银行业金融机构政治公众人物身份识别的难题及对策研究

程璞 郭建勇 王青春

摘要：对政治公众人物开展有效的客户尽职调查工作在预防腐败和洗钱犯罪中发挥了重要的作用。本文首先在对政治公众人物综述的基础上，对安徽某市辖内银行业金融机构反洗钱工作中政治公众人物身份识别存在的难题进行了调研分析，并根据调研情况提出相应的对策建议。

关键词：反洗钱  政治公众人物  对策

金融行动特别工作组（Financial Action Task Force，FATF）在2013年6月颁布了《FATF指引：政治公众人物（建议12与22）》，使得“政治公众人物”（Politically Exposed Persons，PEPs）成为近几年反洗钱领域关注的焦点，然而我国对政治公众人物的相关研究目前还相对较少。由于政治公众人物处在腐败犯罪的高风险中，指引中明确提出对于政治公众人物，除履行常规的尽职调查职责外，金融机构还应有适当的风险管理系统以判断客户是否属政治公众人物，在与这类客户建立业务关系时应获得高级管理层批准，采取合理措施确定其财产和资金的来源并在业务关系存续期间加强监测。有效开展对政治公众人物的客户尽职调查工作在预防腐败和洗钱犯罪中发挥了重要的作用，因此本文在对政治公众人物进行界定的基础上，对安徽某市辖内银行业金融机构反洗钱工作中政治公众人物身份识别存在的难题进行了调研分析，并根据调研情况提出相应的对策建议。

一、政治公众人物的定义

当前，对于“政治公众人物”这个名词，我国并没有明确的定义阐述。在国际上关于“政治公众人物”的定义不同的国家和组织也存在较大差异，在这一点上并沒有统一共识。金融行动特别工作组作为世界上最具影响力的国际反洗钱和反恐融资领域最具权威性的国际组织之一，对“政治公众人物”的定义和标准来进行了明确界定：“政治公众人物”是指在现任或曾经被赋予重要公共职能的人物，如国家元首、资深政治家、高级政府官员、司法或军事官员、国有企业高管、重要政党委员，以及上述自然人的直系亲属或与其关系亲密的自然人，并不包括中等职位或职位等级更低的人士。

二、银行业金融机构政治公众人物身份识别工作中的难题

（一）界定政治公众人物定义范围困难

国内外反洗钱法律法规对“政治公众人物”的定义范围尚未有统一标准，认定上有些差异。这一方面导致各银行业金融机构对“政治公众人物”身份识别重视不够，在账户开立、非面对面业务开通和转账交易等业务办理的过程中，把有关政治公众人物当成普通客户来办理业务，导致后续很难将其列为高风险客户进行监测。另一方面由于界定的差异性，导致我国商业银行政治公众物识别标准并不能满足国际标准，国外分支机构可能会面临巨额罚单的风险。例如2016年英国金融行为监管局（FCA）曾因中国建设银行伦敦分行和中国工商银行伦敦分行未对国企或政治公众人物进行加强型尽职调查等问题而升级对其调查①。

（二）缺乏政治公众人物查询系统，监测名单过分依赖第三方机构

当前我国银行业金融机构并未建立政治公众人物查询系统，采用的监测名单主要来自Dow Jones、World Compliance等第三方机构。尽管第三方机构所提供的政治公众人物名单具有一定的权威性，然而名单上人员数量有限且更新相对缓慢。此外，名单信息还出现众多低级错误，如身份证号码或姓名错误缺失、重名等，使得银行业金融机构在执行方面存在困难。

（三）银行从业人员对政治公众人物缺乏基本认识

为了了解银行业金融机构从业人员对政治公众人物认识程度，笔者对安徽某市辖内11家主要商业银行的高层管理人员、反洗钱专兼职人员以及柜面经办人员进行访谈和问卷调查。访谈提纲主要围绕“如何开展政治公众人物身份识别，在身份识别过程遇到哪些困难，有什么样的建议”。调查问卷采取发放纸质问卷调查的方式进行，共收集到66份调查问卷，其中59份为有效问卷，问卷有效率为89.39%。访谈和问卷调查结果显示银行业金融机构中专兼职的反洗钱人员对政治公众人物普遍缺乏基本认识，高级管理层也不知道如何去审核审批相关政治公众人物的业务办理流程，甚至柜面经办人员不知晓“政治公众人物”这个名词。并且当前很少有银行业金融机构开展过关于政治公众人物的反洗钱专题培训，使得经办人员在遇到政治公众人物办理开户、大额存取款、转账等业务时，不知道如何处理或者简单当成普通客户来对待。

