国际上水资源管理的变化历程及趋势

曹建廷

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

水资源是关乎人类社会生存和发展的基础性资源。从全球范围看，随着人类社会的发展，特别是人口的增加和城镇化的扩张，水资源需求不断增加，水资源短缺和水环境污染问题不断加剧。在探索解决水问题方面，水资源管理越来越受到国际社会和各国政府的重视。以供水管理、需水管理、水资源综合管理、水资源适应性管理和水治理等发展为标志，回顾了国际上水资源管理的变化，分析了不同阶段的特点和存在的问题，总结了其未来的发展态势。

一、供水管理

供水管理指对以开发新的供水水源为主进行管理的一系列活动。供水管理可以追溯到19世纪，是西方国家为应对水媒型病原体导致的流行病而产生的水资源管理方式。在20世纪中叶以前，水资源问题的决策者主要是工程师，很少有经济学家、生物学家、政治家和科学家的参与。一些学者指出，20世纪主导的水资源管理政策是开发利用新的水源以应对缺水问题，其强调供水的社会经济利益大于新开发利用水资源的成本。

供水管理产生了巨大的效益，取得了令人瞩目的成就。供水增加成为促进人口增长和经济增长的重要因素，并进一步导致用水需求增加。供水管理提供了广泛可获得的、高质量的饮用水和可靠的卫生设施，使世界许多国家，特别是中高收入国家得以蓬勃发展。

然而供水导向管理路径的长期有效性受到质疑。供水管理的主要局限性是其造成水资源的不可持续利用。随着供水的持续增加，全球水资源过度使用的地区有所增加，同时开发新的供水水源的成本大幅度上升。另外，在供水管理模式下，生活、农业、工业和环境保护等部门用水都是分开管理的，因此它们之间的协调有限，导致水资源开发的分散和不协调，对环境产生了许多不良后果，造成地下水水位下降，自然栖息地消失，安全、持续的淡水供应得不到充分保证。总体而言，供水管理路径无法以可持续的方式应对全球水挑战，以供水管理为主的水资源管理需要改变方式，寻求其他路径应对日益增长的用水需求。

二、需水管理

在20世纪后半叶，水资源管理出现了积极的变化，在以供给为导向的水资源管理模式中纳入了需求管理。水资源日益稀缺使许多国家追求更可持续的用水过程，面临的主要挑战之一是通过改变用水户的水消耗行为来提高使用效率，实现供水和需水之间的平衡。许多学者认为，减少对水的需求是最佳的“新”水源，水需求管理必须成为水管理的优先事项。需水管理主要指对水资源需求侧的管理，不以寻找新的供水水源为目的，而是追求现有的供水具有更高生产力。节水是需水管理关注的核心，其包括减少水使用和水损失的一切行为活动。对政策制定者、供水服务提供者和水消费者，不同层次需水管理措施也不同（见表1）。水资源的过度使用或滥用通常由当地的习俗、低水价或没有充分的监测计量等因素造成。

需水管理因其更多关注短期用水效率的措施，而不是长期的生态可持续性而受到批评。一些减少水资源需求措施，需要其他措施协调实施，才可能在实现供给和需求平衡方面作出显著贡献。例如，完全成本的水定价是控制用水需求的最重要手段之一，但是如果没有其他措施，如泄漏检测或教育活动，这种措施可能不是非常有效。许多需水控制措施的执行成本也很高，节约用水的效果必须与水供应增加的成本相对比，有比较优势才可有效实施。此外，大多数节水措施都需要用水户的合作配合，需要用水户采取节水技术和高效用水的行为。因此，对于与公众协作交流经验有限的水管理机构和政府相关部门，要实现节水措施的广泛应用是一项重要的挑战。

尽管存在这些限制，需求管理依然吸引各国政府，因为它不对现存的自然水系统产生新的压力，有利于维系水系统的持续利用。同时，可以减少对供水部门开发新水源进行基础设施建设的大量投资，节省这部分投资开支，可以超过实施需求管理方案的费用。

表1 需水管理常用的一些措施

三、水资源综合管理

完善水资源管理、实现可持续利用的讨论开始于20世纪70年代。到90年代，出现了水资源综合管理这一新的管理方法。在1992年联合国环境与发展大会后，水资源综合管理的理念和方法不断得到发展和推广。全球水伙伴将水资源综合管理定义为“在不损害重要生态系统可持续性的条件下，以公平的方式促进水、土地及相关资源的协调开发和管理的过程，以使经济和社会福利最大化。”水资源综合管理涉及许多利益相关方利用和保护水资源规划的协调，代表对水资源整体性管理的路径。

水资源综合管理的形成基于都柏林原则，即水是有限的资源，对维系生命、发展和环境至关重要；水资源管理应该基于用水户、规划者和政策制定者参与；妇女在管理和保护水资源方面发挥重要作用；水应该被确认为经济商品。水资源管理需要综合考虑自然系统与社会系统的相互影响，水资源开发对经济社会的影响，以及经济社会用水对水资源系统的反馈作用。综合管理是当前国际社会对水资源管理认识的主流。

