标、农民收入增长目标等。但是，对于从政策目标是如何落实并转化为特定的政策结果对于政策实施者甚至研究者而言常常是类似于一个“黑箱”，非常不清楚。这在很大程度上制约了地方政府推动美丽乡村建设的实施能力、可预见性和可控制性，原因是决策者不能够非常清楚地识别政策实施过程的各类影响因素以及不同因素之间作用的路径和传递机制，于是，也就难以找到乡村振兴的各个潜在的政策干预点乃至最优的干预点所在。

显然，各类乡村振兴与发展模式是一个由多重目标牵引的大量复杂因素交互作用的系统的动态可持续发展的过程，而任何潜在政策干预点的选择都应该以有助于促进系统内各个政策目标为导向的正向循环反馈机制的形成与强化为判断依据。至于那些能够以较小代价或变动就可以产生比较大的政策目标的实现程度或者说其政策效果的杠杆效应最好的政策工具变量因素显然就是最优的政策干预点。（当然，这一点并不能从案例经验或故事中直接观察得到，而是需要大量的历史数据进行政策的模拟和实验，才能得出更准确的判断。）

无论哪一种乡村振兴模式，其基础设施包括环境整治以及乡村公共服务供给都需要政府增加财政资源的投入，特别是在城乡基本公共服务均等化目标的约束下政府对于乡村公共服务的投入责任需要更加迫切地清晰化和明确化。从需求和供给两个视角，应用案例研究、空间分层测算和实验经济学方法，测算乡村振兴的成本并估计其融资缺口。并基于该融资缺口，提出政府、村庄集体或企业、农民、社会共同参与的多元化成本分担机制以及多层次、多样化、市场化、可持续的投融资模式。设计和比较不同的代表性乡村振兴模式下政府、村庄、企业和农民等各个主体投入责任承担及其效果的差异性。

基于以上研究内容及其结论，从制度安排和政策选择的视角，基于要素——资产转换和“三农”问题统筹整合，提出乡村振兴战略推进的相关政策性建议。主要研究内容包括：1.要素——资产转换政策调整。激活各类农村要素贡献的政策调整，将重点研究宅基地盘活制度、特色资源产业化、科技兴农和土地股份合作制度等。2.农业农村优先发展政策调整。农业农村优先发展政策调整，将重点研究粮食安全、农村资源环境整治和农村民宿观光（旅游）体验农业发展等方面。具体包括：（1）粮食安全与农业竞争力提升政策。根据上文的研究思路，将重点研究“要素整合效应”和“要素——资产转换效应”，以及技术贡献、土地适度规模化和家庭农场等问题。（2）农村资源环境整治。重点集中于发展农村民宿观光（旅游）体验农业问题。3.“三农”问题统筹整合的制度设计与政策调整。乡村振兴战略，整体上看是一个农民、农业与农村联动问题。基于此，从“三农”问题统筹整合的视角进行制度设计和政策调整，具有更重要的价值和意义。主要内容包括：城乡发展政策的统筹协调，特别是土地、户籍、财政等制度或政策的统筹考虑（农村土地的产权性质和交易制度改革、征地价格补偿城乡资金和资产流动和价格机制改革、农村宅基地的处置权改革、“土地财政”融资模式改革等）;粮食安全与价格机制（“工业反哺农业”、粮食生产要素补贴、粮食保护价政策深化问题）;美丽乡村建设（考虑乡村资源比较优势、“城乡基本公共服务均质化”实现机制问题）;农民收入增长、社会保障与精准扶贫支持（考虑完善农村新型养老保险制度、农民收入支持计划以及扶贫策略的衔接）等。