做强民事检察，强什么？

本社记者 祁彪

2019年9月9日，最高人民检察院第六检察厅举行成立后的首例民事诉讼监督案件公开听证会，引发了外界的极大关注。

在固有印象中，民事检察职能一直以相对弱化的形象示人，机构设置和人员配备亦与行政检察职能合并，即以往的民事行政检察部门。在新时期，随着最高检内设机构改革的顺利进行，最高检专门成立了第六检察厅，承接民事检察职能，这不但标志着这项职能在检察工作中地位的提高，也进一步丰富了其内涵。

回顾过去的2019年，第六检察厅顺利完成组建工作，并随之开展了一系列与自身职能相关的工作并取得显著成绩。正因如此，民事检察职能的未来发展，也普遍被外界看好。

焕发生机：民事检察的变革之路

民事检察职能由来已久。

“民事检察的主要职能是对民事诉讼和执行活动实行法律监督。自1988年以来，民事检察走出了一条从无到有、从小到大、稳步发展的道路，为促进司法公正，维护社会公平正义发挥了积极作用。经过30多年的发展，民事检察的职能不断完善，民事检察的内容也不断丰富。特别是2012年民事诉讼法的修改，进一步完善了检察机关民事诉讼法律监督内容，将审判人员违法行为、执行活动和调解书等纳入检察监督范围，并新增检察建议、调查核实等监督方式和措施，规范了当事人申请监督的条件，对加强民事检察工作提出了更高要求。”第六检察厅厅长冯小光说。

2018年10月24日，最高检检察长张军在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上所作的《最高人民检察院关于人民检察院加强民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告》中明确指出：人民检察院依法对民事诉讼和执行活动实行法律监督，是中国特色社会主义检察制度的重要内容，也是我国司法制度的鲜明特色。

据介绍，在张军检察长作上述报告时，有的出席人员指出，一些检察院民事检察部门在机构设置等方面处于弱势，甚至部分基层检察院民事检察部门成为“鸡肋”，面临被撤并的尴尬境地，要求检察机关加强民事检察机构建设。

“最高检党组在学习贯彻中更加深刻认识到，绝大多数检察机关民事、行政、公益诉讼检察机构挤压在一起，确实严重影响民事检察职能发挥。推进新时代检察服务供给侧结构性改革，更好满足人民群众新的、更高水平的需求，必须下大力气推进内设机构改革。最高检在有关会议中也多次指出：要树立全面平衡充分发展的理念。宪法赋予检察机关的法律监督职能是整个诉讼领域以及与诉讼相关领域全方位的法律监督。刑事、民事、行政以及公益诉讼检察职能要全面、平衡、充分履行。”冯小光说。

基于此，一场以上率下的民事检察职能变革开始了。

根据2018年12月中央办公厅印发的《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》，最高检对内设机构作了系统性、重塑性、重构性改革，重组十大业务机构，形成刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”法律监督总体布局。其中，将原民事行政检察厅扩展为第六检察厅、第七检察厅、第八检察厅，分别负责民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作，编制从改革前民事行政检察厅的32个上升到近80个。单独设立的第六检察厅就有32个编制，专业力量明显加强。

在推进自身内设机构改革的同时，最高检同步部署地方各级检察院内设机构改革。“目前，省级检察院基本完成改革，市县级院的改革正在进行中。省级检察院机构设置总体与最高检对应，均单独设立了民事检察机构。市级检察院总体上与省级检察院对应，受限于内设机构数量、不能单独设立民事检察机构的，设立专门的民事检察办案组。基层检察院至少有专门办案组或专人负责民事检察工作。通过这次改革，民事检察办案组织将实现上下一体、总体对应、条线贯通，这在检察机关历史上还是第一次，为解决‘重刑轻民’问题奠定了良好的组织基础。”冯小光说。

>>最高检就民事诉讼监督案件举行首次听证会 作者供图

内涵丰富：群众利益的守护之神

“民事诉讼和执行活动事关人民群众切身利益，案件量大、涉及面广。民事检察工作在化解矛盾纠纷、维护社会稳定、促进经济发展等方面，具有不可替代的作用。诚如张军检察长所指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾转化，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高需求，不仅体现在刑事案件中，而且更多体现在民事案件里。”冯小光说。

单独成立负责民事检察职能的部门，不仅意味着地位的提高，也意味着其内涵更多、责任更重了。

据介绍，目前民事检察职能可分为四类：

一是对法院生效裁判、调解书进行监督，监督的方式主要是向法院提出抗诉和再审检察建议。民事诉讼法第二百零八条第一款、第二款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”

二是对法院的审判违法行为进行监督，监督的方式主要是向法院提出检察建议。民事诉讼法第二百零八条第三款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”

三是对法院的执行执行活动进行监督，监督的方式主要是向法院提出检察建议。民事诉讼法第二百三十五条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”

