法治文明视角下乡村治理地方立法的新探索

关键词 法治文明 乡村治理 地方立法

作者简介：周正，中共广西区委党校法学教研部讲师。

中图分类号：D601                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.299

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，并强调加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的“三治融合”乡村治理体系，这是当前基层治理能力现代化建设的重要方面。而法治文明是传统法治文化与当代社会主义法治发展形成的结晶，其蕴含的价值取向与执行能力不仅能定纷止争，更能构建良好的乡风文明，对于加强乡村治理具有极强的指导意义。

当前乡村治理出现了新的难点，主要表现在乡村空心化、村民原子化、精神文明贫瘠化，基层党组织“宽松软”等方面。为解决以上问题，广西各地或向先进地区学习，或自我探索创新，采取了多种方式夯实乡村治理基础，但单点先进与亮点工作的难以体系化，且不易转化为全自治区可通用的系统制度，前瞻性也相对欠缺。基于此，很有必要以法治文明为指引，以顶层设计的方式总体推进乡村治理能力提升的系统化制度建设。应当发挥广西作为自治区的民族自治立法优势，在总结相关优秀经验的基础上，结合国家乡村振兴战略的相关长期目标，统筹考虑全局性、前瞻性与民族性，围绕乡村组织振兴、文化振兴、人才振兴三个方面制定省域范围内的有关乡村治理的条例，以期充分发挥立法对乡村振兴的引领和推动作用。

一、广西地方立法历史及其权限

将乡村治理的新探索以及有益经验法制化并推广，是广西基层治理优良传统的传承，有民族团结、自主治理的好传统。1980年，广西宜州市合寨村村民为了能够解决当时乡村治理末梢存在的相关问题，首创成立了基层群众性自治组织，即“村民委员会”，管理农田灌溉、防火防盗等事务。新成立的村委会使村里的社会治安迅速好转。经过相关总结并由党和政府进行推广，村民委员会逐渐形成相对完善的制度，并于1982年写入宪法，成为国家的正式制度，在1982年村民委员会被写入宪法，1987年通过的《村民委员会组织法》则对村民委员会的职能、运作、组织方式进行了详尽的规定，可以说村民委员制度是广西人民对全国农村基层自治的重大贡献。当前广西探索运行的“四议两公开”工作法、“一组两会”制度、新的农村群众性自治组织建设等相关经验，虽然不一定完全是广西原创，但由广西人民在实践中予以探索与完善，并获得了行之有效的第一手经验，应当予以及时总结并以地方立法的形势进行规范化推广。如能争取能上升为国家法律，将再次为我国基层治理制度的完善添砖加瓦。

此外广西作为自治区，具有相应的乡村治理立法权限。广西拥有《宪法》与《立法法》赋予的根据本地方的具体情况需要制定地方性法规的权限，而将实践中形成的优秀经验、先进探索总结成为普遍制度也是确保发展的必然选择。法律的指引效果好于政策文件，且可以规定相对前瞻的内容，法律并非万能，但完善良法才能保障善治，因此制定广西《乡村治理条例》，弥补当前相关制度供给的不足，对于扎实推进富民兴桂、奋力谱写新时代广西发展新篇章提供坚实的法制保障有着非常重大的意义。

二、省域地方乡村治理立法应当规定的有关内容

（一）加强组织振兴，增强自治活力

组织建设是乡村治理的重中之重。加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治农村群众性自治组织建设机制是提升乡村自治德治水平的关键。当前广西农村组织化程度偏低，且存在群众性自治组织架构不明晰，村民自治机构名称繁多，功能重复等问题，而由于现实与历史原因以及制度设计的关系，当前的村委会往往并不是名义上的自治组织，而是基层政府的進一步延伸，将村委会置于基层政府的行政网络中。仍然是一元化的压力治理模式，在具体实践中就带来了一定的问题，如削弱了“村两委”的权威。村民将对政府的不满加诸于“村两委”。村民的民主参与热情与动力大减。一些地区甚至出现了村民小组长轮流当的局面。召开村级的公共事务会议甚至需要给村民发误工费，进一步加剧村民原子化的进程。此外村委会治下各自然村屯的治理机制也亟待理顺。虽然基层群众自治制度属于立法法的保留项目，但是《村民委员会组织法》亦明文规定，各地可以结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。因此我们可以在当前相关法律法规的框架内，完善相应的细节。此外加强村民自治并非舍弃政府的管理，党委政府应当把握政治方向、明确政策底线，这一点也应当在地方立法中予以规定。此外可以结合广西民族特点，鼓励相关自治县完善相应特色制度。其应当予以明确的领域应当包括以下几个方面：

统一并明确农村群众性自治组织的名称与职责。以制定《广西乡村治理条例》为抓手，进一步细化理顺乡村基层自治整体架构，统一相关名称与其具体职责。如当前存在村民议事会、村民理事会、村民监事会等新型组织探索，名称繁多命名也于法无据，且设立过多机构消磨基层自治热情并使得村民自治官僚化。建议以《村民委员会组织法》《广西〈村民委员会组织法〉实施办法》《广西村民委员会选举办法》的相关名称为基础，“四议两公开”工作法为主线，明确提出村级自治机构应为村民大会、村民委员会、村民代表会议、村务监督委员会组成。党的基层组织的力量应当加强，明确党员大会、党支部的权力义务，推动村党组织书记通过选举担任村委会主任，明确村“两委”会的人员组成。

