迎接城市更新未来新浪潮

程新文

摘要：在新时代的历史机遇之下，粤港澳大湾区内各城市熠熠生辉、蓄势待发，这同样也赋予了城市更新难得的发展契机。在城市升级改造的同时，如何保留历史传承和文脉延续？如何以新技术引领智慧城市未来，推动城市创新？如何在为城市打造新面貌的同时，满足城市居民新需求？如何实现宏大的战略目标，又要立足当地实际谋发展，这是大湾区各个城市都需要面对巨大挑战。

关键词：粤港澳大湾区;城市更新;城市规划

中图分类号：TU984 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）01-0018-23 收稿日期：2020-01-06

1 一场关于城市更新的精彩大幕已正式拉开

2019年是中华人民共和国成立70周年，这70年来，中国城市化进程不断加快，城市发展布局和结构日趋合理，但同时也面临着城市开发渐趋饱和、土地资源日益稀缺的现状。

在此背景下，城市更新成为中国经济新风口和未来城市发展的新增长极。尤其是2019年以来，城市更新态势日益火爆。不仅中央和地方政府连续出台城市更新相关政策，加快推进城市老旧小区改造，社会各界对城市更新的关注度也空前提升，一系列城市更新会议和活动相继举办，“城市更新”成为时下大热话题。

近年来，城市更新已经成为国内外城市规划界使用频率最高的词汇之一，但这并不是一个新鲜话题。城市更新最早出现于二战后西方国家对不良社区的改造运动。虽然各个国家的历史背景和社会经济条件不同，对于城市更新的具体规划实施过程和遇到的问题也不一样，但城市更新的基本发展趋势却是大体相同。整体而言，西方国家的城市更新主要经历了大规模清理贫民窟运动、具有福利色彩的邻里重建、以市场为导向的旧城再开发，以及注重人居环境与城市可持续发展的多元化复兴发展历程。在不断地实践过程中，西方国家的城市更新逐渐形成了成熟的理论体系，同时也积累了丰富的更新改造经验。

在中国，城市更新则始于上世纪50年代，由于当时政府精力有限加上各项资源短缺，因此城市更新的内容主要着眼于旧城区棚户和危房改造，以保证居民的基本生活问题。改革开放后，中国经济飞速发展，城市建设如火如荼，世界历史上规模最大、速度最快的城镇化现象应运而生。根据国家统计局发布的“新中国成立70周年经济社会发展成就报告”显示：1949年中国常住人口城镇化率为10.6%，1978年末常住人口城镇化率也仅为17.9%，2011年，这个数字首次超过50%。到了2018年末，我国常住人口城镇化率已经达到59.6%，比1978年末上升41.7个百分点。

伴随城镇化进程不断加快，城市化水平持续提升，中国城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。

但与此同时，粗放的城市增长模式与快速扩张所带来的城市空间利用不合理、土地低效运转、资源过度消耗以及历史文化特色遭受冲击等问题不断显现，成为城市良性发展道路上不得不面对和解决的问题。

上世纪90年代后，中国的城市更新以空前的规模和速度展开。随着城市整体经济实力的增长和社会生活水平的提高，加之房地产市场和社会各界力量的推动，城市更新模式从一元决策变为多元参与，投资方式从“投入型”转向“产业型”，进入新的历史时期。

近几年，中国大城市开发日趋饱和，存量土地的改造和提升迫在眉睫，城市更新的内涵不断被丰富，对城市更新的探索与研究愈加成为政府和社会各界关注的焦点话题。

城市更新改造不再是簡单的推倒重建，而是更加注重城市整体空间规划和土地利用、资源配置的均衡以及人居环境的改善等。新时期、新形势下的城市更新被赋予更高的历史使命，成为城市未来发展的新主题。

城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。虽然在中国城市建设过程中，城市更新一直如影相随，但直到2015年，政府工作报告中才首次引入城市更新相关概念。李克强总理曾指出：“要发展智慧城市，保护和传承历史、地域文化，加大公共设施建设”。如果说，以前的城市更新更像是城市建设中锦上添花式的辅助存在，那么现在的城市更新则正式走向台前挑起了大梁，成为城市发展的新增长点。换句话说，城市更新已经扎根于中国的城市之中，成为实现城市可持续发展目标的核心引擎，具体表现为城市空间盘活、人文记忆再生、社交活力重塑、产业转型升级、促进经济发展等几大方面。在这种背景下，无论是政府还是企业都积极参与到新一轮的城市更新浪潮之中，共同提高城市的可持续性、宜居性和经济竞争力，以促进城市的繁荣发展，城市更新开始全面爆发。

