抗战时期广东卫生行政工作研究述评

唐潮

摘   要： 广东省卫生处自成立后，先以颁布各式暂行办法、组织规程、组织大纲的方式，督促各县健全县级卫生行政机关。严格考选出培养对象，以分级分类的方式训练学员，为当时广东省内各卫生行政机关提供人才保障。再从传染病科学防治，规范汇报制度、开展卫生运动，普及卫生知识和加强环境卫生管理，阻断传染等途径，推进卫生事业。这些工作，不仅为此期全省卫生行政事业之进步立下功劳，更为服务抗战做出重要贡献。

关键词： 卫生行政   广东省卫生处   抗战时期

卫生行政以国民健康为对象，目的是降低病亡率，强健人民体格。其不仅关乎公民个体，还关乎国家经济建设与综合国力的提高。早期广东省不少地区出现医药缺乏、无医可找、无药可买的窘境。究其原因，與当时省内无无专门卫生行政机关负责有关。1938年，广东省卫生处正式成立后，在组织上健全县级卫生行政机关，针对省内卫生专业人才缺乏的现状，严格选拔与训练人才，在卫生事业推进方面引导民众积极参与，战时广东省卫生行政事业逐步走向正轨，下文将分别展开论述。

一、完善县级卫生行政机关

战前除广州市设有卫生局、汕头市设卫生科外，其余地区向来缺少卫生行政专管机关。直至广东省卫生处筹备时期，县级卫生事务所组织规程才开始拟定。1939年，广东省卫生处迁往韶州，鉴于战时卫生防疫的重要性，开始正式推进各县卫生防疫机构的设置。同年6月，广东省卫生处修正《各县卫生行政机构暂行办法》，并修正《县卫生事务所组织规程》。规定县以卫生事务所为主体，以医院为辅，县以下区、镇设事务分所，乡村设卫生室[1]（34）。通过近一年的推广，各县的卫生事务所大都已设置，区、乡以下尚未办妥。1940年5月10日行政院颁发《县各级卫生组织大纲》，要求各地完善基层卫生行政组织。在此背景下，广东省卫生处遵照《县各级卫生组织大纲》，颁布《广东省县各级卫生机关实施计划及进度表》，分期按级设置卫生机关。

根据进度表，广东省各县的卫生组织建设计划分3期完成。第一期为1940年8月—12月，各县须成立县卫生院。第二期为1941年1月-1941年12月，县级以下的乡镇卫生所须设置完毕。第三期为1941年1月-1941年12月，区卫生分院须完成，卫生员要到位。县政府内设置卫生指导员1人，以卫生院长兼任，承县长之命，综理全县卫生行政计划及设施等事宜，并由县长指定县政府科员1人专办文书。县政府下设卫生院，受卫生处之指导，办理全县卫生行政及卫生技术事宜，为全县卫生行政及卫生技术之实施中心机关，负责医疗、防疫保健、训练事宜。院设院长、公共卫生护士、助产士等，其编制分为甲、乙、丙三级，根据县地方财政充裕与否来定其等级，由县拟定报核。县以下区、乡、保卫生组织设置如下：各区设卫生分院，编制分为甲乙二级，每分院设主任医师、护士、助产士等。

各乡镇设卫生所，每所设主任、护士、助产士、卫生稽查指导等。各乡（镇）设卫生所，每所设主任1员，分别办理各区、乡（镇）卫生事宜。乡镇以下每保设卫生员1人，管药箱1个，卫生员由各小学校教师与中小学毕业生，或保甲长受过短期卫生训练者兼任，受政府津贴生活费，办理保内救急卫生事宜。

到1940年年底，曲江、英德、遂溪、茂名等47县的县卫生院设置完毕。1941年，阳山、清远、四会、鹤山等24县完成县卫生院设置。对于筹备资金不足的县份，比如宝安、澄海，则改设卫生巡回队。后来由于宝安沦为日占区，巡回队不得不停办。乡镇卫生队的组建工作也在各县进行得如火如荼。据统计，初具规模的有以下县份：曲江2所、英德34所、茂名4所、徐闻11所、龙川46所、河源30所，连平32所、南雄30所、梅县46所、清远49所、四会29所、鹤山50所、罗定44所、平远12所、大埔37所、仁化2所、防城县21所。个别县份由于款项调配关系，先行成立区卫生分院。如：曲江、电白、徐闻各设2所，龙江、防城各1所，大埔6所[1]（35）。

