健康与防疫相融合 提升城市治理能力

刘峻源 陶小冬

新冠肺炎疫情发生以来，习近平总书记始终高度重视，多次召开会议、多次听取汇报、作出重要指示，强调要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，坚决遏制疫情蔓延势头。这为各级党委和政府全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作，指明了方向，提供了遵循。

1月31日，世界卫生组织宣布将新型冠状病毒感染的肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”，这是自2003年以来我国发生的又一次突发公共卫生事件。在应对各类突发性公共卫生事件管理中，我国在城市公共卫生、应急防控机制、大数据收集等城市建设管理方面仍面临着诸多挑战，如大城市医疗资源配置过度集中，数量和规模不足，布局不均衡，就近就医和分级诊疗要求难以实现;大量患者“医疗挤兑”，大医院接诊不堪重负，而基层医疗机构不能发挥量大面广的优势，其首诊和“看门人”作用未得到有效发挥;现有应急响应预案存在资源供需错位、响应慢、时间成本高等问题。因此，应完善分级服务医疗体系，科学做好城市医疗设施规划，加快城市空间防控体系建设，提升城市空间治理能力，从而有效应对各类突发性公共卫生事件。

完善分级服务医疗体系。分级分类诊疗是指根据疾病大小、种类、紧急程度，分别到相应医疗机构进行诊疗。目的是按照疾病的轻重缓急及治疗的难易程度进行分级，不同级别的医疗机构承担不同疾病的治疗，各有所长，逐步实现从全科到专业化的医疗过程。做好分级分类诊疗，需从两方面着手。一是突出基层医疗机构的关键作用。把高端的医疗资源配置适当下沉，加强区级和社区医疗机构的人员和设施配置，赋予适当分工和职责，提高其“全科”和“首诊”作用。通过建立集中与分散相结合的医疗防治体系，发挥基层医疗中心的作用，有效减轻大医院门诊的“拥堵”，规避因候诊群聚导致的交叉感染。根據城市规划，对应不同地理单元，满足服务人口规模，进一步明确区级和社区医院的规划建设要求，提升规划建设标准，建立完整的分级服务医疗体系。二是实现医疗资源布局合理均衡。医疗设施的数量、规模、用地应与其服务范围和人口相适应，将一定数量和质量的医疗设施依等级疏散分布在各区和街道，研究确定医疗设施分级服务体系与城市空间结构层级的关系，形成适应分级诊疗的布局体系，便于分级诊疗，实现医疗资源布局的公平合理。

科学做好城市医疗设施规划。一是强化医疗服务设施的强制性地位。根据城市发展规模，超前谋划，提高医疗设施的配置标准，预测医疗设施所需规模，并预留弹性。随着新型城镇化发展和大型公共卫生事件的频发，应将应急医院建设纳入到国土空间规划编制内容中。在国土空间规划中，统筹考虑大型应急医疗设施的规划布局，预留出足够的土地空间。应急医院可根据实际情况灵活承担传染病专科医院、传染病研究中心、疗养院等相关功能。二是最大程度整合各级医疗资源。将大医院前期候诊、取样、检测这一交叉感染风险最大的环节下放到社区卫生医院，构筑起应对大量求诊病人的第一道防线。在编制城市医疗设施布局规划时，可按照市、区、社区进行功能分区，建立完整的自上而下的分级服务医疗体系。针对短期内医护力量不足的问题，也可采取大医院和基层医院在诊疗、医师、床位、设备、技术、管理等方面实行联动的方式，保障公共医疗资源在各层级间的流动。三是建立突发公共卫生事件的规划应对体系。细化落实医疗设施布局规划，确保医疗设施用地和建设要求落到实处。特别是保障区级和社区医疗设施的用地和建设需求，验证并完善规划建设指标的可行性和适用性，在规划管理实施中进行刚性控制。同时，考虑重大公共卫生事件的可能性，在医疗设施布局规划的基础上，预留战略弹性用地，应对城市发展的不确定性。这些弹性用地既可以为优化提升城市的重要功能预留战略空间，实现城市高质量发展和可持续发展，又可应对不时之需，为城市安排应急避难设施场地。

加大城市空间防控系统建设力度。一是建立城市重大公共卫生事件防控系统。传统的医疗卫生专项规划，重点关注医疗资源总量发展、服务体系建设、医疗资源利用效率和基层医疗机构配置等。而现在要突破传统“均等”原则中关于医疗机构覆盖范围的局限，对突发公共卫生事件设置应急预案，并及时作出响应。同时，以公共安全为导向，着力建设集中与分散相结合的城市多级空间防控体系。二是合理确定定点准备医疗机构。在未发生重大公共卫生事件时，定点准备医疗机构应以自身为单位，加强人员训练、物资准备以及提升医疗服务水平。当发生重大公共卫生事件时，定点准备医疗机构则转为“现役”医院，依托设备水平高、规模大、床位充足等条件，集中全市及地区优质医护人员、药品与器械设备等医疗资源，提供统一的隔离、观察、诊疗、治疗、康复等医疗卫生服务，并调配医院自身及其他医疗机构各科室的医疗资源，以便及时进行病理检验和分析等。三是建立均匀的社区医疗机构防控机制。社区医疗机构平时以基本诊疗职能为主，兼具养老和康养功能。在面对突发重大公共卫生事件时，可采用“邻里单元”理念，制定相对均匀的社区医疗机构防控机制。依托社区医疗机构实行分散预防、居家防控、居家观察、居家隔离等措施，并由社区医疗机构提供医疗资源发放、患者统计汇总、咨询与转诊等基层服务，积极发挥基层公共卫生防疫职能。

以双构平台助推城市治理能力提升。一是推动健康与防疫空间双效叠加。通过公共卫生学、医学、城乡规划学、地理学等学科理论，把城市空间环境的主动性“健康支持”和被动性“可防疫”融为一体、双效叠加。在健康支持评价方面，动态开展“健康影响评估”，准确描述城市不同区域空间环境的健康程度以及改进提升的可能性。在可防疫空间评价方面，考虑通过合理遴选相关指标建立“可防疫指数”评价体系，以此来评价城市空间在传染性疾病防疫方面存在的缺陷与不足，从而为下一步更新规划设计提供明确的整治方向。二是搭建公共疾控数据与国土空间规划的双构平台。通过监测疾病类型、细化社区的统计数据，共同合作建立“公共健康-空间规划”双构数据平台，搭建起城市居民健康状况和城市空间的关联体系。通过双构平台的建构，进一步引导城乡国土空间规划，合理布局物质生产和流通空间，建立疫情时期基本生活物资的生产和流通体系，以及均衡、合理布局公共卫生应急救治医疗体系，避免患者集中在少数医疗机构。在疫情爆发过程中，双构平台可以有效整合信息、动态监控疫情进展，有利于合理划定疫区等级和社区防控，精确规划检查网络布点。三是提升面向公共健康的城市治理能力。一方面，建立城市应对公共卫生事件的应急体系，在特殊时期建立分区、分片的管理机制，使交通、医疗、后勤供应等有条不紊地进行。另一方面，建立社区公共卫生与疾病预防的体系，建立联动的社区安全与综合治理措施，使居民在灾难突发时期可以有备无患、减少恐慌。

（作者单位：南通大学江苏长江经济带研究院、南通市妇幼保健院）责任编辑：孙秋香