精准扶贫推进旅游产业发展实现“脱贫”与“防贫”并举——以肃南裕固族自治县为例

(中国人民银行张掖市中心支行 甘肃 张掖 734000)

一、肃南县旅游扶贫概要

肃南裕固族自治县位于河西走廊中部，祁连山北麓，东西长650公里，南北宽120-200公里，呈狭长地带山区，总面积23887平方公里，是一个以裕固族、藏、汉、蒙、回、土等17个民族聚集的少数民族自治县，也是全国唯一、甘肃独有的裕固族自治县，总人口3.9万人，其中农村人口占总人口的63.85%，自然景观得天独厚，人文景观极为丰富，民族风俗风情浓郁独特，随着“不忘初心、牢记使命”主题教育的开展，以红西路军在肃南境内战斗历程为主线的红色教育主题旅游也成了旅游业发展的关键。肃南县立足良好生态和独特的旅游资源，当地转变思路大力发展旅游，把旅游业作为带动脱贫的有效途径。

二、肃南县精准扶贫推进旅游扶贫实施过程

(一)制定信贷政策，支撑旅游文化产业发展。人民银行加大“窗口”指导力度，适时制定《肃南县货币信贷增长指导意见》，科学引导金融机构调整优化信贷结构，明确提出以信贷资金投向引导农、牧民将旅游文化产业作为转移就业的主攻方向，以信贷政策、资金引导乡村旅游、文化旅游、红色旅游特色产业发展。同时，为支持县域旅游文化产业链发展，人行肃南县支行联合县政府相关部门制定了《肃南县金融支持旅游业发展指导意见》，引导辖区金融机构大力支持县域旅游产业发展，全县金融机构从基础设施建设、网点布局、特色农家乐、旅游纪念品生产、特色农产品加工等方面加大支持力度，提供了良好的金融服务，景区基础设施大幅提升，旅游环境愈加舒适，促进了县域旅游产业的快速升级发展。

(二)完善信贷机制，助推旅游特色产业发展。全县各金融机构进一步转换经营机制，建立了完善了贷款营销、服务管理制度。如农业银行肃南县支行制定了《“三农”和县域市场发展战略》、农村信用社制定完善了《肃南县农村信用社信贷管理基本制度》等制度，积极探索金融支持旅游特色产业发展方式，稳步推进县域旅游文化产业工作。通过金融业的大力支持保证了旅游文化产业有效转移、消化农村剩余劳动力，实现了可观的经济效益和社会效益。

(三)积极引导金融机构创新信贷产品。通过推动“三权”抵押融资业务开展，及时研究制定并报请县政府下发了《肃南县林权抵押贷款管理实施细则》和《肃南县草原奖补资金应收账款质押贷款实施细则》及业务操作流程，有效破解了农牧村旅游文化产业取得信贷支持的制度“瓶颈”。并对资信较好的农牧民专业合作社给予贷款利率优惠，有力支持了贫困农、牧民创业，利用有限的资源禀赋带动肃南县做好旅游产业扶贫。

三、探索旅游减贫新模式(文化旅游、休闲旅游、红色旅游)优秀案例：

案例一：深刻认识和把握“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，是脱贫致富的金钥匙，依山地区旅游业的快速发展让西岔河村摸索出了一条旅游扶贫的新路子。在保护祁连山周边生态环境的基础上，突出“绿色、生态、健康、环保”主题，借助巴尔斯雪山风光独特资源优势，坚持“优生态、重管理、强服务”三项措施。有效整合帮扶单位、驻村工作队、村党支部和企业“四支力量”，确保基层党建、产业培育、脱贫攻坚乡村治理等各项工作高效推进。引进文化旅游企业参与旅游开发，投资220万元，建成巴尔斯圣山西岔河游客接待中心，通过“自然资源+企业+协会+农户”模式，推动乡村旅游稳步发展。

