“捕诉合一”的实践探究

李军　李金霞　李承阳

关键词 “捕诉合一” 捕诉分离 检察改革 职能整合 刑事辩护

作者简介：李军，北京大成（南京）律师事务所，律师，合伙人，研究方向：经济犯罪;李金霞，南京大学法学院2017级法律硕士（非法学）;李承阳，泰州学院知识产权专业。

中图分类号：D926.3                                                        文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.283

一、问题的提出

自1996年提出捕诉机构分设，我国检察机构的模式一直以捕诉分离为主流。但在我国目前的司法实践中，检察机关也面临着“案多人少”的司法效率不高、“庭外定案”的重侦查轻审判形式、“根源权利”的检察机关法律监督权削弱等问题。因此一些检察机关开始实行批捕、公诉部门合一的模式。随着“以审判为中心”的司法制度改革的深入、监察体制改革的顺利推进，社会各界人士对审前捕诉关系模式的讨论更为激烈。

法学理论界对“捕诉合一”呈现不同的观点，同时实务界对检察机关内部改革也呈现了不同的态势。随着“捕诉合一”试点的推进，在“以审判为中心”的司法体制改革和监察体制改革背景下，笔者认为检察机关提高诉讼效率、推进司法责任制的“捕诉合一”模式有利于我国当前的社会发展进程。目前对于律师来讲，捕诉关系的历史发展如何？捕诉关系的争议是什么？“捕诉合一”试点中的问题及现实分析如何？这些是刑辩律师发展中不得不思考的问题。

二、审前“捕诉关系”的模式分析

（一）捕诉关系的历史发展

新中国成立后我国颁布了一系列的法律制度，但是文化大革命使中国的司法建设暂停。直到1978年十一届三中全会的召开标志着中国司法建设的再次起航。因此回顾我国的检察制度的建设发展改革开放后的时间是重要的部分，对过去四十年的检察制度回顾有利于站在改革与实践的意义上思考如今的“捕诉合一”模式意义。

第一阶段：1978年《宪法》《关于重新设置人民检察院有关事项的通知》以及1979年《刑事诉讼法》的颁布使我国检察制度的发展进入法制建设的新时期，此后全国检察机关陆续设立了刑事检察厅、处、科。此时的刑事检察厅职责是管理批捕、公诉等工作。检察院组织法对检察机关内部的结构没有进行强制性规定，因此各地方法院并没有明确的法律指示而是参照最高人民检察院的内部结构模式进行构架。由于检察机关员额少等问题，很多地方的检察机关大部分采用的是刑事检察科同时负责批捕和支持公诉的任务。因此，该阶段普遍采用的是部门同一、办案人员同一的捕诉关系模式。

第二阶段：1999年最高检检察长宣布了检察机关机构改革，最高检将刑事检察厅分设为审查批捕厅和审查起诉厅，后为了适应法律职能的转变分别改为侦查监督厅与公诉厅，下级检察机关也相应进行了部门及名称调整。该阶段普遍采用的是逮捕部门和公诉部门分立部门的捕诉关系模式。

第三阶段：2007年之后在党的十七大带动下，我国各地检察机关普遍设立了针对未成年人、金融领域、知识产权等批捕和起诉合一的专门部门，这些工作由同一部门甚至是同一办案人员来完成。针对出现的专门的捕诉合一部门，龙宗智教授 认为未成年人案件是基于保护的特殊诉讼理念，而其他的案件是基于重大复杂的特点才适用了捕诉合一，但是仍出现一定的权利失衡现象。但是当时只是对特殊案件实行“捕诉合一”，是“捕诉合一”的雏形，直至2018年下半年在全国推行。

（二）“捕诉分离”的模式分析

一般认为“捕诉分离”的模式是由检察机关的员额检察官或办案组织负责办理公诉案件，分别独立行使审查批捕权和公诉审查权 。1999年最高人民检察院将刑事检察厅分离，分为审查批捕厅和审查起诉厅，全国各地多数检察机关也纷纷设立分离的审查逮捕和审查起诉部门，分别负责审查逮捕和审查起诉工作 。笔者认为这主要基于“谁来监督监督者”的疑问而加强的内部权利监督和更好地发挥侦查监督和公诉职能。但是在发展过程中不捕诉分立的模式表现出了一些缺陷：