四是对民事虚假诉讼进行监督。民事虚假诉讼监督是检察机关开展民事检察工作，回应新时代人民群众更高司法需求的重要抓手。虚假诉讼，俗称“打假官司”，是当事人以虚构的事实向法院提起民事诉讼以谋取非法利益的行为。虚假诉讼不仅侵害他人的合法权益，有违诚实信用原则，而且扰乱司法秩序，损害司法权威和司法公信力。近年来，随着虚假诉讼案件的增多，其危害性也日益凸显，引发社会广泛关注，党的十八届四中全会明确提出要加大对虚假诉讼的惩治力度，全国各级检察机关立足职能定位，积极开展对虚假诉讼的监督，与人民法院、公安机关协调配合，不断加大防范打击力度，办理了一批典型案件，净化了社会环境，切实维护了人民群众合法权益和司法权威。

不辍耕耘：传统职能的发展之道

据了解，虽然正式成立仅仅一年的时间，但是以第六检察厅为代表的全国检察机关民事检察部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以检察机关内设机构改革为契机，努力践行“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总体要求，认真落实全国人大常委会对民事诉讼和执行监督专项报告的审议意见，各项工作均取得较大发展。

>>第六检察厅厅长冯小光接受采访 作者供图

上文提到的对于民事虚假诉讼进行监督，就是一例。“我们在总结以往经验和做法的基础上，以‘两高’出台《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》为契机，继续对虚假诉讼保持严打高压态势，常态化开展虚假诉讼查处工作，并通过对外宣传和公开曝光，充分发挥警示和震慑作用。”冯小光说。

2019年5月，第六检察厅对2017年以来全国民事检察部门办理的5455件民事虚假诉讼案件进行总结分析，筛选出涉及骗取支付令执行、骗取调解书、公证执行、劳动仲裁执行、交通事故保险理赔等5件民事虚假诉讼监督典型案例，作为指导性案例予以发布。该批指导性案例是最高检发布的首批民事检察指导性案例，得到了媒体的广泛关注，引发热烈反响。新闻发布会后，该虚假诉讼指导性案例被发送至最高人民法院、司法部、人力资源和社会保障部，在防范和打击虚假诉讼方面形成了合力，实现了“双赢、多赢、共赢”的法律效果和社会效果。

“作为检察工作的重要职能部门，我们立足民事检察职能，主动服务经济发展、保障民生，精准服务助力打好三大攻坚战。全国检察机关民事检察部门认真贯彻新时期‘枫桥经验’，加强民事检察环节预防和化解社会矛盾机制建设，着力防范化解社会风险，维护社会和谐稳定。立足民事检察职能助力精准脱贫，对农民工、残疾人等特殊群体请求给付劳动报酬、抚养费、抚育费、赡养费、损害赔偿等案件，依法开展支持起诉，维护弱势群体合法权益。2019年以来，全国检察机关民事检察部门共支持起诉15000余件，其中支持农民工起诉10000余件。”冯小光说。

生效裁判结果监督是民事检察的传统业务和基础性工作，是加大民事检察工作力度的重要着力点。第六检察厅以精准监督理念为指引，不断优化生效裁判结果监督，切实提高监督的精准性和权威性。

“我们树立精准监督的理念，优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件，力争抗诉一件促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题，发挥对类案的案例指导作用，通过优化监督实现强化监督，防止片面追求监督数量的粗放式办案。2019年，全国检察机关共提出民事抗诉4900余件，提出再审检察建议7800余件。其中，最高检着重加强对适用法律错误的重大典型案件提出抗诉，向最高法提出抗诉28件。”冯小光说。

在此基础上，第六检察厅以深化监督为目标，不断加强审判人员违法行为监督，着力破解深层次违法行为监督不足难题。

“全国检察机关民事检察部门积极完善审判人员深层次违法行为线索发现机制，努力探索与违法审判责任追究相衔接的审判人员违法行为监督机制，加强对事监督与对人监督的结合。2019年，全国检察机关就审判违法行为监督共提出检察建议17000余件，法院同期采纳检察建议17000余件。最高检下发通知，要求各级检察机关紧紧抓住审判人员违法行为监督这个‘牛鼻子’，坚持把对事监督与对人监督结合起来，促进监督事项从审判程序错误等轻微违法情形向审判人员违纪违法等更深层次延伸，切实加强民事审判人员违法行为监督工作。”冯小光说。

同时，第六检察厅以双赢多赢共赢理念为指引，强化民事执行监督，推动解决“执行难”问题。

据冯小光介绍，全国检察机关民事检察部门认真履行执行监督职能，监督、支持人民法院依法执行。督促法院针对执行中存在的违法问题，反向审视立案、审判环节中有无源头性违法问题，实现检察监督与审判机关内部预防、纠错机制的良性互动。2019年，全国检察机关就执行监督共提出检察建议23000余件，法院同期采纳检察建议22000余件。不断深化非诉执行监督专项活动，力争从源头上促进仲裁、公证以及行政行为依法规范进行，取得了较好的监督效果和影响。

