我国PPP融资模式存在的问题及对策

(长沙理工大学 湖南 长沙 410076)

我国城镇化进程加快，2018年城镇化率已经达到了59.58%。随着城镇化的不断推进，公共产品与服务的需求越来越高，政府的财政支出难以补齐这庞大的资金缺口。于是，引进PPP融资模式为基础设施建设带来了新的融资方式，也缓解了政府财政压力，同时为中国的社会资本提供了新的投资方式。应积极创新融资方式，加快推进PPP项目落地。本文将阐述PPP融资模式的发展现状，分析其存在的问题，并试图提出针对且有效的建议，以促进其健康有序发展。

一、PPP融资模式发展现状

PPP模式引入中国后，得到政府大力推广，国务院、国家发展改革委、财政部等均先后出台多项政策，助力PPP模式的发展。根据财政部政府和社会资本合作中心数据显示，截止2019年9月25日，管理库项目累计9249个，投资额14.1万亿元；落地项目累计6039个，投资额9.2万亿元，落地率为65.3%；开工项目累计3559个，投资额5.3万亿元，开工率为58.9%，入库和落地项目正稳步上升。具体从以下几个方面呈阐述其发展现状：

(一)项目执行情况

截止2019年9月，准备、采购、执行、移交阶段的项目数分别是9249个、6039个、1776个和1434个，65.3%的项目已落地，且执行和移交的项目大幅增加，移交率达到了15.5%，容易看出，PPP项目的执行速度在不断加快。

(二)回报机制分析

按付费方式，PPP项目可分为使用者付费、可行性缺口补贴和政府付费三大类。从截止到2019年9月的数据看，目前入库项目中累计使用者付费项目621个，投资额1.3万亿元，分别占入库项目总数、总投资额的6.7%和9.4%;累计可行性缺口补助项目5266个，投资额9.4万亿元，分别占56.9% 和66.8%;累计政府付费项目3362个，投资额3.4万亿元，分别占36.3%和23.9%。可见，财政资金参与度持续提高，无论是从项目数量还是投资规模来看，可行性缺口补助均位居榜首。

(三)地区分布情况

从入库项目的地区分布可以看出，全国31个省市自治区均有PPP项目入库，按项目数量排序，前五位是山东、河南、四川、贵州、广东，分别为761个、726个、558个、515个、510个，合计占入库项目总数的33.2%。按投资金额排序，前五位是贵州、云南、四川、浙江、河南，分别为1.2万亿元、1.1万亿元、1.0万亿元、9749亿元、9505亿元，合计占入库项目总投资额的37.2%。

(四)行业分布及签约落地情况

全国PPP综合信息平台入库项目涉及能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发和其他等19个一级行业。其中市政工程PPP项目入库项目数量位居榜首，多达3692个，投资额4.1万亿元；由于交通运输项目每个项目的投资额都比较高，总体投资额位居第一，1305个项目投资额高达4.3万亿元；随着国家对生态文明建设越来越重视，生态建设和环境保护项目数大幅增加，达到906个，投资额9679亿元；城镇综合开发项目数略微下降，596个项目的总投资额为1.94万亿元，四者数量、投资额之和占比分别为70.2%、81.1%。从数据来看，行业分布的数量占比略微提高，投资规模占比也大幅上升，生态建设和环境保护异军突起，但整体格局基本未变。

累计落地项目数前四位的是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发，分别是2495个、867个、571个、384个，合计占落地项目总数的71.6%。各行业落地率均有明显提升，其中保障安居工程以76.3%的落地率位居第一，落地率最低的林业也达到了30.4%，行业间的差距缩小。

(五)社会资本所有制结构

社会资本合作方类型。6039个落地项目中社会资本所有制信息完善的项目共5990个，涉及社会资本共10713家，包括民营3705家、港澳台147家、外商78家、国有5537家，另有类型不易辨别的其他1246家，民营企业占比34.6%。国有资本占比超50%，国有企业成为PPP项目主要社会资本方。

二、PPP融资模式存在的问题

(一)PPP项目风险大，投资回报低

一般来说，PPP项目初期资金投入较大，且投资回收期长，因此在建设和运营管理中存在许多风险。PPP项目周期长，虽然近年来国家有关部门及各地政府都出台了相应的有利政策，但这些优惠政策的落实不到位，政策实施的不确定性使得资金回报不稳定。在PPP模式中，参与项目融资、建设和运营的社会资本必须要有雄厚的经济实力，因为PPP项目建设和经营成本较高，前期需要大量资金投入，这就需要参与的社会资本有较好的抗风险能力。

PPP项目具有公益性且还未形成稳定的盈利模式，因此社会资本参与积极性不高。另外，以盈利为主要目标的社会资本不愿涉足该类项目的原因在于：一方面，由于PPP项目大都属于公共产品，若放开其定价权，导致一部分公民失去享受基础设施和公共服务的机会，这就违背了PPP项目实施的初衷；另一方面，PPP项目的建设和运营需要大量的资金支持，产品与服务定价难以覆盖其资本成本，所以PPP项目利润空间小，社会资本进入意愿不强。

