建设工程招标投标方法研究兼论建筑师在招标投标中的作用

清华大学建筑设计研究院有限公司 苗志坚

清华大学土木水利学院 邓晓梅

招标是通过市场竞争采购工程、产品、服务的一种形式。在建筑工程领域，因其规模性、项目临时性、产品独特性等特点，只有通过招标才能获得真正的市场价格。招投标的国际通行规则是国际咨询工程师联合会（FIDIC）提出的《FIDIC招标程序》和《根据质量选择咨询服务》，以及国际建筑师协会（UIA）的《国际建协建筑师职业实践政策推荐导则》，其要点是明确区分工程产品类和设计咨询类招标投标的分类，并明确了工程产品类按价择优和设计咨询类按质择优的原则和方法。

2019年12月3日，国家发展改革委发布了《中华人民共和国招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》。从整体上来说，招标投标法的修订总结了多年来实践的经验，整体提升显著，对我国未来的招投标实践具有重大指导意义。同时，修订工作也暴露出招标投标法实施以来碰到的大量实践问题，尤其引发了对我国建筑工程界招标投标方式的讨论。本文根据笔者的相关研究和项目实践，特别是根据国际工程界通行的规则（FIDIC、UIA等国际组织规则）出发，抛砖引玉，期待引发同行们的思考和讨论。

序言：招标投标的意义和条件

招标投标，是在市场经济条件下进行大宗货物的买卖、工程建设项目有发包与承包以及服务项目的采购与提供时所采用的一种交易方式。在这种交易方式下，通常是由项目采购（包括货物的购买、工程的发包和服务的采购）的采购方作为招标方，通过发布招标公告或者向一定数量的特定供应商、承包商发出招标邀请等方式发出招标采购的信息，提出所需采购项目的性质及其数量、质量、技术要求，交货期、竣工期或提供服务的时间，以及其他供应商、承包商的资格要求等招标采购条件，表明将选择最能够满足采购要求的供应商、承包商与之签订采购合同的意向，由各有意提供采购所需货物、工程或服务的报价及其他响应招标要求的条件，参加投标竞争。经招标方对各投标者的报价及其他的条件进行审查比较后，从中择优选定中标者，并与其签订采购合同。招标投标与一般市场交易行为的最大区别是：卖方基于买方提供的特定内容、特定方式进行的一次性的、竞争性的择优成交方式，一般分为货物、工程或服务三种类型。其实质是以较低的价格获得最优的货物、工程和服务。特别值得注意的是，建设工程的项目特质，也就是一次性、临时性、特定性的特点，与招标投标方式天然契合。因此，招标投标也是建设工程的工程和服务的主要采购方式。

招标投标的交易方式，必须具备以下几个基本条件：一是要有能够开展公平竞争的市场经济运行机制；二是必须存在招标采购项目的买方市场（卖方“产能过剩”），对采购项目能够形成卖方多家竞争的局面，买方才能够居于主导地位，有条件从多家竞争者中择优选择；三是招标的主体，买方的目标必须和工程目标一致，买方必须选择质优、价廉的投标者，必须有明确的能力评价标准。

因此，政府采用招标投标的方式，就要遵循市场规律，保证公平有序的竞争，同时使买方发挥主体作用择优选择卖方（供方），这样才能保证买方利益以及国家作为投资主体的公有性质投资的效率。这应该也是制定招标投标法规、制度依据的出发点。

建筑师的产生与咨询服务、工程产品的分类——国际通行规则

建筑生产过程中，以建筑师为代表的咨询方，是作为业主（建设方、客户）和承包商(含总承包商、分包商、供应商)之外的第三方最后登场的，是在英国工业革命之后建设项目的技术和法规条件日益复杂、承包商利用专业信息不对称扩大自身利益、业主无法有效控制承包商以寻求项目价值最优时的产物。业主、咨询方（建筑师、咨询工程师）、承包商的三者关系（图1），构成了建筑生产体系的最基本、最稳定的生产关系。[1]

