跨境投资管理问题和对策研究

张企元

摘要：本文在对我国跨境投资管理现行政策、问题分析的基础上，提出相关对策与建议。

关键词：跨境投资 问题与对策

跨境投资是境内外居民为了未来可预见时期内获得收益或资金增值，在一定时期跨境向一定领域投放足够数额资金或实物的货币等价物的经济行为，包括实物投资、资本投资、证券投资等。跨境投资可分为境外居民向境内投资和境内居民向境外投资。

一、当前我国跨境投资主要管理政策

（一）境外居民境内投资

我国长期以来坚持对外开放基本国策，鼓励外国投资者依法在我国境内投资。2019年3月，我国进一步完善相关法律，出台了《中华人民共和国外商投资法》，自2020年1月1日起开始施行，取代《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》，成为国家外商投资管理的基本法律。该法明确了自然人、企业或其他组织一视同仁，可直接或间接在中国境内投资，包括设立外商投资企业，取得中国境内企业股份、股权、财产份额或类似权益，新建项目等;明确国务院商务主管部门、投资主管部门在职责分工范围内，开展外商投资促进、保护和管理工作，国务院其他有关部门在各自职责范围内，负责外商投资促进、保护和管理相关工作;明确对境外居民投资准入管理实施国民待遇加负面清单管理。我国2016年在修订外资三法后，已开始施行负面清单管理。2018年6月，国家发改委和商务部颁布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。未列入负面清单领域允许外商投资执行备案制度，目前执行商务部下发的《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》。另外，我国建立了合格境外机构投资者（QFII）等制度，是在资本项目未完全开放下，有条件、有限度地开放境外机构境内证券投资的过渡性的制度安排。

（二）境内居民境外投资

目前我国境外投资管理部门主要有国家发展改革委员会、商务部、国家外汇管理局。国家发改委2017年出台第11号令《企业境外投资管理办法》，2018年3月1日生效。商务部2014年出台第3号令《境外投资管理办法》，2014年10月6日起施行。国家外汇局2009年7月发布《境内机构境外直接投资外汇管理规定》，2009年8月1日实施，其后又陆续发布《进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》等等。同时，我国建立了合格境内机构投资者（QDII）等制度，也是有条件、有限度地开放境内机构境外证券投资的过渡性制度安排。

二、主要问题

（一）新的《中华人民共和国外商投资法》出台后，尚未出台相关的实施细则，不利于具体操作

比如，VIE架构的返程投资是否适用外商投资法仍未予以明确;外汇局未就外商投资企业投资投诉建立专门的回应与管理机制，此类措施有待细化落地;外汇局未建立外资安全审查制度，落地措施有待探索等等。

（二）跨境投资“引进来”、“走出去”中仍然侧重于“引进来”

我国做为发展中国家，多年来一直将促进外资流入做为一项基本国策，相比而言，对跨境流出持谨慎态度。在当前我国经济金融快速发展、综合国力显著增强、人民币国际化提升较快的情况下，“进”“出”不对等也易引发跨境资金、国际收支的不平衡。

（三）目前尚无统一的法律规范对外投资

国家发展改革委员会、商务部、国家外汇管理局三部门均从自身管理角度出台了相关的管理办法，有交叉重叠之处，不利于境外居民投资便利化。

（四）对个人境外投资管理不统一

目前国家发改委、商务部对企业境外投资有管理规定，但均未对个人投资做出相关规定。国家发改委《企业境外投资管理办法》第六十三条明确规定，境内自然人通过其控制的境外企业或港、澳、台地区企业对境外开展投资的，参照本办法，而境内自然人直接对境外投资不适用本办法。商务部《境外投资管理办法》所称的境外投资，是指在我国境内依法设立的企业的相关行为。国家外汇管理局就境内居民（含境内机构和境内居民个人）设立特殊目的公司进行了规定，相当于对个人境外投资打开了一个渠道。国家外汇管理局《个人外汇管理办法》（中国人民银行令2006年第3号）第十六条规定，境内个人对外直接投资符合相关规定的，经外汇局核准，可以购汇或以自有外汇汇出，并应办理境外投资外汇登记。2014年下发的第37号文《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（自2014年7月9日发布之日起实施），明确特殊目的公司，指境内居民（包括境内机构、境内居民个人）以投融资为目的，以其合法持有的境内企业资产或者权益，或以其合法持有境外资产或权益，在境外直接设立或者间接控制的境外企业。