自2015年始，国家先后提出“有序推进老旧小区综合整治”旧改计划、《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、确定“15个旧改试点城市”等。紧接着在2018年，包括广州、沈阳、宜昌、长沙等在内的一二线城市纷纷提出城市更新年度计划、老旧小区改造提质试点工作方案。至2018年底，全国106个试点城市老旧小区被改造，惠及5.9万户居民。进入到2019年，城市更新热潮更是一波接一波，如火如荼，甚至被业界称为“城市更新元年”。大湾区城市群城市更新工作启动较早，早在2009年，大湾区内地9城所在的广东省便与国土资源部开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省建设，一场轰轰烈烈的“三旧改造”就此拉开序幕。十年来，广东省在城市更新方面积累了丰富的实践经验。至2019年8月底，全省共实施改造73.59万亩，完成改造42.58万亩，投入改造资金1.48万亿元，节约土地约18.88万亩。进入2019年，广东省政府又多次出台有关城市更新的引导支持政策，并制定了更新改造目标。在9月4日发布的《广东省深入推进“三旧”改造三年行动方案（2019-2021年）》中提到：“至2021年，广东全省新增实施‘三旧改造面积23万亩以上，完成改造面积15万亩以上，投入改造资金5000亿元以上，其中珠三角城市新增实施改造面积占比在80%以上。”大湾区城市群城市更新发展空间很大，目前相关工作取得了初步成效，并形成了各自的特点和模式，非常值得借鉴和总结。

2 大湾区9城城市更新政策比较分析

随着中国大城市开发日趋饱和，存量土地的改造和提升迫在眉睫，房地产行业历经数十年繁荣发展后，逐渐由增量时代走向存量时代。在旧城、旧厂、旧村“三旧改造”新战场上，一场轰轰烈烈的城市更新浪潮席卷全国。国家统计局数据显示，截至2017年年末，中国平均城市化率为58.52%，珠三角城市群城市化率为83.84%，长三角68%，京津冀超过60%。要知道，当城市化率发展至50%时，城市发展便会放缓步伐，城市更新成为城市可持续发展的新机遇。众多热点城市包括粤港澳大湾区的广州、深圳和东莞等一批一、二线城市，纷纷借力城市更新“腾笼换鸟”。随着城市更新政策的逐步完善，粤港澳大湾区各城市的城市更新进程明显加快。2018年，大湾区主要城市通过城市更新完成改造的土地面积共计5.4万亩，同比上升32%，如图1所示。

2019年9月4日，广东省自然资源厅发布了广东省深入推进“三旧”改造三年行动方案（2019-2021年）。方案提到，至2021年，广东全省新增实施“三旧”改造面积23万亩以上，完成改造面积15万亩以上，投入改造资金5000亿元以上。其中，大湾区新增实施“三旧”改造面积就达18.76万亩。广州新增实施“三旧”改造面积5.4万亩，完成改造任务面积3.5万亩，当之无愧成为“旧改之王”，如图2所示。

大湾区9城土地情况不尽相同，政策、模式也各有千秋。

2.1 广州城市更新——从“政府引导”到“政府主导”

与深圳不同，广州以政府为主导，主要改造方向包括微改造及旧村改造。其中全面改造以拆除重建为主，微改造以局部拆建及功能置换为主。这是为了适应广州地区历史发展久远，改造难度较大的问题，因地制宜提出的改造方式。

2016-2018年发布的城市更新计划中，广州旧村改造占全面改造土地面积的比重高达85.9%。具体到改造数量上，2019年广州市已批复旧村46个，体量达2200万㎡;旧厂323个，体量达1800万㎡。

2019年4月18日，广州市发布《广州市深入推进城市更新工作实施细则》，创造性地提出了收购（市场评估价）→奖励（按时签约）→回购（建安成本价）模式。并且明确了各种旧厂房改造缴交土地出让金的标准。

