试论国家审计在反腐治理中的重要作用

【摘 要】 本文在明确廉政背景下国家审计内涵的基础上，叙述了国家审计在反腐治理中的功能，预防功能、揭示功能和惩治功能，提出加强国家审计在反腐治理中作用的建议：加强审计程序和审计机构的独立性;增强审计人员的专业素质，提升专业技能;加强审计过程中的公众参与;完善监管体制，加强问责制度。

【关键词】 廉政建设、国家审计、反腐治理;建议

一、引言

近年来，随着经济体制改革进程以及许多开放性政策的推进，我国经济得到快速发展。但是，经济发展的过程中腐败问题也随之出现。目前的研究证明，这些腐败问题将会拖累中国经济的发展，损害社会的公平正义体系，削弱社会基础。而且公众对腐败的极度仇视和不满已成为影响我国社会治安稳定的关键因素。因此，全面开展反腐败斗争，严厉惩治行使公共权力过程中产生的腐败行为，增强国家治理能力和水平，已经成为了我国的一项长期任务。当前我国反腐败斗争形势依旧十分严峻，必须进一步采取措施取得压倒性胜利。[1]2007年，党的十七大首次提出廉政建设思想，把思想建设、组织建设、作风建设、制度建设作为党的五大建设内容。我国建立的国家审计制度，其在反腐败过程中发挥了重要作用。国家审计作为一种高效、低成本的措施，它不仅有利于预防、披露和惩治腐败行为，监督公共权力的运行，而且有利于公共资源的有效配置。因此，本文旨在研究国家审计在反腐治理中的重要作用，为我国的国家审计实践以及腐败控制提供一定的理论基础。

二、国家审计内涵及其在反腐治理中的作用

1、国家审计内涵

中国的国家审计制度本质上是“促进民主和法治的工具”，其目的是通过对政府部门和其他相关机构的收支进行监督，提高政府的透明度和问责制。

2、廉政建设背景下的国家审计

从我国现代国家廉政体系框架（见表1）中可以看出，审计机关被视为一个独立的关键性反腐败机构，在反腐败斗争中发挥着举足轻重的作用。我国政府审计机构已成为监督政府资金使用、维护国家财政经济秩序、促进政府透明度和问责的重要制度安排之一。

3、国家审计在反腐治理中的作用

国家审计作为现代政府治理的一项重要制度安排，其根本目的是监督、保障和评价政府的责任。本文认为国家审计在反腐治理中有以下作用：

（1）预防腐败。根据有关法律规定，国家审计的日常监督工作包括以下六项：财政审计、民生工程和资金审计、政府重点投资项目审计、经济责任审计、涉外审计。上述业务在反腐斗争中发挥着越来越重要的作用。[2]可见，审计最重要的目的是揭露公共部门的各项行为与法律法规冲突之处，发现其中的不透明行为，并建议有关部门尽早改善，及时预防和降低腐败行为发生的可能性。另外，国家审计作为独立的第三方审计，可以发现一些制度层面的缺陷和漏洞，及时堵塞漏洞避免更大损失，可以给相关立法执法部门提供意见，完善各项法律法规，做到从源头上预防腐败行为的发生。因此，定期开展审计工作，坚持从源头抓腐败，能够有效维护经济活动的安全性。

（2）揭示腐败。国家审计最重要的职能是确定公共资金和其他相关交易的筹集和支出过程是否符合国家法律法规，确定公共收支管理是否存在不当行为，并在审计报告中披露损害政府问责的违规行为。国家审计在制衡和腐败侦查方面具有专长，一个专业性极强的审计机构，很容易能够查到财务交易和会计记录中的非法或不正常行为。根据中国的《审计法》，审计机构应从真实性，合法性和效率三方面对被审计机构的财务收支情况进行监督，其中对真实性和合法性的监督是监督效率的基礎。从近年来公布的审计报告来看，地方审计机关可以发现和揭露违反法律法规、违反标准和准则的不当行为。可见，国家审计能够识别出浪费和滥用公共资金等腐败行为，揭示腐败，为下一步的腐败治理提供基础。

（3）惩治腐败。我国国家审计机关的职能不仅限于查处和报告腐败行为，还包括纠正经济和财政运行中的任何不规范或违法行为。[3]腐败的根源在于政府部门和公职人员权力过大，而加强问责与加大惩治力度可以减少腐败。发现审计中的违规行为只是第一步，而追究责任和纠正的第二步更为重要。只有全面、及时地执行审计决定才能保证政府审计的威慑作用。否则，审计将毫无价值。也就是说遏制腐败的关键是问责。必须确定每个政府部门、相关国有机构和公职人员个人的权利和责任。不按照有关法律、法规行使权利和不履行相应责任的，给予处分和处罚。对于腐败的惩治以及惩治决定的执行情况对决定审计制度能否减少腐败至关重要。我国的国家审计机关具有法定的行政强制措施权、申请权和处理处罚权。

三、进一步加强国家审计在反腐治理中的作用

1、良好的审计应具有的特点

本文认为，良好审计应坚持以下几个原则。第一个是独立原则，如果把审计作为委托—代理的一种机制，其核心就是委托人与审计代理人的分离。如果监督机构与公共行政之间没有分离，监督机制将主要发挥其自我评价职能，即所谓的内部审计。尽管内部审计在公共部门管理方面可能很成功，但是依靠自我评估机制来提高效率，防止行政管理中的欺诈和腐败行为却存在其明显的局限性。因此，独立性是审计人员与公共行政部门之间关系的一个基本特征。