1.检察机关内部监督侦查活动形式化。在实践中公安机关与检察机关之间的汇报不畅通而使监督不全面。在侦查中检察机关往往无法时时监督不合法的取证，这使这部分证据缺少一定的监控。

2.逮捕后起诉困难。侦查阶段在逮捕后侦查部门往往怠于继续对证据的收集，因此在审查起诉阶段面临证据不足的问题。侦查监督部门与公诉部门之间缺乏一定的沟通手段，这浪费了司法资源也提升了冤假错案的发生率。

3.逮捕工作与侦查工作之间存在重叠。大部分刑事案件审查批捕时的证据与审查起诉时的证据差距不大，这意味着相同的证据材料由一个部门处理完之后另一个部门重新进行审查，人为造成重复劳动。因此，“捕诉分立”的模式严重影响了司法效率，浪费了司法资源。

（三）“捕诉合一”的模式分析

一般认为“捕诉合一”的模式是由检察机关的员额检察官或办案组织全面负责办案，集中行使对公诉案件的审查批捕权和公诉权 。

1.利处：

（1）捕诉合一有利于增强侦查的效率。“捕诉合一”的模式下，检察人员可以根据诉讼的目的来采用一定的侦查措施和手段，有利于提升侦查阶段的效果。

（2）捕诉合一有利于提升诉讼的效率。侦查人员在侦查过程中可以根据侦查阶段的问题调整对策，因此在诉讼阶段可以减少因证据不足等造成的诉讼难题。

2.弊端：

（1）非法证据排除的功能会下降，检察机关监督地位下降。检察机关侦查之后缺少一定的内部监督因此在诉讼环节将减少证据排除。在前一阶段的侦查阶段也会导致前后证明标准难以辨认，以至于非法证据审查趋近于形式化。

（2）逮捕证明标准将会提高。逮捕的条件要低于起诉的条件，但是在诉讼合一的模式下为了提升诉讼效率将会提升捕诉的证明标准，将会导致两者的标准趋近一致。

（3）辩方权利辩护机会减少。在捕诉分离的模式下辩方的权利受到内部监督的保护，但是在捕诉合一的情况下公诉人提前介入侦查环节，这会压制辩方的权利。

三、“捕诉合一”模式的选择

（一）“捕诉合一”的时代背景

从上述的历史发展中我们可以看出捕诉合一并非新的事物，但是如今的“捕诉合一”与先前相比有系列不同：《刑事诉讼法》的修改使检察权增加了监督权，因此如今的捕诉合一不限于批捕和公诉，其还包括侦查监督职责。其次，如今的“捕诉合一”强调侦查和起诉的协调性，这主要是减少司法资源的浪费。不可否认，“捕诉分离”实行了20年。

但当今的司法体制改革、社会环境的变化使各级检察机关开始由批捕和公诉同一向分立转变。笔者认为在司法改革的条件下“捕诉合一”模式的尝试主要基于以下时代背景：

1.“案多人少”使司法效率不高。随着经济的发展和人们法制素养的提升，检察机关办案数量增加。在基层检察机关检察人员的员额远远低于案件的数量，往往级别越低的检察机关任务量越重。《检察日报》文章公布2017年全国检察机关被逮捕人数上升24.4%，被公诉人书增长19.8%，突破了200万人 。可见该矛盾在现阶段已经非常突出，人案比例的问题逼迫我们去面对这个问题。一些检察机关从追求案件效率的角度出发，将逮捕与公诉部门整合起来。在某种意义上，“捕诉合一”的模式为大部制改革打下部门整合的基础。

2.检察官责任制改革的推进。我国2009-2016年份的批捕率为82.96%、79.78%、75.66%、89.09%、66.43%、63%、23%、62.77%、59.08% ，因此我们可以看到我国的批捕率呈每年递减的趋势。但是我们看其他的数据，日本1999年未决羁押率为21.8%，欧盟的27各成员国1999年到2007年期间意大利2007的未决羁押率最大，为60.4% 。相比较之下，虽然我国数据在下降但批捕率仍然较高，批捕案件的质量不高。检察官在审前程序中处于重要的位置，捕诉合一可以使检察官在审前程序中有更严格的要求，这也是推进检察官责任制改革的要求。因此捕诉合一有利于检察官更好地发挥司法服务职责，这可以充分利用司法资源，使检察权公平的运行。