水资源综合管理明确地考虑了水需求侧的管理，其基本框架包括实施的环境条件（法律、政策）、机构组织和具体管理措施。各国家、区域或流域的水资源条件，政治、社会、经济状况不同，水资源综合管理框架的具体组成也不同。

对水资源综合管理最常见的批评是其理论与实践之间的差距。一些学者认为，由于水管理部门缺乏人力资源，同时水资源综合管理的概念基础不明确，因此，其实施效果一直不显著。一些学者指出，当前的水资源综合管理没有充分考虑气候变化和经济社会发展对水资源影响的不确定性问题。

四、水资源适应性管理

随着气候变化影响加剧和对水资源复合系统复杂性认识的深入，适应性管理作为一种处理资源管理过程的复杂性和不确定性的方法，自20世纪70年代开始受到关注。适应性管理被定义为通过学习已执行管理战略的结果来改进管理政策和行动的系统过程。水资源适应性管理通过学习过程来适应变化，其考虑已实施措施的结果，是一个迭代过程，不断“通过管理学习来提高管理”。

水资源适应性管理的目标是在充分认识哪些因素决定流域水系统韧性和脆弱性的基础上，提高流域水系统的适应能力。适应性管理最有效的形式是利用管理程序评估和对比被管理的系统在各种假设条件下采取不同政策和措施的成效，以改进下一步的管理。水资源适应性管理注重广泛的利益攸关方和公众参与，跨部门分析和政策的集成，多中心和权力下放的分散管理，以及多尺度和跨界协作。水资源适应性管理最终提供一个框架，在此框架下个人和组织能够通过不断学习，提高应对日益增加的风险和不确定性的能力。

适应性管理仍存在潜在的缺点，包括：建立准确反映社会—生态复杂关系的模型存在一定的技术困难；进行大规模试验的费用和风险较高；适应性管理可能会损害管理者的诚信度，政策制定者不愿接受适应性管理的不确定假设；不同利益相关方可能存在关于生态价值等的冲突，协调难度大；其灵活性与管理政策的稳定性有一定冲突。

五、水治理

进入21世纪，随着治理概念的普及与推广，水治理问题开始备受关注。治理被视为比管理更广泛的理念，它表现为在某些方向上影响社会变革的机制和手段的集合体，一般包含各种制度、管理所依据的法律、法规和行动，以及政府之外受影响的部分（如民间群体、私营部门和非政府组织）。

水治理是影响水的使用和管理的政治、社会、经济和行政系统集合体，其决定了水资源和水服务配置和分配的公平性和效率，平衡社会经济活动与生态系统之间的用水量，决定谁获得了什么水，何时获得，如何获得，以及谁有权获得水和相关服务及其利益。据联合国发展署《水治理评估用户手册》，水治理相关主要职责包括制定和执行涉水政策和法律、管理水资源和服务、组织开展能力建设、规划编制、水资源配置、开发和管理水资源与提供水服务等。

在分析水治理动态时，需要考虑四个基本维度：①社会维度，考虑在各种社会经济群体公平分配水资源和服务及其对社会的影响。②经济维度，考虑水资源的分配和利用的效率，以及水在整体经济增长中的作用③政治维度，考虑涉水利益相关者参与决策过程的平等权利和机会。④环境维度，考虑水及相关的生态系统服务的可持续利用。水治理不同于水资源管理，治理是对于一个开放系统，有多方主体参与，在水治理中不仅需要政府人员参与，更需要公民个人及经济利益共同体通力配合参与，他们不仅有上下级的纵向关系，还有其他的横向关联。水治理的内容也是多样的，既要治理流域水资源，又要明确流域内各利益相关主体之间的权利和责任；既要满足公共利益，也要保证水资源的可持续利用。

总体而言，水治理为水资源综合管理的实施提供了一个大环境，水资源管理则强调应用这些法律、法规和行动来进行水资源配置和开展由极端气候事件等带来灾害的预防，更偏重于操作和应用层面。

六、主要发展趋势

回顾国际水资源管理的发展历程可以发现，尽管国际水资源管理的理念不断发生变化，但总的趋势是呈现出综合性、整体性等特征，即将与水有关的问题和事项尽可能地综合起来考虑，并试图整合各种组织机构、政策工具和社会力量，综合水系统和水系统以外因素加以解决。由于环境变化的不确定性，更加强调水资源适应性管理，以增加应对不确定性的能力。

国外学术界对良好的水资源管理已大致形成共识，主要包括：①增强各种涉水问题和部门的整合；②注重管理水问题来源而不是管理已产生的结果；③强调管理权力下放和更灵活的管理路径；④更加重视通过“软”措施对人类行为的管理；⑤加强多元参与式管理和协作决策；⑥把生态环境明确纳入水资源管理目标；⑦强调开放和共享的涉水信息；⑧强调把不断学习纳入水资源管理过程。