第二个是专业性原则。特定审计机构的设立建立在这样的基础之上。即认为这些审计机构工作的人员比普通公民和政治家更有能力控制金融交易。如果最高审计机关不具备专门知识，就会造成对被审计单位的更多依赖，并限制了审计过程中获得的信息的可靠性和有效性;这会对审计师评估意见的可信度产生负面影响。因此，最高审计机关需要配备专业的且技术熟练的雇员，以便有适当的资源对有关部门的欺诈和贿赂行为进行有意义的调查。也就是说，一个专业性较强的审计机关应该比一个其他方面都一样的审计机关更容易揭露腐败。

第三个是以人为本的原则。人民将权力赋予民选领导干部，而领导干部又将权力下放给各个公共机构、管理层以及个别公职人员。在这个纵向问责框架中，谁应该被视为负责人，这取决于我们在授权链中的重点。审计报告和审计机关等独立机构提供的信息，可以直接为公民使用，在审计机关和人民群众之间形成直接的纵向问责联系。人们受到外部审计机构所提供信息的影响，并可能采取行动。因此，将审计结果直接传达给人民可以增强人民对政府得信任，有利于社会稳定。

良好的审计应该是独立于被审计方、在审计实践中具有专业精神，同时承认人民是主体。这些原则共同组织了审计，从而产生了腐败较少的公共部门。也就是说，根据这些原则组织审计机构的国家也往往很少发生公共部门腐败。政策制定者应调查如何使国家的最高审计机关获得进一步的独立性、增加人力资源和教育技能，以及为向公民传达审计报告提供体制支持。基于以上原则本文对于进一步提高国家审计在腐败治理中的作用给出一些建议。

2、进一步加强国家审计在反腐治理中的作用

（1）加强审计程序和审计机构的独立性。我国国家审计是治理机构的一部分，具有较强的行政属性。我国的国家审计制度无疑具有一定的行政权力。具体地说，中国政府审计机构不仅要检测和报告政府账户和报表中可能存在的违规行为，对违反法律、法规的责任机关和个人，也有权给予行政处分和处罚。但是，由于我国的审计体制是多层次的，地方审计机关不仅受到本级政府的直接领导，同时也要接受上级机关的指示，导致审计服务过于依赖政府部门和部委，因此它们的报告也将受到影响。有时，审计报告还会受到政府高层官员的影响，导致公共财政报表的审计报告很少公开披露，审计建议得不到执行。因此，要有效实现反腐败职能，应该注意加强审计机关的獨立性，完善各项审计制度。

（2）增强审计人员的专业素质，提升专业技能。审计人员的专业素养能够帮助其对审计工作做出有效的评估，有助于发现腐败、欺诈和贪污案件，因此，要注意加强对审计人员的培训并将反腐败相关的审计内容贯穿其中。采用各种有效灵活的培训方式，尽可能提高审计师的各项能力。另外，还可以成立国家审计师协会，将其作为一个平台，让专业人员讨论他们在实践中遇到的不同问题，以便相互交流提出缓和的解决办法。从长远来看，这有助于发展和加强本国的审计专业，改善治理、消除浪费和腐败、减少贫穷和提高公民的生活水平。

（3）加强审计过程中的公众参与。在我国反腐败和廉政建设中，人民是根基。公众参与作为一种强有力的外部监督手段，对于推进反腐治理和建设有重要的意义。据研究表明，大多数的腐败案件来源于民众的举报。但是，由于对举报者的保护措施执行不力，人们开始不愿谴责腐败。因此，可以在其国家一级加强和促进保护举报人的举措，为公众提供反腐动力。同时，实行一系列有效制度来保障和激励反腐过程中的公众参与，完善公众参与腐败的渠道和过程。另外，进一步实行信息公开制度，加强党务政务公开，确保公共服务的透明度，使各个部门自觉接受人民的监督，赋予公民更大的决策权，以有效减少腐败。

（4）完善监管体制，加强问责制度。从经济学的角度看，腐败根源于特权的存在和市场机制的不完善。特权总是伴随着政府的监管权力的专断性，由于缺乏强有力的制度保障，拥有最高权力的公职人员在挪用公共资源方面无所畏惧。因此，一个重要的反腐败策略是完善监管体制，尤其是司法系统和审计系统，加强上下级以及同级机关之间的相互监管。另一方面，整顿问责更为重要，因为只有及时惩治违法行为、纠正不良行为，才能维护经济秩序和财政秩序，实现政府透明度。审计后的整改结果能够反映政府审计的监督效果，对决定审计制度能否减少腐败至关重要。

四、结论

本文在明确廉政背景下国家审计内涵的基础上，研究了国家审计在反腐治理中的功能，预防功能、揭示功能和惩治功能，并进一步研究了一个良好的国家审计需要遵循的原则，认为有效的审计有赖于专业化的审计团队、独立的审计机构和以人为本的理念，以提高公共管理的问责制和透明度。最后为加强国家审计在反腐治理中的作用提出了一些建议。希望为我国的国家廉政体系下国家审计实践以及腐败控制提供一定的理论基础。

【参考文献】

[1] 阚京华， 周友梅. 腐败治理中国家审计的角色、功能定位及其影响因素分析——基于“国家廉政体系”视角的考察[J]. 南京审计大学学报， 2015.12（5）12-19.

[2] 骆静艳. 国家审计在预防和惩治腐败中的作用[J]. 管理工程师， 2017， v.22;No.167（06）54-57.

[3] 朱明. 浅析国家审计在反腐中的作用与提升策略[J]. 中国市场， 2017（6）166-167.

【作者简介】

刘增军（1970.11—）男，汉族，山东利津人，本科，副教授 ，研究方向：党建与大学生思政.