二、卫生人才之选拔与训练

（一）人才选拔。

抗战时期，卫生事业绝非易事。不仅涉及面之广，而且工作非常烦琐，非一般人员所能胜任。加之当时不少医院受战争影响停顿，医学专业的毕业生数量锐减，为保障战时卫生防疫事业的顺利开展，人才选拔成为重中之重。

1939年，为发展全省卫生事业，广东省卫生处颁布《广东省第一届选送卫生人员受训简章》[2]（15），就资格、报名、考试等内容进行详细规定。

资格：广东籍体格健全、无不良嗜好、有志服务的医师、年龄在35岁以下的护士、30岁以下的助产士、年龄在25岁以下的卫生稽查员。其中，医师进修班学员不分性别，曾在国内外公立、私立医学院或医专学校毕业，持有毕业证书。对于卫生工程师讲习班学员要求如下：男性曾在国内外土木工程专业，持有毕业证。对于护产训练班学员，女性曾在国内公私立护士学校学习3年，助产士学习两年，持有毕业证。卫生稽查学员，男性曾在国内公私立初中毕业，持有毕业证并在社会服务两年以上持有相应证件的。

报名：1.手续：符合以上资格且有志报考者，可向省卫生处或卫生处驻港办事处领取报名表、体格检验表。填写完毕后，连同本人证件及最近二寸半身相片二张（体格检查表须由正式医师填写、签名、盖章。如因参加战时卫生人员登记的，可免缴）一并交省卫生处或卫生处驻港办事处，经复查合格后面知本人。因故来不及登记者需要说明理由，携带证件报名。2.时间：1939年11月1日起至1939年11月15日。

考试：考试分为笔试和口试。笔试具体内容因报名者具体情况而定。其中，医师需测试党义、国文、基础医学、临床医学。卫生工程师需测试党义、国文、英文、应用力学、水力学、结构学和卫生工程学。护士需测试党义、国文、解剖生理大意、护病学、简易药物及消毒法。卫生稽查员：党义、国文、卫生常识。口试侧重于智力测验。日期为1939年11月16日—11月17日。考试地点：广东省卫生处或广东省卫生处驻港办事处。

录取名额：医师39名、卫生工程师1名、护士40名、助产士5名、卫生稽查员15名。

入学手续：凡经考试录取的考生由省卫生处通知报到日期、地点，录取学员填好服务志愿书交省卫生处，并领取去程旅费及第一个月生活费。录取学员领取去程旅费及生活费后，听候省处指定启程日。所有录取学员必须于开学前到指定地点受训，时间为4个—6个月。

待遇：去程旅费每人国帑75元、毕业时再发放归程旅费。受训期间由省政府每月发给生活费。医生及卫生工程师40元、护士30元、助产士及卫生稽查员20元。毕业时须服从安排，前往指定省内各卫生行政机关。待遇和现役卫生人员相同。

注：各毕业学员须至少服务2年，否则追回所发薪水。在训练期内，各学员必须遵循训练所的一切规定。

（二）人才训练。

选拔卫生人才，僅仅是将战时广东省卫生事业向深处推进的第一步。如何让所选之人更好地熟悉业务，医事人员的训练也是关键环节。总的来说，医事人员的训练可分为高级、中级和初级三种，训练内容因级别而定。训练主体除广东省卫生处外，中央卫生实验院及广东各县地方的卫生行政机构均有参与。

高级卫生人员的训练，以培养医师为主。除委托当地医学院校培育外，还需送至中央卫生实验院学习。中央卫生实验院根据不同的生源开设不同的班级，如医师班、卫生工程师班。对于已经掌握理论知识的医师、工程师，中央卫生实验院的训练内容以公共卫生为主，从而适应工作扩展之需要。

中级卫生人员的训练，以培养公共卫生护士、助产士、药剂员、卫生稽查员为主。除护士、助产士主要由中等职业教育外，药剂员、检验员、卫生稽查员由省处联系省卫生干部人员训练所训练。具体来说，第三期训练开设公共卫生班。该班分为护士及助产组、稽查组两组，项目数分别为60、82。内容涉及政治、军事、技术训练及训育实施，技术训练占比最大，分别为59.41%、59.14%[3]（78）。