图1 建筑工程交付模式的变迁，各主体的职责变化

建筑师作为专业技术人员和业主利益的代理人，在业主要求的环境品质和限定的资源条件下，将用户需求翻译成一系列的技术指标、空间安排和实施计划，通过设计图纸与文件的表达记录方式，向施工者准确传达，并代业主进行施工招标和确定承包商，在施工阶段则代为业主进行施工合同的管理，通过检查、签证、验收、指令、付款等方式，对施工的进度、品质、成本进行全面监督和协调，以达成最初对业主的承诺，完成建造全过程。

因此，国际通行的建筑师制度认为，作为建筑市场第三方的建筑师必须具有“两种素质”和“三重法律身份”。

这两种基本素质包括：一是作为行业专家的专业技能和职业技巧；二是作为社会公正和公平维护者的诚信和责任感。这也是最早的现代建筑师组织——英国皇家建筑师学会（RIBA）在19世纪创立时要求的建筑师的能力(Competence)和诚信 (Integrity)。

职业建筑师具有的三重法律身份是：

法律身份一：作为独立的合同执行者、设计咨询服务提供者。建筑师是设计合同的执行人，作为专家提供设计咨询服务，是与业主/客户进行经济活动的一方主体，因此，建筑师也需要追求适当的利润和相应的合同条件；

法律身份二：作为业主的代理、专业顾问。建筑师作为业主利益的代表和受托人对建筑全过程进行监管，向业主汇报所有与业主利益密切相关的重要信息，并负责确保专业的品质和业主的利益；

法律身份三：作为准司法性的官员，公共利益的维护者。建筑师必须兼顾公众利益和业主利益，并作为判断业主和承包商在合同执行中的公平法官和专业鉴定者。建筑师在建造过程中必须依照合同做出合理的解释和公平公正的决策，并充当业主和承包商的专业中介和纠纷调停员。由于建筑过程和利益相关者的复杂性，建筑师也被豁免对于非专业（超越建筑师能力和知识范围）的判断和认可的责任。[2]

图2 建筑师的产生带来建筑产业的变化

世界贸易组织（WTO）关于建筑业的定义，将建筑业明确地划分成第二和第三产业的两个主要部分和职业门类（图2）：

（1） 建造/建设——建造及其工程服务，也就是业主和承包商之间的建造、安装、装修等工程总包和专业分包；

（2）建筑学——建筑学及其工程服务，即业主和咨询方之间的建筑设计、工程设计、规划景观设计等设计咨询服务。[3]

将这些社会分工和行业道德所要求的职责进行详细定义的是合同约定，即标准的合同范本、规范性的合同条件。国际上编制出版工程合同范本的专业机构很多，最具影响力的主要有美国建筑师学会（AIA）、英国土木工程师学会（ICE）以及国际咨询工程师联合会（FIDIC）。

由于每个机构的背景不同，其编制的合同范本也有较大区别。AIA成立于1928年，是美国主要的建筑师专业社团，其制定并发布了AIA系列合同条件，在美国建筑业以及美洲其他地区具有较大的影响力。ICE创建于1818年，其编写的传统的《ICE合同条件（工程量计量模式）》以及近年来新编制的NEC/ECC合同范本系列在世界范围内产生了一定的影响，尤其是在英联邦国家和地区。其传统的《ICE合同条件》也是早期FIDIC合同条件制定的基础。在国际工程市场上，影响力最大、使用最广泛的标准合同范本仍是FIDIC系列合同范本。FIDIC是由欧洲的比利时、法国和瑞士的咨询工程师协会于1913年共同成立。FIDIC是最具权威的咨询工程师组织，目前已有70多个国家和地区成为FIDIC的成员国，中国于1996年正式加入该组织。自1913年成立以来，FIDIC专业委员会编制了一系列规范性合同条件（合同范本），构成了FIDIC合同条件体系。它们不仅被FIDIC会员国在世界范围内广泛使用，也被世界银行、亚洲开发银行等世界金融组织在招标文件中使用，已逐渐成为全球工程界遵循的主要合同范本和规则体系。国际建筑师协会（UIA）也在筹划引入FIDIC的工程咨询服务合同范本，并将其作为国际通行的建筑师服务合同范本，更表明了FIDIC合同范本的权威性。FIDIC咨询服务的合同范本，近年来则大量借鉴了AIA的建筑师合同条件的内容，明确体现了建筑工程领域的咨询工程师就是建筑师的本质特点。