案例二：马蹄寺作为全县唯一4A级景区，是集石窟艺术、祁连山风光和裕固族风情于一体的旅游区。马蹄寺景区范围内涉及大都麻村和黄草沟村两个贫困村，立足良好生态和独特的旅游资源，当地转变思路大力发展旅游，把旅游业作为带动脱贫的有效途径。通过马蹄寺景区旅游优势产业的辐射，两个曾今的贫困村探索出了旅游减贫新模式，初步形成自然资源带动、民宿旅游带动2种具体模式，为景区提供了多样化的配套服务和差异化的旅游产品，形成了乡村与景区互为补充的良性发展局面。

案例三：近年来，开发红色旅游资源、发展红色旅游产业，已经成为革命老区一条切实可行的脱贫之路，许多地方已取得一定成效。“重内涵”是推动红色旅游高质量发展的基础。瞻仰红色遗迹、聆听革命故事，获得精神熏陶和心灵洗礼，这是选择红色旅游的游客的共同诉求。因此，肃南县红石窝村以红西路军在肃南境内战斗历程为主线，以“传承西路军魂、牢记初心使命”红色教育为主题的“红色+”模式在全域全面铺开，红石窝村全力构建起以红石窝会议为核心、辐射周边的红色研学、红色旅游发展格局。“红色+休闲旅游”，将红色教育遗址与九排松生态文明理念宣传教育基地等景区相衔接，形成多条线路定制性旅游线路；“红色+乡村旅游”将农家乐接待列入实践教育、红色研学点，形成独具一格的同吃同行同体验的“三同”融合发展新模式，推动红色旅游高质量发展，深入挖掘红色旅游的文化内涵，走好“红色”扶贫之路。

案例四：赛鼎村全村135户，贫困户近六分之一，大多牧民一缺技术二缺文化，又受到祁连山防护治理的诸多因素，使得本地牧民只能以传统畜牧业为生。随着当前网络技术的不断发展，“互联网+”使赛鼎村看到了新希望。在驻村工作队、村党支部的带领帮扶下成立了康乐镇赛鼎村股份经济合作社，合作社以共享牧场为依托，发展集体经济，助力脱贫攻坚。共享牧场以互联网+认养+订单畜牧业的方式，积极探索“党支部+合作社+公司+牧户”的产业发展模式，巩固提升脱贫攻坚成果，推动农村三变改革，使牧民收入不断增加。共享牧场为城市牧羊人提供了“足不出户，家中体验大草原”的绿色休闲旅游生活。

四、成效评价与经验启示

(一)形成多种带动当地发展的模式。经过多年探索，肃南县旅游扶贫初步形成四种带动当地发展模式。即以西岔河村为代表的自然资源+企业资本带动模式；以大都麻村和黄草沟村为代表的自然资源+民宿旅游带动模式；以红石窝村为代表的红色文化+旅游合作社带动模式；以赛鼎村为代表的互联网+驻村帮扶带动模式。随着国家对旅游扶贫高度重视，精准扶贫政策支持以及祁连山国家地质公园的建立，将来还会探索出更多带动当地发展的新模式，持续不断的推进贫困地区旅游产业发展，实现“脱贫”与“防贫”并举。

(二)提供工作岗位，增强贫困户的内生发展能力。贫困户最终脱贫致富还是需要自身的努力，政府需要激发群众的内生发展能力。肃南县旅游景区的发展，带动了周边多个乡镇的发展，打造了一批旅游新业态，例如赛鼎村的共享牧场、红石窝村的红色教育旅游专线，大都麻村和黄草沟村新建的旅游农家院，西岔河巴尔斯圣山游客接待中心等。立足各村资源禀赋，大力培育新型经营主体和特色产业，增强后续发展能力，把培育和发展产业作为提高脱贫质量的根本出路和脱贫巩固的根本保障。