初级卫生人员的训练，以培养在卫生院、卫生所工作的专职人员及保卫生员为主。在卫生院、卫生所工作的专职人员一般情况下由省卫生处指定各县卫生院、卫生分院负责训练。如遇上县卫生院、卫生分院人员缺乏，设备周转不过来的情况，由省卫生处直接训练。保卫生员的训练，广东省卫生处并不直接参与，而是让学员在保民中选择有正当职业、热忱服务且有一定文化的人士作为自己的指导员即可[4]（110）。以茂名县卫生院为例，该院遵照广东省卫生处拟定大纲，并结合本县具体情况分三批进行。第一批受训者为县城附近各乡村卫生员，由茂名县卫生院直接派医师训练。第二批受训者为茂名县卫生分院下辖的第一区卫生分院所在附近各村卫生员，由该区卫生分院主任训练。最后一批受训者为茂名县卫生分院下辖的第二区卫生分院所在附近各村卫生员，由第二区卫生分院主任负责训练。训练时间为每批次各一周。在人选问题方面，茂名县卫生院也有明确规定：1.所属村庄在卫生院或卫生分院附近十里路之内。2.所属村庄有健全的公民服务团体。3.家庭住址位于村中比较适宜的地点。4.卫生员及其家庭成员人缘关系不错，在村中树敌不多。5.卫生员家庭人数不超过6人，并拥有10亩土地。6.最少必须接受平民学校四个月以上的教育。7.身体强健，品行端正，年满25岁。课程安排如下：第一天为保健概论及卫生常识。第二天和第三天分别为生命统计与种痘方法。第四天为消毒手续及保健箱内器具应用。第五天为保健箱的用法。第六天以复习为主，将前五天所学知识予以回顾。复习课结束后，还需掌握表格填写的具体规范。最后一天学习服务规程[5]（10）。

除调训各县卫生院现任护士、助产士等人员外，还在桂林招考，共计36人。于1941年4月开课，训练三个月后，继续实习3个月，以增加实际经验，同年10月底结业。调训人员依旧回原机关服务，招考人员分别介绍省内各卫生机关使用。

三、战时卫生事业之推进

作为全省最高卫生行政机构，战时卫生事业的倡导与推进责无旁贷。基于县级卫生行政机关得以健全，卫生人才的选拔与训练亦有条不紊进行的背景下，广东省卫生处从疾病的科学预防、健康教育之开展及环境卫生管理三处着手开展战时卫生事业。

（一）科学防治，严格汇报制度。

1.科学防治

人民为了躲避战火，四处转徙。因人群聚集，无形之中增加了传染病暴发和扩散的概率。1938年，东江、北江、南路和西江地区分别暴发霍乱、痢疾、鼠疫和天花。面对此景，广东省卫生处认为对于上述传染疾病，既要医治，更要防患于未然，做到救治与预防相结合。于是令各地于每年春秋两季举办预防天花运动，各县卫生机构须及时为居民注射疫苗。据统计，从1939年—1944年，接种天花疫苗人数持由最初的165，500人增至666，440人[6]（114）。经预防与治疗相结合，天花患病人数有所下降。南路一带频发鼠疫，广东省卫生处除派专人配发鼠疫丸，竭力救治外，同样令各县卫生机构积极研发鼠疫疫苗，为民众接种。粤北为疟疾多发地。广东省卫生处一边令卫生署颁发抗疟药品至各县医疗机关救助患者，一边组织民众进行抗疟灭蚊运动。

2.严格汇报制度

传染病汇报之好处在于能准确反映疫区概况，为制定下一步的管控措施提供了参考。早在1938年，广东省卫生处就制定了传染病报告表式，并要求各区署、各县卫生事务所、当地医事机关每周汇报一次。1939年，广东省卫生处曾想在汇报内容方面进行改革。拟用英文字母符号代替疫病病名数目，各地以电报的方式每周向省处汇报，便于省处快速了解各地疫情。1940年，国民政府颁布疫情报告办法后，广东省卫生处根据省政府的要求结合本省传染病实情，制订了《广东省各（县市）局传染病报告办法》[4]（113）。主要内容如下：1.县（市）各级医疗机关公私立医院、中医护士、助产士、保甲长、警察及公共场所主管人员若发现霍乱、鼠疫、疟疾、猩红热等传染病，须于24小时内上报。2.各卫生院每年首次发现霍乱、鼠疫、天花等疫症，立即电告省处。3.各卫生院应每旬后一日将上旬传染病例数目填写好表格，呈报省卫生处，即使没有病例，也应注明。4.各卫生医疗机关医务人员发现传染病例后，应及时防治并诊断。5.传染病报告由县（市局）长及卫生院长切实负责办理，并随时督促催报，做到不留遗漏。医务人员稀少的县（局）应由县（局）长将传染病主要症状一览表印发，严令敕办。对于瞒报、虚报、漏报或者延时发放医疗药品者予以处分。