特别需要明确的是，工程咨询、工程管理都是从古老的建筑工程开始并逐步扩展到其他工程领域的。因此，建筑工程中的建筑师就是世界上所有工程合同中咨询工程师的原型，也是理解这些合同的根本，更是工程管理学多设置在土木工程或建筑学院中的历史渊源（部分高校后来调整到专门的管理学院中）。在国内工程监理界、管理界所提倡的全过程工程咨询改革中，有识之士根据中国工程监理制度设计源于对设计、监理连贯工作内容曲解的教训，明确提出了设计是灵魂、设计主导的全过程工程咨询的理念。这一理念正本清源、正确理解了FIDIC和ICE的咨询工程师源于建筑领域设计师的概念，也就是建筑领域的职业建筑师制度（即我国目前改革所说的建筑师负责制），更准确地说是主导工艺的总设计师负责制，这也是全世界工程界的通行规则。工厂、桥梁、航母、飞机、航天器设计……，哪个复杂工程不是主导工艺的总设计师负责制呢？工程管理、造价、招标、监造、开发顾问等工程咨询都是在总师统合下的专业分工而已。

由于现代建筑技术日趋复杂，社会对建筑工程的质量也提出了更多更高的要求，因此，现代的建筑师并不是一个单独的个人，也不是一个单独的建筑学专业，也可能不止是一个机构，而是以加盖建筑师注册章、承担项目责任的建筑师（即项目的主导专业的责任设计师）为核心的一个设计咨询团队。这个团队的负责人可能在不同的机构有不同的名称，如项目负责人、设计主持人、项目建筑师等，其责任和权力是相同的，即对建造的设计施工全过程负责，在设计阶段承担技术设计及整合责任，在招投标和施工阶段承担监督及统筹责任，保证代表客户价值设计意图的最大化实现，形成社会的良性建筑环境资产，以及建筑市场的公正和良治。

业主与建筑师的代理合同关系、业主与承包商的采购和承包合同关系，体现了不同的合同关系和风险的分配方式，建筑工程的采购中也就包含了产品、施工和设计咨询服务两大类采购。因此，工程和产品的采购价格体现了采购合同的特点，发生物权转移是以确定的产品性能为基础的价格比选。工程及产品的承包商、供应商的招标，应遵循价格比选的原则。设计咨询服务收费体现的是咨询方和业主之间的委托代理关系，并不发生物权转移，咨询服务的质量也很难准确衡量。成功的咨询服务，要靠完全合格的人员花费足够的时间才能实现。

我国乃至世界工程界的招投标活动，大家普遍遵循并被世界银行等国际组织采纳的标准，即国际咨询工程师联合会（FIDIC）提出的一系列方法。《FIDIC招标程序》 《根据质量选择咨询服务》两部指导性文件提出了区分设计咨询类招标和工程产品类招标的两大分类，并明确了咨询类按质择优和工程产品类按价择优的原则和方法。

根据价格选择承包商、供应商——经评审的最低价中标

国际咨询工程师联合会 （FIDIC）在1982年就提出了相应的工程招标程序， 2000年出版的《FIDIC招标程序》，详细说明了整个招标流程，并对其中的细节给予了详细阐释。[4]

我国招标投标法实行中出现的问题，主要是忽视了几个前提条件，造成业主盲目利用甲方地位强加不合理合同条件、承包商利用信息不对称采用“低价中标高价索赔”和多个主体围标等方式，造成招投标手段失灵，业主没有找到优质和合格供应商，也造成了国家投资的浪费。于是，就有人不分析原因，反对最低价中标，甚至提出“高品质就需要高投入、高价格，工匠精神就需要不按市场竞争招标工程”。其实，招标的核心就是形成价格，由于价格、质量、工期（资源条件）三大要素在项目中相互作用，如果不能固定其他条件比价就完全没有意义，反之，如果固定了质量、工期之后，任何超过需求的投入都是一种对社会资源的浪费，尤其对于国有投资项目而言。因此，目前工程招投标的核心问题在于没有明确条件、没有保证保险下的 “低价中标高价索赔”，以及没有依据工程经验和实力对项目不可预见风险兜底的能力。