(二)融资模式单一，融资工具较少

PPP项目融资需要政府的引导与支持。近年来，政府实行分税制，财政收入逐渐减少，政府财政压力不断增加，且PPP融资过于依赖政府的现状难以在短时间内改变，资金来源得不到有效保证，公共产品与服务的提供都将受到影响。

现阶段PPP融资模式单一，资金来源主要为银行贷款。一般来说，融资方式多样化有利于分散项目风险。目前国内的PPP项目普遍运用银行贷款这一融资模式，由于银行贷款的期限相对有限，容易导致项目资金期限的错配，使项目风险加大。且由于PPP项目大都带有公益性质，尚未形成有效而稳定的盈利模式，因此银行对该类项目放贷设置较高的门槛，各类金融工具也难以发挥优势，这在很大程度上制约了PPP项目的融资。

(三)资金使用效率有待提高

PPP模式的融资问题包括资金的筹集和使用问题。由于政府长期垄断公共产品与服务的提供，导致资金使用效率不高、公共产品质量和服务较差等问题。近年来政府在贷款、税收等方面都颁布了不少优惠政策，但很多政策无法真正落地实施。许多PPP项目的参与者在享受优惠政策后不能最大化利用其带来的优势，一方面是由于监管不到位，造成政策的优惠作用不能真正发挥到为PPP项目服务上，另一方面是资金的配置不当。资金使用效率低下使得PPP项目的建设、移交和运营无法正常进行，使公众质疑PPP项目的本质，进而加大融资难度，形成恶性循环。

(四)法律法规有待完善与健全

PPP项目的健康发展需要完备的法律体系和良好的社会环境。现行的法律制度不足以为PPP模式的健康发展提供有力保障，其主要原因为：一是国家宏观层面的立法较少，更多的是各部门和地方政府制定的；二是与PPP相关的法律法规还存在不协调、不配套的问题；三是政策法规落实不到位，未达到预期效果。

由于PPP项目在我国处于起步阶段，涉及领域较多，尚未建立起完善的法律体系，在参与PPP项目时政府公信力不高，难免会出现因新规定的颁布或旧法律的修订而对PPP项目协议带来影响的问题，从而使PPP融资在前期或后期出现经济纠纷等问题。所以要健全法律体系来为PPP的健康发展提供保障。

三、PPP融资模式的对策建议

(一)完善增信机制，推动政策落地

首先，为缓解PPP项目融资难、风险高等问题，可以从以下几个方面着手：第一，对于银行贷款等融资方式，应完善企业增信机制，确保项目投入运营后有足够的还款来源；第二，加强项目识别与评估阶段的审查工作，并建立示范项目库；第三，加大PPP模式宣传力度。PPP模式在提供公共产品与服务方面具有很大的优势，政府用“四两拨千斤”的方式，花更少的钱去提供数量更多、质量更高的公共产品与服务。其次，政府应积极鼓励和引导社会资本参与PPP项目，保障各项PPP项目融资的优惠政策及时落地。

(二)融资模式改革，融资工具创新

目前我国的PPP融资方式主要为银行贷款，仅利用这种方式很难保持PPP项目的可持续发展，因此需要创新融资方式，坚持市场的主体地位，充分发挥政府的引导和监督作用。加强与各类金融中介机构的合作，利用银行贷款、债券以及基金等金融工具拓宽融资渠道。例如，针对PPP项目周期长，投资风险大的特点，可以发展资产证券化，把流动性低、但有持续性可预期收益的PPP项目，在资本市场上发行证券，增加PPP项目流动性，从而吸引社会资本进入。

(三)国家审计全过程监督

随着PPP模式在我国不断发展，私人资本不断涌入，国有资本在PPP项目中的占比有所减少，这必将对政府投资项目建设管理和审计带来巨大挑战，因此，国家审计监督对PPP项目的规范建设、运营与管理具有举足轻重的重要作用。为此，国家审计部门要从PPP政策贯彻落实情况、项目立项可行性、实施过程合法合规性、投资绩效等多维度对PPP项目开展跟踪审计和评价。

(四)完善法律法规体系，依法合规严格管控

第一，应积极健全与完善法律法规体系，建立一整套绩效评价机制，包括项目评估与审查、监督与管理以及运营反馈机制，保证项目实施的每一个阶段都能高效完成；第二，要注重社会公众意见的收集。完善PPP模式的法律制度，单从政府角度考虑可能会有不足，应听取社会公众的意见，集思广益，从各角度弥补政策的缺陷。同时政府应结合自身职能，进行政策法规的完善和改进；第三，致力构建完善严谨的公共服务价格体系，确保PPP项目收益与风险相当。要积极推进公共服务领域价格改革，科学制定项目运营收费、补贴等定价机制，建立动态价格调整机制，提高私人部门参与积极性。最后，中国可以借鉴别国经验，结合自身国情，完善法律支撑体系，实现PPP模式的多元化规范发展。