浅析新型房地产调控方式

黄伟城 戴靓

[摘要]自1998年住房改革以来，房地产业正式市场化，人民的住房条件得到显著改善。但随着房地产行业二十年的迅速发展，相关的各种问题也逐渐暴露。文章回顾20年房地产政策演化历史，发现当前的房地产问题突出表现为供给端方面的问题和政策导向问题。房地产问题的解决必须三管齐下：一是促进区域均衡发展，发展多中心城市区域;二是改革土地供应制度，使房价回归合理区间;三是调整房地产宏观调控目标，防止高杠杆模式发展。

[关键词]房地产;发展不均衡;土地供应;宏观调控

[DOI]1013939/jcnkizgsc202007064

1前言

自中央政府1998年终结了福利住房制度以来，房地产市场正式步入改革轨道并迅速发展，居民的住房福利水平得到显著提高。根据国家统计局资料显示（如图1所示），2016年我国房地产开发投资102581亿元，较1998年的3580亿元增长了277倍。此外，2016年房地产行业对我国GDP的贡献率高达65%，是国民经济的支柱型产业。然而，随着房地产市场化的不断推进，与之相关的各种问题亦逐渐暴露，如房价过快上涨、房地产投机现象严重、经济发展过分依赖楼市、住房供给结构不合理等。这些已日益成为影响人民生活质量和经济健康持续发展的重要民生问题，与此同时房地产调控应运而生。

2我国房地产调控政策的演进

根据我国的基本国情，政府在房地产发展中发挥着主导作用。一方面，政府可以通过住房改革及相关政策培育市场主体;另一方面，政府也能够调控房地产市场的运作和发展形势。房地产改革的这二十年里，国家宏观调控政策也是随着市场的气象不断演进。娄文龙和张娟两位学者指出，我国房地产调控政策演变可以归纳为三个阶段：房地产改革起步阶段（1998—2002年）、房地产市场化发展阶段（2003—2009年）和房地产市场化调整阶段（2010—2017年）。第一阶段，福利分房取消，住房市场化改革初步启动，房地产业作为新的经济增长点目标确定;第二阶段，房地产业的国民经济支柱产业地位不断巩固，房地产业基本实现市场化;第三阶段，政府制定更为严厉的调控政策，强化了对房地产市场的干预，住房保障供给同时也在增加。近年来，习近平总书记又突出强调了要“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位”，通过租购并举等手段实现“让全体人民住有所居”的目标[1]。

在多年的发展和调控中，房地产行业的市场主体、供求关系和定价机制等方面都取得重大改善，进入市场化轨道。但目前房地产市场仍面临着房价居高不下的问题，出现个人住房需求得不到满足与大量住房积压并存的矛盾局面。面对这种困境，房地产行业急需突破已有的调控方式，寻求新的出路。在此背景下，笔者对当前房价高涨的可能因素进行剖析，并提出相应的解决对策，以期为我国房地产宏观调控提供政策参考。

3我国房价高涨的原因

31我国区域经济发展和人口分布极度不平衡

2017年我国GDP总值为8271万亿元，而四大一线城市北上广深GDP总值为1019万亿元，占全国GDP总值的1232%。GDP排名前十（上海、北京、深圳、广州、重庆、天津、苏州、成都、武汉、杭州）的城市GDP总值为1969万亿元，占全国的2381%。2016年我国平均人口密度为144人/每平方千米，而人口密度排名前十的城市（深圳、上海、东莞、汕头、厦门、佛山、广州、中山、无锡、北京），其平均人口密度为1831人/每平方千米，是全国平均水平的127倍。由此可见，我国区域经济发展和人口分布是极度不平衡的，少数城市正占据着全国较多的经济资源和人口资源。在有限的土地资源上，城市经济越发达，人口数量越高，人地矛盾便越发凸显。极大的土地需求量不可避免地推动了区域地价的上升和房价的上涨。价值决定价格，尽管三、四线城市商品房平均价格在上涨，但其房价是不可能超过一、二线城市的价格，这是由城市的经济水平决定的。若将来我国能有更多城市发展起来，一、二线城市数量上变多，这些新兴的城市便可以有效地吸引高地价城市溢出的人口，进而降低人口密度和土地供应的压力，从而降低房地产开发成本，有利于实现控制房价高涨的目标。