其实，在民间投资项目、尤其是房地产项目中，早已经自觉地按照FIDIC的招标程序，严格执行按价择优、严格定义并经过评审的最低价中标方式。其核心要点是：

资格预审和短名单。必须保证投标人在相同的技术、规模、服务的水准上进行比选，各地政府和行业协会、设计咨询机构都可根据投标人的市场表现和合作经验推荐合格供应商目录，同时还都要进行承包商、供应商的考察和实施团队的面试，以确保投标人有能力、有意愿、保质保量地完成任务。通过资格预审后形成合格投标人的短名单（3-5家，最多不超过7家），必须是在同等的条件下的同类投标人，保证业主在可控的范围内、在进行充分沟通和评价的基础上进行优选，而不是漫无目标的海选，更不能依赖于只看投标文件和盲目依从不知情专家的盲选。这些都恰恰是我国工程领域招标的问题关键所在。

工程产品精准定义。必须有严格完整的招标资料保证产品的性能、与质量标准的一致性，以及实施的外部条件（合同条件），在此基础上的价格比较才有意义。我国以前的工程往往采用设计院的施工图进行招标，而施工图又由不统合各个专业设计咨询、不对产品材料的性能价格负责、不对最后建筑物成果负责、仅对图纸深度负责的设计院完成，根本没有在设计中达到项目的质量、造价、工期的统合，这样的不完整图纸如何控制最终成果？国际通用的工程定义至少包括：完整的能够指导施工的设计图纸、定义材料产品性能参数的技术规格书、工程量清单及不公布的底价。质量、造价、工期的项目三位一体的控制都是建筑师必须统合的内容。

价格评审。为防止不合理低价和索赔陷阱，均要求承包商对清单全科目报价，防止不平衡报价；也可以要求采用总价报价的方式对施工方提出风险兜底的要求；对特别异常报价、低于底价10%以上的报价必须经过问询并得到合理解释；接受承包商结合技术特点的创新和价值工程，但对变更部分必须经过严格测算和价格换算，保证各个投标人的平等比价。

财务管理信息化构建是由计算机技术产生的，而通过互联网相连的计算机可以非常简单地得到其他计算机中储存的数据资源，因此使得企业在展开网络化交易时风险大大增强。由此可见，在财务信息化的发展中，需要予以重视的就是网络的安全性问题。一方面，企业要健全网络通信体系架构，使得财务数据能够在安全、快速的环境下传送到各个部门；另一方面，要增强计算机硬件、软件上的安全保障，确保不会因为硬件、软件上的故障而产生一系列安全问题，防止木马入侵以及黑客攻击等事件的发生。

标准合同条件。工程的合同条件对价格影响很大，为了保证甲乙双方公平并得到合理的价格，也便于公平比价，应采用被政府或行业组织广泛认可、且覆盖投标人服务内容的标准合同条件。我国虽然有国家推荐的合同范本，但是由于行业组织不发达，甲方往往滥用其主导地位，使得投标个体都不得不屈服于甲方的不合理条款。这样既造成了合同中天然的不平等性，也为未来的纠纷埋下了根源，最后还是由甲方为其强势的不合理要求埋单。同时，由于工程项目低频高额的特点，需要政府和行业组织在保证市场公平竞争的基础上，出台强制性的标准合同条件，以规范市场行为。

保险保障。投标人提出保证保险或高保额的工程担保，转移发包人的风险，保证项目顺利实施。同时，发包人也应提供支付保证保险或担保，保证甲乙方的平等地位。

根据质量选择咨询服务——按质择优

FIDIC在《根据质量选择咨询服务》一书中，对工程业主如何选好工程咨询单位为他们提供咨询服务，提出了重要建议。FIDIC认为，“根据质量选择”比根据“咨询服务价格”选择咨询服务单位，具有明显的优越性。为何不能选择低价中标？因为在设计阶段谁也无法准确定义建筑物，通过招标要找到一个最优的投标人来完成设计定义工作，而这项工作又是独特的、创造性的、多专业综合逐步形成的，对业主未来的项目具有决定性影响，究竟该如何选择？正如我们如何选择医生和律师，也许是依据能力、经验、敬业等，但肯定不会以服务价格为主。