明确并强化细化村民代表会议制度。当前村一级很难按法律规定的“三分之二以上人数”原则召开村民大会，且凡村级重大事项决议由村民大会商定则过程时间、行政成本双高。《村民委员会组织法》规定人数较多或者居住分散的村设立村民代表会议，且明确授权村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。应当充分利用好这一制度设计，不需要引入村民议事会、村民理事会等法律上不够规范的机构与名称。村民代表会议也是将原有的以選举为中心的村级自治制度转移到以落实村民的知情权、决策权、管理权、监督权为中心，也就是以民主治理为中心的轨道上来的必由之路。当前的制度设计下村民委员会成员集广大村民的知情权、决策权、管理权、监督权于一身，名为全体村民选举产生，实际可以不受任何约束。村民代表会议应当由人员精干、素质较高的村民代表组成，行使决策权、监督权，实现决策权、监督权与管理执行权的分离，全体村民通过村民代表获得知情权。村民代表会议可由村民小组会议投票推选产生，尽可能吸收老党员、老干部、老模范、老教师、复退军人、经济文化能人加入，成为公道正派的基层代理议事组织。

完善村规民约制度。村规民约是当前乡村自治非常重要的抓手，但实践中不可否认村规民约弱化的情形比较严重，很多地方为检查而制定，导致成为墙上公约。应当以立法的方式明确新当选的村民委员会应当遵守并组织实施村规民约，树立其权威，并且根据时代的发展对其内容进行定期更新。村规民约应当包括村风民俗、社会公共道德、社会管理、精神文明建设等方面的内容，行文应通俗易懂，朗朗上口。村规民约还应当包括倡导社会主义新风尚与中华民族传统优秀文化内容，并强化道德教化作用，建立道德激励约束机制，引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。

（二）推进文化振兴，弘扬精神文明

乡村振兴，乡风文明是保障。但当前广西乡村精神文明建设仍存在一定的薄弱环节。传统的文化产品和服务的总量、质量、结构已经不能满足群众需求，口号式的宣传也越来越难以得到村民的认同：电影下乡很少有人观看，手机“小屏幕”比“大屏幕”好看;运动器材、农家书屋、文化活动室、远程教育等设施利用率不高，长期闲置。乡村家庭中长辈与孙辈之间的沟通不畅;因种种原因无法外出务工的劳动力酗酒、赌博、甚至家庭暴力等现象屡见不鲜;而由于农村人口平均受教育年限仍然较短，对网络、电视上的低俗错误信息甄别能力较弱，导致封建迷信，大操大办、攀比之风等问题仍然存在，一些地方甚至出现邪教趁虚而入的现象。应当以法治文明为指引，以社会主义核心价值观为价值取向，占领意识形态阵地，规定并完善以下内容：

规定加强农村思想道德建设的相关内容。主要目的在于遏制村民“原子化”的趋势。事不关己高高挂起是当前农村基层治理难的重要表现。因此以法治文明为指引，规定培育国民认同感，中华民族认同感的教育，培育并弘扬文明乡风、良好家风、淳朴民风，提升农民精神风貌，激发乡村文明创新创造活力的相关内容，并充分发挥官办新媒体的作用，恢复传统农村广播制度，以期巩固发展农村意识形态阵地。

规定传承发展乡土优质文化的相关内容。在新时代社会主义核心价值观的指引下，扬弃过时、落后的乡村旧道德，巩固发展乡土农耕文化蕴藏的优秀人文道德规范，以期凝聚人心，教化群众，淳朴民风。并构建民间传统文化、少数民族文化的传承发展长效机制。

（三）探索人才振兴，促进繁荣发展

山高人为峰，乡村振兴人才是第一要素。由于广西农村经济基础普遍薄弱，发达地区以及城市对于乡村人才的虹吸效应明显，缺少了最有活力的青年和壮年人群，村庄空心化现象突出，各类人才队伍“青黄不接”，整体素质不高且结构单一，实用型人才数量偏少比例偏低。典型的如现在乡村旅游建设得到了蓬勃的发展，但旅游专业人才下沉基层的凤毛麟角，乡村缺乏吸引人才的物质与精神条件与相应资源。应当在地方立法中规定以下内容：

规定乡村人才振兴相关基本制度。写入强化人才支撑的相关内容，如职业农民制度，实施新型职业农民培育工程、农村专业人才队伍建设、高校毕业生基层成长计划、城市专业人才下沉基层建设等相关内容，着力于乡村人才资源的引流与开发。

规定促进人才回流的相关制度。以乡情乡愁为纽带，吸引支持企业家、党政干部、专家学者等技能人才和外出创业成功人士等返乡下乡服务乡村;吸引更多人才投身现代农业，培养造就新农民;发挥相关群团组织以及各民主党派、工商联、无党派人士等的积极作用，支持农村产业发展、生态环境保护、乡风文明建设、农村弱势群体关爱等。鼓励建立建立城市医生教师、科技文化人员等定期服务乡村机制。

规定鼓励社会各界投身乡村建设的激励机制。从劳动价值、政治待遇、公共服务、乡愁乡情四个角度，包括通过创业基金，产业扶持，基层补贴，考核奖励等吸纳乡村精英人才回流致力于农村投资和创业;将乡村经济精英以及传统社会精英转变为体制内乡村政治精英的渠道制度化、规范化;推进城乡公共服务均等化;政府服务回乡人员机制具体化等方面。

参考文献：

[1] 高其才.健全自治法治德治相结合的乡村治理体系[N].光明日报，2019，2（26）.

[2]郁建兴.深化“三治融合”，提升基层治理水平[N].浙江日报，2018，11（13）.