3.未来检察机关方向调整的趋势。未来的检察机关将向专业化、领域化的方向发展，即部门的类型由案件的类型决定。而诉讼合一的模式可以打破现有检察机关单一的部门结构，满足未来的检察机关部门发展防线，是未来计划的“先行棋子”。

（二）采取“捕诉合一”模式的正当性

1.“捕诉合一”具有合法性。法律规定检察机关行使侦查监督权、公诉权，但是对于检察机关内部如何分配权力没有进行明确的规定。因此检察机关对外行使的权力是检察机关的权力，工作内部分配是检察机关的自主选择。

2.逮捕和公诉具有目标一致性。侦查对人们生活的影响重大，因此侦查权在行使的时候应当进行一定的限制。逮捕权的行使是对侦查权的控制和把握，是司法的一种监督。而公诉权是对侦查内容的二次审核，这也是对侦查权的监督。因此，逮捕权和公诉权具有目标一致性，将两者集合到一起可以提升审前程序的效率、保障人权。

3.“捕诉合一”的模式契合2012年《刑事诉讼法》检察官权利的扩大。在“捕诉合一”模式下检察机关对事务的掌控范围变大，结合2012年的《刑事诉讼法》，这有利于提升检察官的裁量范围。因此，“捕诉合一”的模式是检察权力调配并与实践结合的要求。

四、“捕诉合一”的实证研究及试点评价

“实践是检验真理问题的唯一标准”，这是中国社会主义发展的实践，也是法制改革的实践。在捕诉关系模式的选择上，我们研究、分析捕诉合一的试点具有很强的检验意味。

（一）“捕诉合一”试点的成果分析

1.案件办理效率提升。经过对试点数据的分析，办理案件的平均周期在减少：猇亭区院 试点捕诉合一后平均办案周期减少了11.1天。吉林省延吉市检察院试点捕诉合一后平均办案周期节省1到2周。吉林省延边林区分院 办案周期缩短了42.8%。江苏省苏州工业园区检察院在试点捕诉合一后办案实践节约25%，且文书整理环节效率有大幅提升。陕西省检察院试点后平均办案期限上升1.9%。在办案效率提升的同时我们看到不批准逮捕率提升。

2.案件办理质量提升。经过试点分析，湖南省龙山县检察院公诉科2017年实行捕诉合一后审结率较去年提升4.57%;猇亭区人民检察院严格把控捕诉尺度、控制逮捕标准，同时运用法律监督调查机制来防止冤假错案的发生。上海浦东新区张江地区人民检察院自2018年4月份试行捕诉合一的办案机制以来，检察官办案的月均审结率大幅提高，诉讼监督成效明显提升，各项监督工作考核指标均在上半年中占绝对优势 。陕西省检察院在案件辦理过程中补查证据下降40.85%。试点区的法院起诉率有一定的上升，退补率、审前羁押率有明显的下降。因此在该模式下检察机关对案件更为谨慎，逮捕率也呈现下降趋势。

3.试点注重保护人权。在捕诉合一的模式中，批准逮捕和提起公诉是两个诉讼环节，因此犯罪嫌疑人仍可以接受两次辩护。在该模式下，诉讼阶段变化而变换辩护人对接不上案件的现象降低，因此可以保障人权。

（二）评价试点

经过上述的试点数据研究，我们看到在检察机关试点的过程中呈现比较乐观的局面，与此同时上海等地区已经着实进行司法改革。试点的过程中，检察机关得到了更高的试点效率、案件质量也在提升，并且在开展工作过程中试点注重保障人权，因此到目前并没有带来很糟糕的情况。全国已有300多家检察院推行捕诉合一，其中绝大部分是基层检察院。但是我们不可否认万物都有两面性，试点在运行过程中也存在一些难以解决的问题。笔者认为最显著的问题是批捕权和公诉权的集中行使会弱化权力制衡，检察机关在做出起诉决定后在缺少制衡的情况下很难做出不起诉的决定。

五、刑辩律师在“捕诉合一”环境下的影响及策略

（一）“捕诉合一”对刑事辩护的预期影响

1.批准逮捕和提起公诉的标准可能合二为一。根据《刑事诉讼法》的规定，批准逮捕 和提起公诉 有不同的标准，批准逮捕的标准低于提起公诉的标准。但是由于《国家赔偿法》 的规定或两阶段标准一致的心证，检察官会对逮捕而不起诉的案件承担国家赔偿案件的责任。因此检察官更倾向于在逮捕阶段制定一个统一的标准。