设计咨询服务的质量很难准确衡量，成功的咨询服务要靠完全合格的人员花费足够的时间才能实现。因此，选择方法不应强制把费用降低，以致咨询人员不能支付指派合格人员工作足够时间的费用。费用越少对项目花费的时间就越少，这就将导致服务范围的减小、服务质量的下降。不合格的咨询意见通常导致更高的工程项目费用，这些将远远超过所节约的咨询费用。FIDIC认为，按质选择可以提升项目的效益，对业主来说是最划算的方式：咨询人员的能力是工程项目省钱、高效的关键——采用最合适的技术、创新的解决方法和最低的项目周期费用。QBS方法鼓励咨询人员不断提高技能、努力创新，因为这是他们能否被选的基础所在，同时，客户是这些最优秀的、按有竞争性费用提供的咨询服务的最终受益者。

选择程序要能使咨询人员发挥创造力、创新精神，运用经验，合理判断，以最好的工作实现客户的最大利益，反过来咨询人员也将获得公平合理的补偿，这样才是选择程序产生的最佳结果。咨询方是业主的代理和顾问，选择咨询人员是业主或客户作出的最重要的决定之一，任何项目的成功都要靠得到能力最强、最有经验、信誉最好的专业技术。客户和咨询人员之间有了绝对信任的业务关系，就能取得最好的项目结果。

FIDIC建议采用的根据质量选择方式要求：一是筛选出合格咨询服务商短名单（表1）；二是要求投标方提供服务计划书，对其资格、能力、经验、质量保证体系等进行评价，排出优劣秩序；三是与排名第一的公司进行合同谈判，无法达成协议则顺次和下一家谈判，同时明确谈判的唯一性，不能反复谈判，以保证双方的公平、珍惜合作机会。[5]

FIDIC强调，根据咨询服务价格的比较来选择工程咨询人员，对客户、项目都不会是最有利的。一旦引入了价格因素，选择过程就会出现扭曲，往往倾向于最低价格而不是质量。同时，FIDIC也为考虑价格因素的业主提供其他几种方法：双信封法（技术和商务标严格分开）、加权评分法（价格所占权重小于10%）、预算法（告知项目的预算并调整服务范围）、设计竞争法、价格谈判法。

表1 短名单咨询公司评价表

国际建筑师协会（UIA）在《国际建协建筑师职业实践政策推荐导则》“取得委托—按质选择建筑师”中指出，为确保建筑环境的生态可持续发展、保护项目所在地的社会人居、文化和经济价值，政府应采用恰当的筛选程序，制定合格的建筑师筛选制度，为项目选择最为合适的建筑师。实现此目的的最佳方式主要包括：

（2）按照国际建协导则，实施根据质量选择建筑师的程序（QBS）；

（3）按照界定建筑服务范围的完整项目概要（任务书）为基础进行直接谈判。[6]世界银行、美洲开发银行、亚洲开发银行、国际建协UIA、FIDIC、美国、加拿大、澳大利亚、日本等国家及国际组织，都采用了根据质量选择工程咨询服务（QBS）的方式。美国联邦政府于1972年通过立法要求所有工程项目的咨询服务按照QBS来选择。美国建筑师学会（AIA）通过对美国马里兰州和佛罗里达州在1975年～1983年之间的上千个工程项目的比较发现，按照QBS选择咨询服务比以价格为主选择服务，设计费用和管理费用都节省了一半（咨询费用与工程造价的比率），项目周期也只是后者的3/4。最后的结论也很有意思，按照价格选择咨询服务看似在招标时省钱了，但是实际整体投入只会更高。[7]