此外，第六检察厅还注重完善民事检察工作机制，着力提升民事检察监督质效。

比如在严格民事检察监督程序进一步完善办案规范化机制方面，2019年2月，第六检察厅下发《关于严格省级人民检察院提请抗诉案件办理程序的通知》，引导各级人民检察院民事检察部门树立精准监督和借助“外脑”的办案理念，不断完善办案程序，切实提高办案的精准度和监督的权威性。同时，第六检察厅根据办案实际，研究制定《关于民事诉讼监督案件简化办理程序的若干规定（试行）》，进一步优化司法资源配置，实现案件办理繁简分流，有效地提高了办案效率。

“我们还积极推进《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》修订工作，厅领导成员率修订小组成员赴湖南、湖北、福建等省开展调研，并在湖北省武汉市、福建省福州市分别召开由部分省级院民事检察部门负责人参加的座谈会，共听取了26个省份一线检察官特别是基层检察官的意见和建议。目前，已形成征求意见稿，向全国检察机关征求意见。”冯小光说。

同时，第六检察厅积极引导各级检察机关在办理民事案件中适用听证程序，有效化解矛盾纠纷。如前文所述，2019年9月9日，最高检举行首次民事诉讼监督案件听证，对梅河口市城市棚户区改造领导小组办公室申请监督案进行听证，并邀请了两名人民监督员参加，取得了良好效果。

据了解，2019年以来，全国检察机关共对1000余件民事诉讼监督案件进行听证，取得了较好的法律效果和社会效果。

>>山西省三级检察机关会同执行法院和当地政府合力化解一起民事诉讼监督案件，当事人在执行和解协议上签字。 作者供图

全面开花：典型经验助力民事检察

据了解，在坚持四级联动一体化推进民事检察工作的同时，各地检察机关紧紧围绕新时代民事检察职能，积极探索实践，形成了值得推广和学习的典型经验。

在服务大局、保障民生方面，为了精准服务助力打好三大攻坚战，山西省检察院印发了《山西省检察机关关于进一步加强民事行政检察服务群众工作的指导意见》，高度重视人民群众的诉求，以实际行动传承和发展“枫桥经验”；福建省检察院制定了《民事行政检察案件息诉和解工作规定》，健全执法办案息诉和解工作机制，共对864件依法不支持监督申请的案件，做好服判息诉、化解矛盾工作；云南省检察院印发了《关于充分发挥民事行政检察监督职能深入开展协助解决拖欠农民工工资问题专项监督的实施方案》，在全省开展“协助解决拖欠农民工工资问题专项监督”，取得了良好效果。安徽省检察院组织开展“美丽乡村检察行”专项活动，突出民事检察职能的普法宣传和零距离解决农民维权诉求。

在依法平等保护民营经济合法权益方面，福建省检察院制定了发挥民事行政检察职能服务民营经济创新创业创造“16条意见”，全力助推新福建建设；河北省检察院与省工商联会签了《关于贯彻落实〈关于建立健全检察机关与工商联沟通联系机制的意见〉的实施方案》，为服务民营经济发展提供坚实的法治保障。

“在生效裁判结果监督方面，2019年2月，第六检察厅抽调25名省级院和分州市院员额检察官作为最高检员额检察官助理，在香山办公区开展以案代训集中办案活动，共办结积压民事诉讼监督案件250余件。通过集中办案，既优质高效地审结了一批积压案件，也培养锻炼了下级院民事检察业务骨干，还对上下级一体化办案模式进行了有益探索。”冯小光说。

而在审判违法行为监督方面，河南省检察院认真落实其制定的《关于民事行政诉讼违法行为监督工作若干规定（试行）》，把审判人员违法行为监督作为强化监督刚性的重要突破口，增强发现、跟进审判程序深层次问题和重点环节案件线索的敏锐性，有针对性地提出监督意见。

“另外在执行监督方面，第六检察厅对2018年度全国检察机关民事非诉执行监督专项活动情况进行总结和通报，不断深化非诉执行监督专项活动，力争从源头上促进仲裁、公证以及行政行为依法规范进行，取得了较好的监督效果和影响。”冯小光说。

此外，在虚假诉讼监督方面，各地检察机关也功不可没：北京市检察机关就建立和加强立案监督，与监督调查部门、民事诉讼监督部门，就虚假诉讼线索发现和移送机制达成共识，实现线索双向移送。云南省文山州检察院与广南县检察院在相关刑事案件线索的基础上，查明广南县人民法院办理的478件虚假诉讼案件，提出抗诉408件，提出再审检察建议70件。浙江省检察机关依托“民事裁判智慧监督系统”，发现分布全省10个市、36个县共计6000余件涉套路贷虚假诉讼串案，省检察院整合三级院力量集中办理，两个月已提出监督约500件。

四级联动，全面开花，使得民事检察工作的腾飞指日可待。