除颁布传染病报告办法外，广东省卫生处要求各地卫生行政机关在呈报时必须写清楚病例发病的地点、日期来源及病型、确诊及死亡数目、疫区范围与防治措施。

（二）开展卫生运动，普及卫生知识。

公民健康不仅关系个人幸福，更关系国家民族强弱。鉴于当时广东省内一般民众对于健康认识尚浅的现状，广东省卫生处决定通过开展卫生运动普及卫生知识，达到进行健康教育的目的。

鉴于卫生运动内容的复杂性、涉及面广、参与人数多等实际问题，在开展卫生运动之前，广东省卫生处先是拟好《广东省清洁运动实施办法》[2]（11）并制定出具体行动方案。一是通过标语、传单、演讲、新闻等方式宣传卫生运动开展的重要性。内容方面，广东省卫生处规定所选内容要深入浅出，用幽默风趣的方式举出贴近民众生活的实例，便于民众理解。二是确定对象，针对不同的宣讲对象因材施教。如受众为儿童，可应用简单标志，辅助理解。抑或给予表扬激发信心。三是设立组织，各地根据自身情况组织卫生运动委员会，经费由各市（县）政府筹拨。四是正式推行。

在前期准备工作做好后，1939年4月，广东省卫生处宣布夏令卫生运动正式开始。内容细分为户内、户外大扫除、清洁指导、核算四项内容。就户内大扫除言之，各机关团体和居民扫除所住房间及门前区域的污物、积水。如有住户养牲畜，除完成前两项工作外，还须将牲畜排泄物倒入政府指定容器内。户外大扫除仅针对清道夫，各清道夫除完成街巷、市场及公厕的打扫工作外，还须收集各店铺堆放之垃圾，最后联系专人将其迅速运往郊外处理。清洁指导由当地卫生机关负总责，各卫生机关可结合实际情况以分发传单、粘贴标语或演讲的方式指导民众投身于夏令卫生运动。当地报馆、杂志社以刊发清洁运动相关的稿件辅助进行。在完成以上事宜后，当地卫生机关派卫生稽查员进行清洁检查。合格者予以表彰，反之则予以通报批评。此次夏令卫生运动取得两大成效：一是各地的环境卫生较之前大为改观。二是广东省卫生处以知行合一的方式，让卫生知识不局限于报纸杂志上谈到的理论知识，更演变为一种深入人心的生活观念。

（三）加强环境卫生管理，阻断传染途径。

卫生行政的目的在于谋民族之健康，欲达此目标，单靠疾病治疗，只起到亡羊补牢的作用。想从根源解决问题，需从预防开始。做好环境卫生的管理是预防工作的第一步，为卫生行政的顺利进行奠定坚实基础。广东省卫生处从给水管理、污物处理两方面着手开展环境卫生管理工作。

1.给水管理

给水管理主要从水源保护、水质清洁、食水消毒三方面着手。水源保护范围涉及河水与井水保护。其中河水保护从两方面进行：一是将河流划分为四段，于每段交界处树立木牌，写明用途。从第一段至第四段用途分别为专供饮用、洗食物、洗衣服和洗污具。二是汲水处建筑码头或浮井。井水保护主要从四个方面着手：一是防止地面污染，筑井栏高约半米，用砖砌向外倾斜，四周筑V形小沟，方便排水。二是防止用具污染，设置公用水桶，在经济允许的情况下装置抽水机抽水。三是防止地下水污染。四是法令保护，1938年6月16日广东省卫生处颁布《管理饮水井规则》[4]（186），该规则对于饮水井建造的地点、构造有详细说明。若井主违反规则，则由卫生局或公安局对其处以10日以下拘留或10元以下罚金。

