养老机构“邻避效应”问题及应对措施研究

关键词 养老机构 “邻避效应” “迎臂效应”

作者简介：唐函，湖南大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：劳动与社会保障。

中图分类号：C913.6                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.306

近年来，随着我国老年人数量迅速增多，老龄化日益严峻。第一代独生子女工作压力大，对老年人难免疏于照顾;同时现有养老机构存在巨大缺口，亦无法满足老年人的照护需求。为此，各级政府都在积极建立“以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”。在探索“9073”养老服务格局实践中，养老机构作为社区养老服务提供者之一在入驻社区时却遭到了居民的极力反对，甚至形成了大规模的冲突事件。日前，国家已取消养老机构准入许可，大力引入民间资本和市场力量建设养老机构，养老机构进社区是必然之举，前景十分广阔，解决养老机构“邻避冲突”迫在眉睫。因此，本文通过对X社区养机构从“邻避”到“迎臂”的演变分析，试图梳理出一套措施，帮助其高效、顺利地进社区。

一、文献综述

（一）邻避设施

邻避设施具有“多重身份”，是引起“邻避效应”的载体，是强烈的公益性与一定负外部性的综合体，是“公共善”与“个人恶”的矛盾体。其规划、建设、运行等会引发群体性排斥，进而引起社会冲突，一般表现为群众通过非法定渠道或方式向政府机关或项目实施单位表达意愿、提出要求，对城市发展正常秩序造成一定负面影响。 学者们依据风险特征的差异性及用途 ，行为逻辑角度（主要包括经济理性、科学理性和价值理性） ，是否会造成污染 等标准对其进行了細致的分类。

（二）邻避效应与迎臂效应

上世纪70年代，与快速发展的经济，工业化、城市化相伴而生的是众多的社会矛盾，其中由公共设施引发的“邻避效应”引发了学者及各界的关注，展开了细致研究，业已形成了一套相对成熟的应对体系，中国大陆对其研究晚了近40年。2006年，何艳玲 以一次垃圾压缩站事件为例，介绍了邻避冲突产生的原因、特点，并提出了原则性建议，由此拉开了大陆“邻避冲突”研究的序幕。由于制度环境和社会发育水平等原因，大陆邻避冲突治理还无章可循，大都逃不出“上马-反抗-搁置”的死循环。

1.邻避效应

“邻避效应”指居民或在地单位因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来不利后果， 而采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。 同义概念还有“邻避情结”“邻避冲突”“邻避运动”等。邻避效应具有不同于一般社会冲突的特殊属性：（1）是社会政治经济技术发展的产物;（2）邻避设施的负外部性影响及其成本效用分配不均衡是导致冲突的直接原因;（3）邻避冲突指向的设施对象主要是“自家后院”的设施;（4）冲突过程中的公民利益诉求主要是要求终止设施设址或治理设施的负外部性影响;（5）邻避冲突关涉不同群体间和代际间环境正义伦理;（6）邻避设施成本效用分配不均衡的特性使邻避冲突具有公共利益悖论的特殊本质。

2.迎臂效应

“迎臂效应”概念最早由台湾学者丘昌泰 提出，是一种与“邻避效应”相对的状态。字面意思理解，就是居民张开双臂欢迎某种设施的到来的意思。但是目前大陆对这个概念的使用还不是很多。养老机构的“迎臂效应”则是指社区居民对其进行认知重构后，充分了解其作用与意义后，同意建在本社区的一种状态。

（三）养老机构“邻避效应”

通过回顾已有研究发现，几乎没有学者将养老机构作为邻避设施进行研究。养老机构是商品属性与社会属性的结合体，根据已有的邻避设施分类和实际调研情况可将其归为污名化类与心理不悦类，风险感知与恐惧心理是其产生的必要条件。 此外，由于养老机构选址的“就近原则”“中心原则”，居民对老龄化国情的不甚了解，产生了对养老机构的“绝对排斥”，这就要求针对养老机构的措施也需要有一定的特殊性。这也是本文进行研究的一个重点。

