美国财政预算绩效审计启示——以美国国防部与能源部2018 财年联合报告审计为例

路梦圆/郑州航空工业管理学院商学院

高志华/河南中烟黄金叶生产制造中心

一、背景

2018年的《核态势评估报告》是继克林顿政府（1994 年）、小布什政府（2002 年）、奥巴马政府（2010 年）之后的第四份核态势评估报告。根据美国国会预算办公室的评估，美国核力量现代化计划的花费数目巨大，未来30年需投入1.242万亿美元以支持战术核武器投送系统（见表1），用来维护美国在核武器领域的霸权地位［1］。

“2012财政年度国防授权法”第1043条要求美国国防部部长和能源部部长协商，提交一份联合报告，说明2013 至2023 年每个财政年度的核武器储存、运载系统以及指挥和控制系统计划；核武器维持和现代化计划以及报告日期后10 年的相关预算估计；还需详细说明概算中所列的费用以及编制相关估计数所用的方法。

美国政府问责局（Government Accountabil‐ity Office，GAO）是一个只对国会负责的独立机构，前身是美国总审计局，主要职责是对联邦政府履责情况和绩效进行审查评估。美国政府问责局负责审计美国国防部和能源部提供的2018 年财政年度联合报告中有关核武器维持、现代化预算及相关预算估计方法的准确性，并根据美国国防部和能源部对以前年度美国政府问责局审查联合报告提出的相关建议的执行情况，提出2019 年财政年度的相关建议，并将结果传达给国会。

表1 美国2017-2046 年核武器现代化计划的资金投入

美国政府问责局分析了联合报告中估计数所依据的预算数据，以确定以往年份的变化。美国政府问责局做了以下审计工作：（1）核实美国国防部在联合报告中所提供数据的汇总计算，通过计算2018-2021财政年度报告数额的百分比变化，将2018财政年度联合报告的预算估计数与2017年的估计数进行了比较；（2）分析《核态势评估报告》以及美国国防部和能源部官员就2018年《核态势评估报告》可能引起的变化发表的公开声明；（3）评估美国国防部和指定经营实体用于编制预算估计数的方法，以确定是否采取行动落实美国政府问责局在审计以前年度联合报告时提出的与其方法有关的建议。为了支持数据分析结果，美国政府问责局还采访战略威慑和核一体化、空军总部-战略计划、美国国防部首席信息干事办公室、国家安全局规划预算管理办公室等美国国防部、美国能源部和其他各办公室的官员，获得了相应的技术评论。

二、美国政府问责局对联合报告出具的审计结果

（一）美国政府问责局审查联合报告的初步意见

美国政府问责局认为2018 财政年度联合报告在很大程度上提供了关于核武器维持和现代化预算估计方法的准确信息，但是联合报告中的预算估计数据没有考虑到2018 年2 月《核态势评估报告》中核武器现代化计划的关键变更，后者制定了美国核力量政策。如图2 所示，2018 财政年度联合报告所依据的数据主要来源于2017年5月发布的2018财政年度总预算和2017 年11 月发布的2018 财政年度库存管理和管理计划。2018财政年度联合报告草稿于2018年1 月进入最后审查阶段，《核态势评估报告》是在接下来的一个月发布的，而2018 财政年度联合报告是在2018 年4 月予以发布。因此，2018 年财政年度联合报告中的预算估计数没有考虑到《核态势评估报告》在核武器现代化计划方面的重大方案变化。

这些变化的例子包括，修改以降低一些现有的潜艇发射弹道导弹弹头的产量（美国国家核安全管理局现在称之为W76-2 计划）；发展一种现代的、可以携带核弹头的舰载巡航导弹；重新评估可互操作的弹头方法，根据这种方法，国家安全局研究了可用于SLBM和洲际弹道导弹弹头的备选方案。［2］

（二）美国政府问责局对联合报告中美国国防部相关部分的审计结果

美国政府问责局在2018 财政年度联合报告中对美国国防部预算估计的评估发现，一些方案的估计数额发生了重大变化。用于弹道导航的哥伦比亚级潜水艇估计增加了约8.8%，因为根据海军官员的说法，随着计划的成熟，项目官员能够更好地预测成本。海军还报告了额外的计划资金，如军事建设资金，以及采购资金的增加。又比如空军使用的通用直升机UH-1N 的估计数增加了20.5%，因为根据空军官员的说法，项目办公室改变了其收购策略，并加快了收购时间。再比如长期停产预测增长了10.8%，根据空军官员的说法，他们利用空军的服务成本位置来制定预算估计，以前的概算是根据计划办公室提出的费用估计数计算的。根据美国国防部用来创建预算估计的基本数据，这些预算估计基本是准确的。

在美国政府问责局对以前年度联合报告的审查中，提出了美国国防部和能源部在以前年度联合报告中尚未得到充分处理的有关建议，其中包括但不限于：记录影响美国国防部核指挥、控制和通信预算估计数的假设和限制；更彻底地记录用于编制美国国防部和能源部预算估计数的方法；解释美国国防部如何选择核指挥、控制和通信项目纳入估计数，确定加权分析比率，并区分其对操作和维护估计的计算；提供更多关于空军方案变化的信息，并解释这些变化如何影响年度比较。

美国国防部已经采取了一些步骤来处理美国政府问责局审查以前年度联合报告时提出的一些建议。例如：美国国防部首席信息干事提供了更多关于出具本次联合报告使用方法的信息，而不是关于以前报告所用方法的信息；美国国防部还使用了现有的核指挥、控制和通信系统列表来创建一个新的、更明确和更包容的核指挥、控制和通信系统列表；对于多任务系统，则依靠相关的军事部门和国防机构来确定每个系统用于其核指挥、控制和通信系统任务的估计资金的百分比，美国国防部报告了这些金额。