2019广州最新“三旧”改造模式，如表1所示。

2.2 深圳城市更新——市场化程度高

深圳是全国首个城市更新项目无需土地招拍挂，可通过协议出让的城市。深圳的城市更新主要由市场主导，存量市场是土地供应的主力军，其最大特点是一二级市场联动，开发商自主性较强。

2016-2018年深圳城市更新土地供应量高达1.8万亩，为一级土地成交量的1.5倍。截至2019年9月，深圳已列入城市更新计划项目805个，已通过城市更新专规批复项目469个，通过率58.3%，实施主体确认公示项目306个，实施率38.1%。

2019年6月11日，深圳市规划和自然资源局正式印发《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》，其中提到，规范集体资产管理，严禁开发商私下进驻城中村及私下倒卖，降低改造成本及社会风险。同时，本次措施还提出，涉及以集体资产为主的城市更新项目，原农村集体经济组织继受单位通过公开招标方式选择市场主体。

2.3 珠海城市更新——广深结合：整治、改建、拆建

珠海城市更新以整治、改建、拆建三種方式为主，在城市更新项目开展方式上与广州模式相同，采用政府优先推动，市场主体后续介入的模式。

2019年，珠海各区域城市更新中长期（2019年至2021年）计划表陆续公示。据统计总共包含107个项目，囊括了旧村、旧厂、旧城镇等拆建类、改建类、整治类项目。9月12日，珠海市政府印发《珠海市城市更新项目地价计收办法》，明确城市更新项目地价按照旧厂房、旧村、旧城镇、“三地”及补公五个类别进行计价，对珠海市行政区域范围内经批准的城市更新项目地价计收标准作出了明确规定。

2.4 东莞城市更新——连片改造，潜力巨大

东莞三旧改造的操作主体多元化，政府积极引导各类主体参与。包括政府主导改造模式、单一主体挂牌招商模式、土地权利人自行改造模式三种。其中政府主导改造模式细分为：政府土地储备模式、政府土地整备开发、政村合作模式。

东莞的城市开发强度接近50%，土地供应量严重稀缺。并且由于位居深圳、广州两大大湾区重点城市中间，城市更新市场发展潜力巨大。据《东莞市“三旧”改造专项规划（2015-2020年）》披露，未来五年东莞规划市级重点改造片区23个，总改造规模约8355.33万m2。

东莞三旧改造的更新方式主要为连片改造及单宗项目改造，其核心指导政策为《东莞市“三旧”改造实施细则》及《东莞市“三旧”改造实施细则操作指南》等30多份“三旧”改造配套性政策文件，已经建立起了相对完善的政策体系。

2.5 佛山城市更新——“政府补贴市场”模式

佛山三旧改造主要有政府主导、规划控制、连片改造、市场参与等改造方式。

在旧改业务中，政府担任主导角色，同时表现出高度的信誉担保和高度介入性，但在具体的利益分配上更加宽松。对于旧城镇、旧村庄的居住类用地更新，主要强调非营利公共服务设施的建设要求、更新中房地产项目的建设要求等。

佛山的三旧改造用地总规模为16866万m2，其中旧厂房规模为11333万m2，占比为67.2%，旧村庄占比20.84%，旧城镇占比11.96%，旧厂房改造是其核心。截至2019年9月，佛山房企介入改造情况，如图3所示。

8月15日，佛山市出台《佛山市利用集体建设用地新建租赁住房土地供应管理实施办法》等4份文件，对集体租赁住房土地供应行为、集体租赁住房项目建设运营审批、村级工业园改造配建租赁住房的行为以及城中村存量房源规模化租赁行为进行规范。

2.6 中山城市更新——细分片区功能

中山市三旧改造方式与东莞相同，分为成片拆迁改造及单宗项目改造。

在改造上自主划分了片区改造功能，将各片区分成了十余个发展差异化的片区，其中主城区细分十余个片区来完善未来的居住、商贸、政务等一系列功能，其他各个片区划分为综合服务型片区、特色工业型、历史文化型、生态休闲型等功能。

