合规燃油不可获得时的报告与应对

孙玉杰 刘良喜

一、背景

当合规燃油不可获得时，船舶须提交燃油不可获得报告（Fuel Oil Non-availability Report，以下简称FONAR），这一规定最早由美国提出。美国环境保护署（EPA）于2012年8月实施的《关于北美排放控制区（ECA）内合规燃油不可获得的临时指南》中，要求船东或船舶经营人在合规燃油不可获得的情况下，通过中央数据交换系统提交FONAR以及其他所需文件，如航次计划、未能获得合规燃油的原因、后续计划等。提交FONAR后，船舶可正常航行，无须等待EPA的确认即可进入北美ECA。EPA将适时审查用户提交的FONAR，并与美国海岸警卫队（USCG）共享相关信息。对船舶燃油合规性的检查由USCG实施，违章调查则由USCG和EPA共同实施。如果相关方提交的FONAR和相关材料不完整，EPA将通过USCG联系提交者，要求其提供所需材料或采取诸如违法通知之类的执法行动。

2016年10月，国际海事组织（IMO）海上环境保护委员会（MEPC）第70次会议以MEPC.280（70）决议通过了全球限硫令——自2020年1月1日起全球船上使用的所有燃油的含硫量不应超过0.5% m/m。针对有可能存在低硫燃油，也就是合规燃油不可获得的情况，MAPROL附则Ⅵ第18.2.1条规定，未能购得合规燃油的船舶应通知其主管机关和相关目的港的主管当局。但何时通知、以何种方式通知，附则Ⅵ未予以明确。鉴于近年全球部分港口存在无法供应合规燃油的情况，迫切需要制定统一格式的合规燃油不可获得报告，供航运界协同一致实施全球限硫令。

2017年7月召开的MEPC第71次会议同意制定FONAR的标准格式，由污染预防及响应分委会（PPR）负责起草。基于北美ECA合规燃油不可获得的报告格式，2017年8月PPR第5次会议后，由澳大利亚、加拿大和马绍尔群岛负责起草FONAR。

2018年11月，MEPC第73次会议以MEPC.1/Circ.878通函发布《统一实施MARPOL附则Ⅵ关于0.50% m/m含硫量限制的船舶实施计划的制定指南》，在IMO正式发布的文件中首次提及FONAR，该通函附录1第6.4规定，船舶应备有使用FONAR的程序，并且，船长和轮机长应熟悉何时和如何使用FONAR，以及应向谁报告。但该通函未规定FONAR的格式。

2019年2月，PPR第6次会议讨论通过FONAR草案后，提交MEPC审议。2019年5月，MEPC在第74次会议上以MEPC.320（74）决议通过了《2019年统一实施MARPOL附则Ⅵ0.50%燃油含硫量限制指南》，该指南的附录1规定了FONAR的使用要求和标准格式，要求船舶在遇到预定加油港无法获得合规燃油、预定加油港合规燃油供应中断、使用合规燃油可能造成船上安全或操作问题三类情况时，应向船旗国和目的港当局提交FONAR和相关材料。

二、近年全球提交的燃油不可获得报告分析

MARPOL附则Ⅵ第18.2.5条规定，如船舶已提供未能购得合规燃油的证据，缔约国应通知IMO。根据IMO全球综合船舶信息（http://gisis.imo.org/，简称GISIS）的统计，2013年初，相关缔约国开始陆续向IMO报告合规燃油不可获得情况。截至2020年2月20日，全球共报告210艘次合规燃油不可获得情况，其中91份报告的船旗国未提供合规燃油不可获得的日期，119份报告提供了合规燃油不可获得的日期，均是2017年1月之后报告的。119份报告中，2017年、2018年和2019年分别有11份、47份和27份，而2020年截至2月20日已报告34艘次合规燃油不可获得情况，涉及30艘船舶、8个船旗国和33个港口（见表1）。说明全球限硫令实施后合规燃油不可获得的情况显著增多。

表1 2020年1月1日—2月20日合规燃油不可获得港口情况

续表

因此可以预见，当前以及未来一个时期，船舶在全球航行作业时，遇到合规燃油不可获得的可能性还是存在的，这些船舶就面临着提交FONAR的要求。

三、提交FONAR时的注意事项

MEPC.320（74）决议附录1规定了FORNA的格式和相关要求，FONAR的格式包括船舶明细、航次计划、试图购买合规燃油的证明、仅适用于燃油供应中断、操作限制、获取合规燃油的计划、之前的FONAR、船长/公司信息八个部分。根据合规燃油不可获得的实际情况，公司/船舶提交的FONAR应至少包括相应的内容。从本文第二部分GISIS提供的数据可知，全球绝大部分港口都能供应合规燃油，但个别港口也存在无法供应合规燃油或供应中断的情况。这种情况下，船舶就需要使用FONAR。笔者整理了使用FONAR的建议如下：