结语：招标投标应遵循国际通行的程序，由业主的设计咨询顾问主导

由于工程的复杂性、规模性、单品独特性，造成招投标的基础——产品或服务的精准定义困难，因此，很难界定投标人是否在一致的质量等要求下进行价格比较。因此，招投标程序的核心首先是找到合格的产品和实施主体，其次是在合格的基础上寻求性价比的最优，而不是刻意使程序正义化、仪式化。

《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》（国办函[2019]92号）要求，在建设领域推进建筑师负责制和全过程工程咨询的改革措施，以及国际通行的惯例（FIDIC及UIA中关于咨询工程师和建筑师职责的定义），设计咨询机构作为业主（招标人）的专业顾问，对向业主提供的最终建筑物的质量、造价负责，因此，其具有招标组织、评定的责任，同时可促进设计、造价、招标代理、监理等工程咨询形成有机整体防止咨询工作的碎片化，促进建筑业高质量发展。

未来，建筑师负责制下的招标投标应当包括以下关键点：

一是明确项目业主作为项目发起方、建筑物的持有方的首要责任并终身追责，倒逼其委托可信任的专业顾问分担风险，而不是只有权力没有责任，特别是不能利用招标规则屏蔽市场竞争。由于我国存在公有投资和民间投资两大板块，公有投资领域的最大问题在于项目主体责权利的不对等及腐败风险，必须要求完整的招投标程序；而民间投资不存在主体的收益与责任错位问题，其主体承担巨大的风险，实践证明其必然会尽全力选择最合适的供方，因此应该完全放开招投标管制，减少监管成本和社会资源的浪费。

二是在设计阶段的招标中，应根据国际通行的规则按照质量选择设计咨询单位和责任建筑师，即使考虑服务取费因素，其权重也不应超过10%。业主对项目的首要责任通过委托合格、专业的建筑师和咨询工程师的方式转移责任和风险。

三是应以业主（招标人）的专业顾问——建筑师、咨询工程师（主导专业的设计师）为主导，进行招标和合约策划，确定招标方式，负责提出招标文件、发包、评标，向业主推荐合格的投标人，推动整个招标流程。因为只有设计咨询专业人员才能最清楚业主要求和空间、技术规格，才能代表业主解释并选择合格的供应商，同时也能辅助其实现对业主的承诺，消解其对工程质量的终身责任。招标代理服务商可独立为业主服务，也可作全过程工程咨询服务的分包在建筑师的统合下为业主服务。

四是在招投标环节，除了具体的招投标流程性的工作以外，招标文件的编制质量及评标委员会的组建质量，对招投标的结果有着重大影响，应充分发挥建筑师或咨询工程师应对招投标工作的控制权和专业裁判权，这也符合建筑工程市场建筑师负责制和全过程工程咨询的改革要求。建筑师或咨询工程师的决定权并非是指定工程和产品，而是推荐三个以上的合格的供应商供业主选择和商务谈判，同时对业主选择的供应商具有一票否决权。也就是说，业主需要在推荐的合格供应商之中选择最合适的一个。

五是我国的招标乱象主要产生于公有投资项目和政府采购中，核心问题主要是业主动机与项目目标的实质产生背离，再精致的设计也会变成权利寻租的把戏，甚至制度的繁复设计反而阻隔了真实有效的投标。不设任何门槛、抽取专家评审、以文件为主的双盲审查等方式，将导致投标企业无法充分展示技术和经验，无法和发包人充分交流了解项目需求，更遑论根据为项目提供优化和价值工程建议。最后的结果是招投标中技术和能力退场，关系、价格、投标数量优先；招标门槛越来越低、招标程序越来越繁复、投标的企业越来越多、却很难招到好标。民间投资项目，尤其是房地产项目的招标却显得井然有序，值得深思和借鉴，它们充分调动业主和专业人士项目向好的原动力、利用市场竞争和充分交流、技术审核达到找到了最合适的项目实施者的方式。其核心不是匿名、双盲、依赖抽签专家等形式，而是聚焦在项目需求和技术主导下的充分交流考察基础上的技术优先、商务次之的择优，或者是在标的锁定条件下的商务条件最优。