32招拍挂的土地出让模式和单一的土地供应

2003年，国务院下发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称“18号文件”），正式确立了房地产业的国民经济支柱产业地位。此后，各城市房地产都发展火热，城市的住宅商品房供应越来越多，但住宅的价格不降反而狂升。按照经济学原理，供给增加幅度超过需求增加幅度，价格会下跌，难道经济学原理在中国房地产市场失灵了吗？抑或是人口数量增加更快，伴随购房需求增加更大？2016年年末中国大陆总人口138271万人，而2004年中国大陆总人口为129988万人，增加了637%;2016年住宅房屋竣工面积为17147120万平方米，而2004年为12488112万平方米，增加了3731%。由此可见，住宅供应面积增加幅度是人口增加幅度的6倍多，供給增加速度远大于需求速度。

那十几年来居住用地土地价格到底上升了多少？以广州居住用地前八级别的基准地价为例，从2000—2015年一级居住用地土地价格涨了531%，二级居住用地土地价格涨了559%，三级居住用地土地价格涨了622%，四级居住用地土地价格涨了658%，五级居住用地土地价格涨了765%，六级居住用地土地价格涨了659%，七级居住用地土地价格涨了842%，八级居住用地土地价格涨了943%。平均每级居住用地土地价格涨了697%，接近翻了7倍。基准地价作为正常的房地产市场供需状况下的土地价格，15年间涨了7倍多，如今高涨的房价就成为必然。在全国的居住用地土地价格，也是一直逐年攀升。

地价作为房价的重要构成部分，地价上涨必然导致房价的上升。2004年，国土部、监察部联合下发了“71号”文，土地使用权的转让必须通过招拍挂模式，政府成为了唯一的土地供给者。[2]在“招拍挂”的模式下，房地产商身兼住宅供给方和土地需求方两种角色。这种模式下就决定了房地产越发展，地价越贵，房价越高的必然结果。因为房地产要发展，房地产商必须取得更多土地进行建设和销售，土地的需求量因此而增加。需求增加，土地的价格便随之上涨。此外，政府垄断了土地，即土地供给的数量和价格由政府主导，并且我国的土地供应制度决定了土地供应并不能像市场自由调节，而是由政府每年规划一定数量提供，供给具有滞后性，供给的增加并不能跟上需求的增加。同时，招拍挂本身就是一种价高者得的土地出让模式，在房地产业火热发展的大背景下，开发商更有动力去接受更高的土地价格。更高的地价，推动住宅销售价格上升。在利润率不变的情况下，房地产商获得的利润比以往还要多。并且，在住宅销售中，购房者大部分都是首次购房者，由于成家立业和传统观念影响，首套房对于购房者而言来说是必要生活品。因此，刚需购房者对住宅价格上涨没有制约作用，只能被动接受，并不太会影响他们购房的计划。

所以，房地产作为我国的支柱产业，加大了政府对土地财政的依赖。现有的招拍挂的土地出让模式和单一的土地供应，也会导致地价的上升，从而推动了房价的高涨。

33经济发展是房地产调控的目标之一

有人会反驳：是高涨的房价推动了高涨的地价，而不是高涨的地价推动了高涨。对此，必须由果溯因，瞄准房价高涨的苗头从何冒起，抓住主要的原因。当然不能否认结果會影响下一个因，但这仅仅是次要原因。上面已经分析到，地价是在房地产的发展下推动的，那房地产快速发展是谁推动的？这就不得不关注房地产宏观调控了，我国的房地产宏观调控是宏观经济调控的一种手段，即作为拉动经济增长或者防止经济过热的工具，随经济形势变化而调整，致使房地产经济功能不断强化，住房功能相对不断弱化。[3]