水质清洁主要通过沉淀、明矾混凝与砂滤三种方式进行。沉淀法，即开挖河道，使河流流速变缓而沉淀。明矾混凝，每桶水中约加明矾1厘米可饮用。砂滤有快性砂滤、慢性砂滤与普通砂滤三种。食水消毒包括河水和井水消毒两块。对河水进行消毒时，先调查在当地汲水码头数量，酌情设置消毒站。每一消毒站须消毒员1人，消毒水缸1口。消毒液用1%氯溶液，每厘米加水30公撮匀混即可。消毒员将消毒水缸放于消毒站之汲水码头旁、消毒员在水夫挑水经过时，每桶水加1%消毒液一勺即可。井水消毒与河水消毒大同小异，每个消毒员携消毒箱1只，管水井30口—50口。消毒方法为每1加仑水加消毒水1公撮，消毒次数为每天1次。

2.污物处理

污物若不及时妥当处理，则极易滋生蚊蝇、传染疾病。针对该问题，广东省卫生处主要从垃圾处理、粪便处理及污水处理三方面入手。进行垃圾处理时，分四步走：一是健全洁净组织，使清道夫与其所辖清洁地区匹配。二是指定处置地点，选址不得污染水源与妨碍交通。三是设置垃圾车，指定清道夫数名负责运除工作。四是颁布法令。为了保障污物处理顺利进行，广东省卫生处于1938年6月9日颁布《污物扫除条例实施细则》[4]（195），细则详细说明市政机关应尽职责，规定违者将被处以拘留3日或罚款3元。对于粪便处理，采用先分区定点收集，再集中消毒处理的方式。即：在上午6时至晚上10时先分区指定清道夫收集，收集完毕后，集中至每区临时存放地点，最后用10%漂白粉液或石灰水消毒后由粪车运走。对于污水处理，有个别与集中之分。个别处理由店户设活水桶收集污水，掘筑渗透坑，渗透坑上面另装纱格，连通渗坑之水沟与沉淀池，污水由水沟流入沉淀池，再经纱格去游浮物，流入渗坑渗透。集中处理有两种方式：一是贯通产污水量较大店户之污水沟与下水道连接，疏浚下水道及出口处。二是分区合流处理。除上述具体措施外，广东省卫生处还制定四条法令来监控政令的执行。其一，店户不得随便倾倒污水，每店户应有临时储放污水之设备。其二，商店及公共场所应有个别处理污水之设备。其三，店户应有河流污水管贯通公共下水道。其四，经常督促疏浚下水道[4]（198）。如若违反，则当严惩之。

通过给水管理、污物处理两项举措，再辅以法令监控，既保障环境卫生管理顺利进行，又让民众意识到环境卫生质量是影响个人身体健康的重要因素之一。

四、结语

广东省卫生处从县级卫生组织之健全、卫生人才之训练选拔、卫生事业推进三个方面，推行战时卫生行政事业。就健全县级卫生组织而言，广东省卫生处颁布《广东省县级卫生组织大纲实施计划》，各县依照计划先成立县卫生院、乡镇设卫生所。截至1942年，已设立卫生院的县份由最初的47个增至73个，乡镇卫生所的数量也呈增长态势，共计610所[7]（2）。就選拔与训练卫生人才而言，广东省卫生处从报名资格之限定、到考试内容之公布至最后录取名额、报到手续等内容之通知严把准入门槛。在选拔环节结束后，广东省卫生处按照分级分类的原则对所选人员加以训练，为战时全省卫生事业提供了人才保障。就战时卫生事业之推进而言，广东省卫生处将重心锁定在科学防治传染病，严格汇报制度、开展卫生运动，普及卫生知识、加强环境卫生管理，阻断传染途径等方面。就过程而言，工作进展顺利。究其原因，在于主管机关主动引导，民众积极参与，双方形成了良性互动。总之，广东省卫生处的上述举措，不仅为此期全省卫生行政事业之进步立下功劳，更为服务抗战做出重要贡献。

参考文献：

[1]广东省政府秘书处编.广东卫生[M].广州：广东省政府秘书处第二科，1941.

[2]广东省卫生处.广东省第一届选送卫生人员受训简章[J].广东卫生，1939（3-4合刊）.

[3]广东省政府秘书处编译室.广东干部训练[M].曲江：广东省政府秘书处编译室，1943.

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[6]广东省政府政府编译室.战时粤政[M].广州：广东省政府政府编译室，1945.

[7]黄雯.推进广东各县卫生事业刍议[J].广东卫生，1942，（40-42合刊）.

基金项目：东莞理工学院城市学院青年教师发展基金人文社会科学一般项目（20200QJY018R）。