2.辩护效果降低。在“捕诉分立”和“捕诉合一”的情况下，律师均可以在批捕和起诉环节提出相应的律师意见。但是在“捕诉合一”的情形下律师在两个阶段面对的是同一位检察官或者同一个办案组，因此当检察官在决定批捕的时候有很大的倾向会提起公诉。因此虽然是两个阶段，但是律师在第二个提起公诉阶段的辩护效果很难有大的变化。

3.律师在审查起诉阶段的辩护空间减少。根据最高法的工作报告数据显示，辩护律师在开庭审判、提起公诉、批准逮捕三个阶段的辩护难度依次减少。因此对于辩护律师来讲批捕和起诉两个阶段是重要的时期，但在“捕诉合一”的模式下检察官基于国家赔偿或者统一规范标准的考虑会减少不起诉案件的数量，因此律师的辩护幅度将会减少。

4.律师阅卷权与检察官介入案件不一致。在“捕诉分离”的情况下，根据《刑事诉讼法》 对辩护人查阅案卷的权限在审查起诉之日起可以行使。因此，检察官介入案件与律师查阅案件的时间差不多，但是在捕诉合一的情况下检察官会提前介入案件。

综上所述，我们看到“捕诉合一”给律师职业带来了很多影响，这对刑事辩护律师在审查批捕阶段提出了更高的要求。同时面对更为专业化的检察官团队，律师的专业知识和素养的将被更为严格的考察。

（二）律师新的应对策略

在我国司法制度改革的背景下，“捕诉合一”已经出现并运行了上述试点。因此“试点即推广”的我国国情让“捕诉合一”的推行成为时间问题。基于此，笔者认为从功利主义的角度来看分析“捕诉合一”“捕诉分离”的模式意义不强，因此分析“捕诉合一”模式下律师的应对方案具有现实意义：

1.司法制度改革

（1）通过上述分析，我们看到律师在审查批捕阶段具有重要的地位，因此在现有的模式下应给予律师在审查批捕阶段辩护时间，比如延长批捕时间的制度改革。

（2）在“捕诉合一”的模式下，律师阅卷与检察官介入案件的时间存在一定的时间差，因此在此之前的“黄金批捕阶段”律师无法进行阅卷工作而对案件没有全面的了解。因此前移律师阅卷权是保障人权的措施。

（3）“捕诉合一”使检察官缺少一定的监督，因此检察官内部绩效的设置、监督体制的研究对整个审前程序的公平、合理有一定的影响，应进行相应改进。

2.律师的应对策略

在前文叙述的“捕诉合一”对刑事辩护律师工作影响的情况下，律师应当转变辩护策略：

（1）刑辩律师应当注重批捕时期的黄金辩护期：检察官在“捕诉合一”模式下批捕后起诉的可能性会大大增加，因此批捕阶段显得尤为重要，理应重视。与此同时，不起诉案件的下降意味着不逮捕案件的上升，因此批捕阶段律师的辩护空间大大增强。

（2）提早准备从轻情节

在法律实务界，从轻等情节是逮捕后取保候审的关键。而在逮捕后趋向于起诉的情况下，律师应当在逮捕前尽早获得相关的情节并递送给检查机关，这对不逮捕、不起诉具有关键的作用。

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《刑事诉讼法》第七十九条：对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审尚不足以防止发生下列社会危险性的，应当予以逮捕：（一）可能实施新的犯罪的;（二）有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险的;（三）可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的;（四）可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的;（五）企图自杀或者逃跑的。对有证据证明有犯罪事实，可能判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，曾经故意犯罪或者身份不明的，应当予以逮捕。 被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反取保候审、监视居住规定，情节严重的，可以予以逮捕。

《刑事诉讼法》第一百七十二条：人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉，并将案卷材料、证据移送人民法院。

《国家赔偿法》第17条第1款第2项：对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的，受害人有取得赔偿的权利。

《刑事诉讼法》第三十八条：辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料。其他辩护人经人民法院、人民检察院许可，也可以查阅、摘抄、复制上述材料。

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