然而，美国国防部还没有完全解决美国政府问责局就以前年度联合报告提出的建议：美国国防部首席信息官没有解释在确定用于计算多个任务系统资金数额百分比时所作的假设，而这一比例是在其第三次国家信息通报中报告的；空军也没有提供关于影响其预算估计数与年度比较的某些方案变化的信息。

图2 2018 财政年度联合报告编制时间表

（三）美国政府问责局对联合报告中美国能源部相关部分的审计结果

鉴于《核态势评估报告》的发布时间，美国能源部在2018 财政年度联合报告中只提供了10 个规定年份中的1 个年度的预算估计数；美国能源部列举了一些项目的新基线成本报告：B61-12 寿命延长计划项目的基准成本报告为83 亿美元，比2013财政年度的初步估计增长了1.2%，根据联合报告，增加的原因是B61-12 寿命延长计划最初由国家安全局内的其他项目资助，现在该项目的活动资金不足，并且劳动力成本的增加；W88改动370基准成本报告为26 亿美元，该项目的寿命比2015 财政年度的估计增长了11%，根据联合报告，增加的原因是试验和资格鉴定活动增加，项目管理更加严格，处理方案技术风险的规划幅度增加，以及与核部件有关的范围有所缩小。

与美国政府问责局审查的以前年度联合报告相比，美国能源部在联合报告中提供了更多的方法信息。然而，美国能源部在联合报告中只提供了一年的预算估计，需要根据《核态势评估报告》对今后各年的预算数额做出政策判断。

（四）小结

美国政府问责局评估2018 财政年度联合报告在很大程度上提供了关于核武器维持和现代化预算估计方法的准确信息。美国国防部在联合报告中的概算总体上是准确的，依据的是美国国防部用来创建这些报告的基本数据。但是联合报告中的预算估计数没有考虑到2018年2月《核态势评估报告》中核武器现代化计划的关键变更，美国能源部在联合报告中也仅提供了10年中所需年份中的一个年度的预算估计数。

美国国防部和能源部采取了一些步骤以落实美国政府问责局审查以前年度联合报告时关于预算估算方法的建议。美国政府问责局希望在评估2019财政年度联合报告时，进一步评估为回应这些建议而采取的所有行动。

三、借鉴和启示

（一）中美政府绩效审计的对比

政府绩效审计是指国家审计机关对政府及其部门、其他组织所发生的经济活动进行的经济性、效率性和效果性的审查和评价，是一种将经济监督与经济管理结合起来，对经济活动的节约、效率和效果进行综合考核和评价的审计方法。

我国的政府绩效审计与美国的政府绩效审计存在以下不同：（1）审计范围不同。美国政府问责局主要是调查、监督联邦政府的规划和支出，负责完成对联邦政府履责情况和绩效的审查评估，如本次审计就是为了调查和监督联邦政府在核武器维持方面的规划和支出。而我国审计署主要审计中央和省级政府预算执行情况和其他财政收支，财务审计比重较大。（2）独立性程度不同。与我国相比，美国政府审计部门独立性较强。美国审计署直接向国会负责，不受其他权力部门的约束，并且与地方审计机关之间在人员任免、机构设立等方面相互独立。我国的地方审计机关在业务上受最高审计机关领导，在行政上接受地方政府领导，使得审计独立性相对较差［3］。（3）审计结果不同。美国政府对于采取政府绩效审计方法出具的审计报告有严格的规定，审计人员应将审计结果与被审计项目的相关人员进行审计意见交流，如本文中美国政府问责局为了保证审计结果的正确性，采访了美国国防部和能源部各办公室的官员，与相关人员进行审计意见交流。我国政府绩效审计公布的审计调查结果不仅包括被审计单位基本情况和审计评审意见，还应当出具处罚的决定，并督促被审计单位根据审计结果进行整改。

（二）启示

美国是世界上最早开展政府绩效审计的国家，绩效审计工作量在整个审计工作量中的比重已经超过85%，目前已经发展成为对受托责任、风险管理和综合治理进行评价的有效手段。美国政府绩效审计在审计战略的制定和管理、在加强对内部控制风险评估规避审计风险方面、在提供强有力信息的能力方面具有一定的特色。因此对美国政府绩效审计的理论研究有助于完善我国政府绩效审计的程序、方法、评价指标。借鉴美国政府绩效审计的成果，对于完善我国的政府绩效审计理论，探索适合我国国情的政府绩效审计道路具有一定的现实意义。

1.加大审计全过程监督

美国政府绩效审计一直以来都重视对审计全过程的监督，事前对项目进行经济性、科学性、可行性的评估，项目开工建设的事中审计以及项目竣工的事后审计，将绩效审计贯穿审计全过程。在本次美国政府问责局的审计中，首先分析了联合报告中估计数所依据的预算数据，分析了《核态势评估报告》以及美国国防部和能源部官员就2018年《核态势评估报告》可能引起的变化发表的公开声明；并且为了支持数据分析结果，美国政府问责局采访美国国防部、能源部和其他各办公室的官员，获得了相应的技术评论，并根据最终的审计结果提出相应的审计建议，报告给国会，帮助国会完善在核武器维持方面的决策。我国可以根据自身实际情况，将绩效审计落实到审计的事前、事中和事后，从而能够更好地评价政府管理活动。

2.提高审计的独立性

审计产生的基础是受托责任的存在，审计报告要服务于包括受托方和委托方在内的所有者，因此，审计必须保持独立，才能发挥审计的预期作用。美国政府问责局是美国国会的下属机构，对立法机构负责，而我国的国家审计署则是行政系统的一部分，由国务院领导。美国政府问责局的独立性相对较强，这在很大程度上保证了该机构审计的威慑力。