（五）存在个人绕开管理通过非法渠道境外投资的现象

目前，存在个人通过分拆购汇、地下钱庄、携带现钞、境内外资金置换等非法渠道跨境投资。这些非法渠道可分为银行渠道和非银行渠道，前者包括分拆汇出、利用银行卡等，后者包括携带现鈔、地下钱庄等。个人通过银行渠道实现资金流出的，虽然纳入国际收支统计，但数据失真;而非银行渠道汇出的数据，则完全没有统计进来。这一部分隐形数据游离于监管和统计之外，既不利于防控跨境资金流动风险，也不利于国际收支统计的准确性和完整性。

三、对策建议

第一，在《中华人民共和国外商投资法》框架下，进一步出台相关实施细则和部门规章。如明确VIE架构的返程投资是否适用外商投资法;外汇局就外商投资企业投资投诉建立专门的回应与管理机制、建立外资安全审查制度等等，进一步细化操作规程，使外商投资法更好落地、实施。

第二，由三部门共同牵头制定《中华人民共和国境外投资法》，从国家战略高度对我国的境外投资做出顶层设计，明确多个部门之间的职责和分工，便于促进投资便利化。同时，明确境外投资的鼓励和限制领域，对“一带一路”国家鼓励投资，同时建立境外投资负面清单。

第三，进一步明确、规范个人对外投资管理。目前，发达国家如美国、英国、德国、法国等对境外直接投资资本流出不予限制，实施较为开放的管理政策和制度，对个人、机构境外投资采用相同的规范和制度管理，并采取有效措施保护投资者利益。美国建立“全球纳税系统”、海外投资保证制度，对个人海外投资的安全利益进行保护，设立海外私人投资公司，帮助海外投资者扩大投资、减少相关风险。英国对监管领域的企业实施审核或限制;与超过100个国家和地區签订了多边或双边投资保护协定。同时，我国是目前世界上最大的新兴市场国家，随着利率、汇率市场化，人民币国际化的深入推进，放开个人境外投资、推动人民币资本项目可兑换，已是大势所趋。尤其是我国个人可投资资产总量与高净值人群数量都保持快速增长，跨境投资意愿和能力都明显提升。在此背景下，我国一是与金融改革与开放进程相适应，逐步推进个人对外投资。二是建立以全国人大基本立法为基础的境外投资法律体系，确立境内居民个人合法投资身份，明确个人跨境资本运作的操作规范。确认包括商务部、发改委、外交部、财政部、税务总局、人民银行、外汇局等一系列涉外部门在对外投资管理、服务等方面的具体职能分工，做到政策协调有序，对个人境外投资提供有效的保护。二是积极引导境内个人合法境外投资行为，逐步消除体系外的非法跨境资本运作，把无法统计监测的“灰色”资金变为可监测可调控的合法资金。

第四，促进对内、对外跨境投资的均衡发展。在我国当前外汇储备较多、企业和个人急于寻求国内外两个市场投资机会的情况下，应进一步采取措施加大对外跨境投资，让市场有更多的选择、盈利机会。

第五，强化机构间信息共享。由于我国跨境投资管理职责分散在不同的部门之间，因此相应的信息交流和共享尤为重要。要建立数据、信息的定期、不定期、线上、线下的共享和交流，促进部门、机构间的合作。

参考文献：

[1]李勃昕，白云朴，黄铖.从“引进来”到“走出去”：跨境投资的创新驱动方向转变了吗，现代财经，2019（11）.

[2]宋戈.境内个人对外投资存在的问题和对策建议，大庆社会科学，2016（12）.

[3]王林涵，我国居民个人对外投资渠道分析及规模测算研究，福建金融，2016（12）.

[4]祁斌，创新对外投资方式 推动全球经济协同增长，清华金融评论，2019（5）.

作者单位：国家外汇管理局湖南省分局