作为广东省面积排名倒数第二的城市，中山市的建设用地使用也已接近“天花板”，存量用地改造成为突破土地瓶颈的唯一方式。2012年至今，中山市累计推动实施三旧改造用地总规模为845.3万m2，完成改造550.2万m2。

10月15日，中山市更新局开展了《中山市“三旧”改造（城市更新）专项规划（2017-2020）》补充完善工作，挖潜旧厂房改造项目348个，面积约1275公顷;新增符合纳入条件的旧厂房改造项目188个，面积约532公顷，其中纳入后可马上办理“三旧”改造方案的75个，面积约159.8公顷。

2.7 惠州城市更新——受深圳影响较大

惠州市三旧改造的更新方式分为政府实施改造;原产权人自行改造;市场主体实施改造;农村集体土地改造;政府主导，引入社会资金成片拆迁改造;国有企业、资产经营公司、集体企业所持有的土地改造等六种改造模式。

由于惠州临近深圳，故而其三旧改造在模式上受深圳影响较多。据《惠州市惠城区土地整治规划（2016- 2020）年》（征求意见稿）指出，2020年，惠州闲置土地盘整规模为39.7万m2。规划期内，全市将规划三旧改造项目将达12个，改造规模120.9万m2，预计总投资18.14亿元。

2019年，惠州市自然资源局组织编制的《惠州市“三旧”改造实施办法（第二次征求意见稿）》 （下称《改造办法》）完成修订正式对外公示。

《改造办法》明确了“政府主导、規划统筹、产业优先、公益保障、规范有序、多元共赢”的改造原则，将摒弃以往零散、点状的改造形式，划定改造单元推动成片连片、成规模改造的实施。在改造技法上将实施以拆建更新和微改造两种方式相结合。

2.8 江门城市更新——土地供给宽松 注重市场导向

江门市三旧改造在政策导向上注重统筹协调，注重利益共享，推动连片更新改造，注重市场导向机制。同时江门市也将旧改审批权限下放到区，改造方案审批由各区政府组织，提高涉及三旧改造审批效率。

城市更新现状：江门市的土地供应相对宽松，2018年江门市区房地产开发用地供应总量达179.3万m2，相比上年同比增长74.2%，其中商住用地三旧改造供应土地总面积34.5万m2，占比24.4%。

2019年8月14日，江门市自然资源局 发布关于继续执行《江门市城乡规划局 江门市发展和改革局 江门市财政局关于征收城市基础设施配套费的通知》的通知，江门市城市基础设施配套费的征收范围及对象、征收标准、征收办法、减免事项等有关规定。

2.9 肇庆城市更新——工改工不征收地价

肇庆市三旧改造政府鼓励各地探索利用社会资金开展三旧改造，在拆迁阶段可通过招标方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为收（征）地补偿成本从土地出让收入中支付。

在工改工项目上，肇庆市采用不征收土地价款的鼓励方式。三旧改造符合城乡规划且改造后不改变用途的工业用地，能提高土地利用率及增加容积率的工改工项目，不增收土地价款。

自2009-2017年末，肇庆市共批准213个三旧改造项目，批准实施面积1516.33万m2，至今已动工1453.87万m2，投入资金345亿元。通过三旧改造已完成的保障房项目有7个。

近期颁布的《广东省深入推进“三旧”改造三年行动方案（2019-2021年）》中，肇庆改造目标任务是：计划新增实施改造面积达8000亩。另外，到2021年肇庆还须完成“工改工”改造项目任务面积500亩。

未来，粤港澳大湾区将成为国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体，迎来发展建设热潮。在新时代的历史机遇之下，大湾区内各城市熠熠生辉、蓄势待发，这同样也赋予了城市更新难得的发展契机。在城市升级改造的同时，如何保留历史传承和文脉延续？如何以新技术引领智慧城市未来，推动城市创新？如何在为城市打造新面貌的同时，满足城市居民新需求？又如何更好打造产、城、人三位一体，迎接城市更新新浪潮……大湾区城市群的城市更新战略既有统一的思想，形成密切的联系，又立足本地，各具特色。

可以预见，随着政府大力的引导支持、城市更新政策体系的不断完善以及社会各界的积极参与，大湾区城市更新将全面提速，进入崭新的发展阶段。