图22003—2017年我国住宅商品房平均销售价格走势

2014—2016年是这2008年以来住宅价格上升最为迅速的两个阶段，平均每年上涨幅度为635元/平方米，这两年房价上升速度都超过了2003—2007年房价上升速度387元/平方米。2011—2013年住宅价格也上升迅速，为4285元/平方米，上涨幅度超过了2007年之前上涨的速度，但低于2014—2016年阶段。

2008年，全球金融危机爆发，为避免经济下滑，我国实施了4万亿投资计划和宽松的货币政策。4万亿投资计划中，与房地产业有直接关系的占32%;2009年新增的信贷规模为737万亿元，直接流入房地产业的在1万亿元以上。[4]因此，2008—2009年房价上升幅度最大。2010年以来实施史上最严的限购限贷政策，房地产调整力度加大，因此2011年房价增速放缓。2014年以来重启宽松的货币政策和房地产政策，包括多次降准降息的政策、降低首付比例、棚改货币化政策等。2014—2016年宽松力度逐渐加大，2016年全面宽松。这些宽松政策共同指向了既定的经济目标：稳增长和去库存。

2008年以来，我国经济下行压力加大，为了保增长政府不得不实施宽松的货币政策和财政政策，同时大力促进房地产市场发展来刺激经济发展。尽管有从禁从严的限购限贷政策控制购房需求，但地产供给端的问题仍没有解决。在宽松的政策刺激下，房地产商在高杠杆下轻松大举拿地，可是由于招拍挂模式的影响，地价飞快上升，房价水涨船高。政府是房地产市场发展第一推动者，为了促进经济发展。根据第二原因和第三原因分析，我国房价上涨模式表现如图3所示。

4新型房地产调控手段

41促进区域均衡发展，发展多中心城市区域

针对区域经济和人口发展不均衡导致的房价高涨问题，需要统筹区域经济均衡发展，对发展相对落后的城市给予更大力度的政策优惠，促进多中心城市区域的发展。以深圳为例，深圳市是一个典型的土地资源稀缺城市，人口密度极大。那么，将深圳合并邻近相对不发达的惠州，深圳不仅可以获得广阔的土地资源，还能带动惠州的发展，促进区域的均衡发展。有的城市不适合合并邻近的城市，那就要促进周边地区的发展。以北京为例，北京在整个京津冀地区处于绝对主导地位，河北省过多的资源涌向北京但自身却发展得很慢。那么就需要在河北建设一个经济强市，给予河北更多的发展自主权和优惠政策，使河北崛起出全国经济城市发展格局有分量的一、二线城市，以此分散北京发展的压力，也有北京集聚的人口。当然，目前雄安新区就是以分散北京城市部分职能而建设的，不过最终的目标还应是一个能够匹敌北京的经济强市在河北崛起。

42改政府垄断土地供应为暂时垄断部分住宅出售

我国住宅供应是政府通过招拍挂土地出让和房地产商建设出售的模式，这模式在现在存在较大的弊端，推动房价只是初步结果，最终结果就是政府对普通民众财富的占取。但在地方政府背负巨额债务的现实背景下，既要还富于民实现住有所居，又不能贸然斩断地方政府的财政收入，也必须考虑地方政府财政结构的调整。因此，建议政府垄断普通住宅市场的一部分销售权（具体垄断比例由国家规定），以此获取原有房地产商一半利润的价格低价直接出售给普通民众。此政府垄断住宅出售权的本质，就是房地产商让度部分利益以实现我国经济利益和社会效益的最大化。为什么是部分垄断而不是全部垄断？因为全部垄断会对房地产行业带来毁灭性打击，部分垄断为的是政府基于市场经济的原则不过分干预市场，适当考虑和保护房地产行业的利益。

当然，基于法治原则尤其是信赖利益保护原则，对于此政策调整下利益受损的房地产企业，政府必须给予一定的政策补偿，引导房地产企业行业转型和过渡。总之，暂时垄断部分住宅出售的目的，一是促进房地产市场形成合理的价格机制，使房价处于房屋开发的全部成本加上5%～10%的开发利润的合理区间;二是缓解当前的地方政府财政紧缺的问题。一旦这方面目的达到，政府应当把房地产产业归还于自由市场，财政收入落在土地和不动产的保有环节，而不是像目前这样来自一次性的土地和房屋交易环节。[5]