（一）及时提交FONAR

如遇合规燃油不可获得、供应中断或使用合规燃油将发生安全或操作问题时，船舶应及时向船旗国和目的港当局提交FONAR。从实践经验来看，船舶遇到合规燃油不可获得和使用合规燃油将发生安全或操作问题的情况是比较少的，最多的是合规燃油供应中断。由GISIS提供的数据可知，近年连续发生无法提供合规燃油情形的港口较少，主要集中在加拿大的卡提尔、温哥华和鲁珀特港。这三个港口仅在2018年就连续发生30多起无法提供合规燃油的情形，但从2019年至今，再未出现过这种情况；其他港口都是偶尔发生无法提供合规燃油的情况。这说明预定加油港合规燃油供应中断是船舶遇到合规燃油不可获得最多的情形。

建议当合规燃油不可获得或供应中断时，船舶在离开拟加油港时向目的港当局提交FONAR；对于使用合规燃油可能导致安全或操作问题时，船舶在航行途中提交FONAR，此时船舶的大部分设备都在运行，也易于采集使用合规燃油导致安全或操作问题的证据。

还有一种可能性是，船舶在过去12个月内曾向某港口当局提交过FONAR，但又将靠泊该港口，且在上一港无法获得合规燃油，这时不但要提交当前的FONAR，还需要提交之前12个月内的FONAR。

对中国籍国际航行船舶可能遇到的合规燃油不可获得的情形，中华人民共和国海事局2019年10月23日颁发的《2020年全球船用燃油限硫令实施方案》规定了提交FONAR的要求。船舶下一港为国外港口的，应当立即向船籍港海事管理机构报告，并向下一港港口当局提交FONAR；下一港为我国港口的，应当向该港口的海事管理机构提交FONAR。

2019年7月3日，USCG发布海上安全信息公告，从当年6月30日起，EPA将停止接收FONAR，船东和船舶经营人应将合规燃油不可获得的通知提交给目的港的USCG。USCG对合规燃油不可获得的报告格式没有要求，但建议使用MEPC.320（74）决议附录1规定的格式。如果未按要求提交通知，船舶可能会被滞留和/或被采取执法行动（警告信、违规通知或民事处罚），严重时，例如船舶故意使用不合规燃油，将可能导致刑事责任，USCG也可能将此事移交给EPA处置。

（二）尽量避免使用FONAR

FONAR是合规燃油不可获得时船舶不得不使用的记录，但公司和船舶应谨记，FONAR不是免除，应尽量避免使用。如船舶无法获得合规燃油，即便提交了FONAR，但若不能提供相关客观证据，也无法保证港口当局的从宽对待。

MEPC.321（74）决议通过的于2020年1月1日生效的《MARPOL附则Ⅵ第3章2019年港口国监督指南》规定，实施初始检查时，如船舶无法获得合规燃油，港口国监督官员应核实提供给船旗国和目的港当局的通知，该通知就是FONAR，此外还包括航次计划、为获得合规燃油所采取的措施、后续获得合规燃油的计划等证明。2019年5月21日，MEPC第74次会议以MEPC.1/Circ.881通函通过《应对不合规燃油应急措施的港口国监督指南》，规定了港口国处置不合规燃油的应急措施，例如在可行的情况下，将不合规燃油作为货物排至其他船上，或排至适当的接收船上或陆地设施上，或在船保留。MARPOL附则Ⅵ也有相关要求：第18.2条规定，如缔约国发现船舶不符合本附则规定的合规燃油的标准，该缔约国主管当局有权要求船舶提交为达到符合标准而采取行动的记录，和提供其努力为根据航次计划购买合规燃油的证据，以及如不能按原计划购得，已努力寻找该燃油的替代资源，并且尽管为获得合规燃油尽了最大努力，仍不能购得该燃油的证据；第18.10.2条规定，缔约国进行港口国检查时，应确保采取适当的补救措施，使被发现的不合规的燃油符合要求。因此，即便船舶提交了FONAR，目的港当局仍可能会针对船舶使用不合规燃油的情况开展调查，如经调查发现船舶提供的客观证据不足以证明其必须使用不合规燃油时，港口国可能会采取强制措施，船舶也可能面临滞留、罚款、卸载不合规燃油乃至承担刑事责任等处罚。

因此，船舶应尽量避免使用FONAR，建议公司根据船舶预定航程，提前装载充足的合规燃油，或通过预定加油港代理、办事机构等了解当地合规燃油的可用情况，提前制订好加油计划，尽可能不加装不合规燃油。