(三)激发群众动力和产业活力。一是把产业培育起来。打造了一批旅游新业态，成立旅游扶贫合作社，新建或改建旅游农家院，发挥了有力的扶贫带动作用。二是把群众组织起来。强化基层组织和政府部门服务群众职能，有组织地开展技能培训、设置公益岗位、支持自主经营、回乡创业，以多种形式提高群众组织化水平。三是把利益联结起来。通过县级旅游资产收益扶持平台和旅游扶贫合作社，实现了资产到户、权益到户。四是把文化和内生动力弘扬起来。坚持物质脱贫与“精神脱贫”两手抓，尊重乡村文化，注重历史传承，着力培育新时期乡风民风，彻底打破了贫困乡村“久困成习”的生活方式。

五、精准扶贫支持旅游产业发展存在的制约因素分析

(一)旅游产业贷款期限长、高风险抑制了信贷投入。由于旅游项目资金投入大、资金周转期限长、相对回报率低，金融机构对旅游项目的发展前景、预期收益、风险程度难以做出准确判断。肃南县旅游景区分布分散，连片、规模发展难度大，如果没有额外的信贷风险补偿机制，将难以吸引信贷投入。同时各金融机构的后台集中管理模式，使得基层银行授信权限小，而旅游产业主管部门对项目包装不足，难以达到基本的授信条件，金融机构并不热衷于旅游项目贷款。

(二)旅游产业贷款抵押担保受到限制，资金缺口巨大。旅游产业资产大都属于国家重点保护对象，其资产不能用于贷款抵押，同时绿色旅游中的相关森林资源用于抵押不符合法律规定，另外门票收入较低且呈不稳定态势难以用于质押贷款，导致旅游产业申请担保贷款难度较大。

(三)旅游产业的弱质性和肃南县旅游特色产业自身问题导致金融资源配置不足。旅游产业的内在弱质性表现在资金循环周期长、自然因素影响大、产出不确定性强等方面，从而导致了收益的不确定性，造成旅游特色产业积累不足、规模小，抗风险能力差，竞争力不强。肃南县虽然拥有丰富的旅游资源，但自身仍存在诸多问题，如景区分散、连片性差、综合指数不高、规模超出合理范围、服务水平有待提高、景区开发缺乏必要的计划与指导等。

六、政策建议及对策

(一)加快建立贷款风险转移、分担机制，增强旅游产业抵御风险能力。一是政府部门抓紧做好旅游产业发展总体规划及重点项目规划的制定，加强与金融机构在旅游产业发展方面的交流沟通，为争取银行信贷提供充足的信息参考。二是建立旅游产业贷款风险补偿基金，专门用于旅游贷款的风险补偿，以鼓励银行业金融机构加大对旅游特色产业信贷支持力度。三是发挥政府投资对旅游产业保险的主导作用，改进和完善旅游保险制度，创新旅游产业保险与旅游产业信贷有机结合的模式，以此撬动银行信贷资金和保险资金尽快进入旅游产业领域。

(二)沟通协调发挥金融合力，推进旅游特色产业发展。建立必要的部门工作联系机制，加强信息沟通，密切业务协作，共同做好旅游特色产业的金融支持工作。合理确定财政金融职能，加强财政、金融、企业沟通配合，充分发挥各自优势。积极探索多种融资方式，努力实现旅游产业融资渠道多元化格局。一是探索由财政部门和旅游企业共同出资建立旅游产业担保基金，以解决旅游企业贷款担保难问题。二是设立旅游产业发展基金，由财政每年安排一定资金，实行专户储存、滚存使用。三是将发展旅游产业作为发展肃南县第三产业的重要内容，积极利用各种优惠政策，争取地级、省级财政资金的转移力度，增强财政对旅游产业的支持。

(三)货币信贷政策适度倾斜，支持旅游特色产业发展。充分发挥金融在资源配置中的导向作用，促进旅游产业向高标准、高质量发展，提高规模经营效益。目前肃南县景区开发尚未建立起相应服务质量标准和市场准入体系，制约了民族地区特色旅游产业的市场竞争力和品牌效应。金融机构应当充分发挥资源配置功能，一是合力打造联合景区，提高景区的连片性，形成规模化效益。二是引导投资方向，合理调节旅游从业人员的数量、规模和结构，避免重复开发、过度开发，充分合理地利用自然资源，实现人与自然和谐共处。