二、案例分析：养老机构从“邻避”到“迎臂”原因分析

（一） A养老机构“邻避效应”的产生原因分析

1.案例背景

X社区的“邻避事件”可以说来也匆匆去也匆匆，在还未掀起大波澜之前，就已经得到了较为完善的解决。L社区是一个年轻的小型社区，大约有1200户人家。社区主要是年轻夫妇居住，但是随着国家二胎政策的开放，很多夫妇生育了二胎，于是家中的老人被接过来照顾小孩子。整个社区几乎每家都至少有一个老年人，由此社区内的老年人骤增。许是看到了X社区老年人增多的现状，为了丰富老年人的生活，加之近年来政府对民办养老机构的扶持力度不断加大，2018年年初，A养老机构打算在X社区建设一家。但是从选址到项目叫停大约持续了半个月就潦草收场。这期间该项目虽然引起了争议，幸运的是并没有造成大规模的冲突。开始居民仅仅是在微信上议论，找到居委会反映。但随着参与居民增多，尤其是年轻人的加入，事态开始有爆发地趋势，较为明显地就是社区居民不满情绪愈发高涨，但是在真正大规模爆发前，A养老机构就已经撤出了社区，由此项目宣告告一段落。

虽然最后项目得以落成，期间却几经易主，经历了小范围冲突——项目叫停——项目重启——项目运营，可以称之为一波三折。接替A养老机构的B养老机构从选址到建设再开始运营花了几近一年的时间。

（二）基层组织：保障居民基本权利，吸纳居民参与决策

居委会是我国最基层的自治单位，是居民诉求表达的第一站，是连接居民与政府的纽带，在为居民争取利益、化解矛盾方面起着最直接、最关键的作用。除了居委会，如今很多社区都成立了业主委员会，由社区代表组成。在养老机构“邻避冲突”中，居委会、业主委员会的角色：

第一，普及政策，更新观念。特别是业主委员会，可以多多利用聚会、微信群等渠道与居民进行意见交换，同时也向居民传达新政策，新思想，帮助居民了解当代老龄化现状，普及老龄化国情，社区养老等新概念。第二，保障知情权、参与权。通过张贴公告等手段积极与居民共享项目信息，确保居民知晓项目各阶段的情况，并在选址、验收等必要阶段吸纳公民参与，发挥居民对项目的监督作用。第三，调停冲突，平息怒火。在冲突中，参与的居民往往是“油盐不进”，不相信政府或者机构人员的说辞，若坚持与居民直接对话，只会陷入“塔西佗陷阱”，使情况更加恶劣。对于居民来说，居委会与业主委员会是他们熟悉的人，值得信赖，他们愿意倾听也愿意讲述，所以居委会与业主委员会要及时介入，在其中进行斡旋。

（三）养老机构：循序渐进，逐步完善养老服务设施功能

社区居民对养老机构的接受度低，和其承载的功能与服务群体密不可分。能够在机构内设置床位，将半失能甚至是失能老年人纳入其服务群体是最终目标。但是在前期，在居民还未完全接受养老机构入驻社区时，可以从基本功能，比如娱乐休闲功能，健康疗养功能等出发，循序渐进，逐步向居民灌输相关理念，使其潜移默化地、自然而然地接受并认可养老机构，同时一步步地完善功能，最终实现终极目标。

四、结语

“十三五”时期是我国全面建成小康社会绝胜阶段，也是我国老龄事业改革发展和养老体系建设的重要战略窗口期。老年人是社会的建设者，是历史的见证者，是国家和社会发展过程中不可丢下的重要群体。为老年人体面、有尊严地度过晚年生活创造条件不仅是展现了中华民族的优秀传统美德，也是建成和谐社会的必然要求。习近平总书记在沈阳多福社区的座谈会上谈到“要加强养老公共服务，内容上要多样，财力上要倾斜，全社会一起努力，把老年人安顿好、照顾好，让老年人安度晚年”。正确积极地应对老龄化体现的是一个国家精神风貌，让老年人实现原居安老、就近养老是未来的趋势，是养老机构承担的角色，是养老服务体系建设中重要的基础性工作，也是我们奋斗的目标。

注释：

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