此外，如船舶多次提交FONAR，说明公司/船舶在加装和管理合规燃油方面存在一定的问题，到港时可能将受到港口当局更为广泛的调查和检查。

（三）保存好相关证据

船舶或公司如因合规燃油不可获得而提交了FONAR，应保存好试图购买合规燃油的证明和相关证据，如为获得合规燃油采取的措施，寻找合规燃油替代品的所有尝试，包括未能获得合规燃油的原因，与当地供油商的邮件往来、电话、传真记录，后续计划等。如提供的证据完整且真实，并有后续获得合规燃油的计划，目的港当局可能针对船舶无法获得合规燃油之事进行调查，但未必会采取控制措施。《2020年全球船用燃油限硫令实施方案》规定，各级海事管理机构对船舶提交的FONAR的完整性和真实性可视情进行审查，经审查认为符合的，海事管理机构不应对船舶予以处罚。如提供的FONAR包括相关证据的完整性和真实性有问题，船舶将可能面临罚款、滞留、卸载等处罚，并被要求在本港或附近港口加装合规燃油。

（四）使用合规燃油可能引起船舶安全或操作问题时

对于使用合规燃油可能引起安全或操作问题的船舶分为两类，一类是未安装硫氧化物后处理装置的船舶，另一类是安装了后处理装置的船舶。

1.未安装后处理装置的船舶

对于未安装后处理装置的船舶，随着全球限硫令的实施，绝大部分船上已无不合规燃油。这类船舶航行作业时使用合规燃油将引起设备泄露或机器设备参数异常、影响航行作业安全的可能性虽比较小，但也个别存在，这时船舶将不得不加装和使用不合规燃油。此时船舶应如实填写FONAR并及时提交给目的港当局。

2.安装后处理装置的船舶

对于安装了后处理装置的船舶，在ECA外是可以使用不合规燃油的。这类船舶将可能面临着一个问题，那就是后处理装置损坏了怎么办。这时船舶应首先考虑使用合规燃油，如合规燃油数量不足，或使用合规燃油将引起航行或作业安全时，船舶可以使用不合规燃油，但船长或船东应按照MARPOL附则Ⅵ第5.6条的规定，尽早向船旗国、指定验船师或被认可组织报告，公司应尽快制订维修计划。这时船舶也应如实填写FONAR，及时提交给目的港当局，或按目的港当局的要求提交相关材料。

上述两种情况下，在提交FONAR的同时，船舶也应提供客观证据，表明使用合规燃油将造成船上安全或操作问题，但更重要的是制订维修计划，在限定时间内修复设备，使之工况正常，在设备修复前，尽可能要求船旗国或船级社出具临时证书。

（五）制订并实施后续计划

如船舶在计划加油港无法获得合规燃油，在填写和提交FONAR的同时，还应按照FONAR中制订的获得合规燃油的计划，尽早获得合规燃油。如目的港有合规燃油，公司或船舶应提前联系供油商，制订好加油计划，在船舶到达后及时加装合规燃油，需要时处置掉不合规燃油。如目的港无合规燃油，也应制订在最近港口获得合规燃油的后续计划。如FONAR中未提供后续计划，目的港当局可能不予接受，船舶也可能面临一系列控制措施。

（六）制订实施和保存FONAR的程序

建议公司制订实施FONAR的程序，或在安全管理体系里予以明确，同时对实施FONAR可能涉及的船员开展培训，使他们遇到合规燃油不可获得时，知道如何使用FONAR以及应向谁报告，知道该如何收集和提交客观证据。此外，船舶还应妥善保存已提交的FONAR副本。MEPC.320（74）决议规定，已提交的FONAR的副本应保存在船至少36个月，以备相关方如船旗国或港口国检查之需。MEPC.320（74）决议虽为非强制性指南，但作为全球标准，建议船旗国、公司或船舶遵照执行，以便各方统一协调执行全球限硫令。

四、结语

鉴于全球限硫令实施不久，未来一段时间内因产能限制或其他原因，全球还将存在少量合规燃油不可获得的客观情况。对船舶来说，应提前制订好加油计划，尽可能在靠泊合规燃油不可获得的港口之前加装充足的合规燃油，如因客观实际而不得不加装不合规燃油，应提前向目的港当局提交真实完整的FONAR和相关证据；对船旗国来说，收到船舶或公司提交的FONAR后，应及时向IMO报告，便于IMO掌握全球合规燃油供应中断情况，努力协调相关缔约国的燃油生产商和供油商供应充足的合规燃油；对港口国来说，收到FONAR后，应核实FONAR中相关信息和证据的真实性和完整性，如无问题，不应采取控制措施，避免引起船舶的不当延误。

随着合规燃油产能和供应的增加，以及机器设备的设计、制造、调试将更适合使用合规燃油，预计未来全球港口出现合规燃油不可获得以及需提交FONAR的情况将逐渐减少，可能仅发生在安装了后处理设备的船舶。