三、银行业金融机构政治公众人物身份识别工作的对策建议

（一）对政治公众人物的定义进行界定

当前国际上关于“政治公众人物”的定义并没有获得广泛认同，建议我国可以充分考虑国内外实际情况并参照金融行动特别工作组发布的定义和标准来进行明确界定。定义内容应把握以下重点：一是政治公众人物应为自然人，即使政治公众人物参与到一家经济实体的经营，也不需要将该经济实体界定为政治公众人物;二是政治公众人物的分类标准应因国别的差异而有所不同;三是政治公众人物的直系亲属及姻亲、关系密切的随从人员和异常亲密的人员应当包含在内;四是职级与职务重要性应该作为公职人员是否分类为政治公众人物的重要考虑因素;五是在认定是否为政治公众人物还应当考虑正式职责、职衔性质（荣誉或受薪的政治职能）、此人对政府活动及其他官员可行使权力的大小，以及有关职能是否使此人能够动用大量的政府资产及资金，或者能够指导政府项目的招标或发包。

（二）建立权威的“政治公众人物监控名单”，完善风险防控体系

一是建议建立“政治公众人物监控名单”，推动人民银行、有关金融监督管理机构，纪检监察、公安、税务、海关等部门联合协作，充分利用各部门的数据信息。“政治公众人物监控名单”应为全部银行业金融机构共享，同时借鉴我国对上市公司高管及其家属股票交易监控的成功经验，借助银行业金融机构对界定为政治公众人物的人员各类账户以及资金交易进行监测，提高发现、追踪和打击贪腐犯罪行为的精准性和高效性，从思想上威慑不法分子，进而从源头上遏制政治公众人物洗钱犯罪的发生。二是银行业金融机构尤其是在海外开设分支机构的应该根据FATF的要求，制定详细的政治公众人物身份识别操作指引，同时建立健全内控管理体系，制定相应的奖惩机制，激发员工对政治公众人物身份识别的积极性，对能有效识别政治公众人物的员工给予一定的经济奖励，并对该员工的信息采取保密处理。

（三）强化“政治公众人物”反洗钱专项培训

银行金融机构应加强政治公众人物身份识别和监测方面的培训，提升对政治公众人物身份识别工作重要性的认识。一是确保高级管理人员和反洗钱岗位人员熟悉关于政治公众人物的反洗钱监管政策和内控要求;二是对反洗钱具体操作人员在管理要求、操作流程和尽职调查等方面进行培训;三是对各部门及各条线的一般员工可以在反洗钱意识方面进行普及教育。

（四）严格落实政治公众人物身份持续识别措施

银行业金融机构应当以“风险为本”理念为指引，严格按照金融行动特别工作组专门制定的新“四十条”反洗钱建议，持续关注政治公众人物身份信息变化，履行重新识别客户身份、开展客户尽职调查的义务。在持续识别过程中，应定期和不定期对利用政治人物名单对普遍存量客户开展回溯性审查。同时，对政治公众人物客户新的身份信息也要通过多种手段进行认真识别和核实。明确银行业金融机构对政治公众人物在退职之后的一段时期内仍需进行监测，监测期满后，在将某人从政治公众人物类别中剔除时必须经过高级管理层的审核和批准，并将相关审批资料留档。

（五）明确银行业金融机构对政治公众人物身份信息的采集权利

银行业金融机构可以通过政治公众人物的自我声明，确定客户是否是政治公众人物。并且在为政治公众人物办理各项业务前，通过签署相关协议等形式明确银行和政治公众人物在身份识别工作中双方的权利和义务，确保银行可以有效采集到真实、完整、准确的身份信息。例如银行业金融机构有权详细了解政治公众人物的身份信息、直系亲属信息、交易背景、性质、目的、交易资金的来源和用途等。同时，政治公众人物应主动向银行报告账户的实际控制人或实际受益人。通过践行“先了解客户，再为客户办理相关业务”的原则，提高政治公众人物信息的真实性和准确性，从而更好地开展反洗钱工作。

注释：

①英国金融行为监管局（FCA），该机构成立于2013年4月，负责对2007年英国《反洗钱监管规定》授权的金融机构等开展监管。根据财新网2016年3月29日独家采访报道，受中国工商银行马德里分行因涉嫌洗钱被调查事件的影响，FCA加大对建行、工行的伦敦分行金融犯罪科目的检查力度，重点检查反洗钱、反金融腐败等方面的合规情况。

参考文献：

[1]FATF，POLITICALLY EXPOSED PERSONS （RECOMMENDATIONS 12 AND 22），www.fatf-gafi.org，2013.

[2]童文俊.国际金融保险业政治公众人物反洗钱问题研究[J].中国保险，2013（4）.

[3]夏金鶴.反洗钱视角下受益所有权及透明度标准研究[J].武汉金融，2018（6）.

程璞为中国人民银行合肥中心支行中级经济师;郭建勇单位：人民银行阜阳市中心支行;王青春单位：徽商银行阜阳分行