在这里，必须说明：那种大量提供保障性住房的建议不大现实。一是我国地方政府财政压力大，很多地方政府高负债，它们的目标是增加财政收入，而不是南辕北辙违背现实，反而扩大支出;二是保障性住房惠及面窄，不是全民性的，降低房价的作用只能微乎其微;三是容易产生腐败，使资源错配，产生真正需要低价买房群体享受不到这项政策。

当房价下降，并且房价处于房屋开发的全部成本加上 5%～10%的开发利润的合理区间时，这能够刺激经济发展，拉动我国GDP增长。因为房地产发展涉及收入的分配，现如今房地产发展的结果是富了极少数的富裕阶层，他们所占的比例极小，收入极高，高收入人群消费意愿很低，因此他们收入投到消费领域的很少。而普通民众所占的比例极大，收入不高，并且他们消费很高，如果增加他们的实际盈余，也就是他们能够以低价购入国家出售的普通住宅，他们的消费信心会得到很大的提升。如此，我国的消费会较大幅度增长，实现经济发展靠消费拉动的转型升级。并且能够增加大多数民众的盈余，提升我国人民群众的幸福感。

43调整房地产宏观调控目标，守住房住不炒的定位

房地产宏观调控目标不应该承载经济增长这个目标，应当房地产发展独立化，它的目标应该给全体民众提供低廉实用的住房，提高民众消费能力和幸福感。房地产发展不应当直接刺激经济发展，而是通过最后增加民众的盈余提升消费能力，最终间接促进经济发展。这也是房住不炒的长期性制度安排的必然要求。此外，房地产宏观调控目标还应当瞄准房地产业高杠杆模式，加大去杠杆力度，因为杠杆越高，投机心理就越显现。因此财政政策和货币政策不必刻意刺激房地产的发展，甚至要控制货币过多流向房地产产生高杠杆现象。同时，取消预售制和适当提高房地产商开发住宅的资金比例，来遏制高杠杆房地产发展现象。

5结论

研究房地产政策，不能只关注近几年的房地产政策的调整，还必须关注1998年为开端的房地产改革以及之后的房地产改革思路，全局性地思考我国房地产改革的前世今生。研究之后可以得出，当今房地产问题，是经济学两大原理即价值决定价格和供求关系影响价格的体现，突出表现为供给端方面的问题和政策导向问题。从长期深远角度来看，实现更多地区共同富裕，让家乡留得住人，减轻少数地区承担较大的经济发展和人口承载压力，是解决发达地区房价过高的必要途径;从中期来看，减少住宅建设环节，改革土地供应制度，优化土地-住宅供应是解决地价上涨的必要途径;从短期来看，调整房地产宏观调控目标，防止房地产偏重商业属性，避免使房地产业发展高杠杆模式是解决当期房价上涨过快的必要途径。这三方面的原因，是对我国房价高涨的最主要的推手。为防止房地产问题演化为长久困扰国家经济运行和民生发展的制度性阻碍，需要对准房地产调控基点和目标，抓住区域不平衡发展的大实际，三方面政策齐下，进行制度改革，才能彻底解决房地产发展中面临的问题，让普通民众过上居者有其屋的幸福生活。

参考文献：

[1] 娄文龙，张娟中国房地产宏观调控政策变迁量化研究——基于共词和聚类分析的视角[J].上海经济研究，2018（8）：63-72

[2] 陈坤，张丽娜关于“土地财政”的一般分析及讨论[J].北方经济，2013（12）：16-17

[3] 郑云峰，李建建近十年我国房地产宏观调控政策的回顾与思考[J].经济纵横，2013（10）：86-89

[4]清風楼市疯狂[J].中国房地产，2009（9）：4-5

[5]张道航提升中低收入人群住房消费能力——路径探索与国外经验借鉴[J].岭南学刊，2010（1）：89-93