配置效率目标下停车产业化政策研究

丁瑞瑞 李盼道

[提要] 为了促进停车产业的发展，鼓励民间资本投资于停车产业，必须使投资于停车产业的民间资本获得合理的利润。因此，必须一方面制定合理的停车收费价格，另一方面降低停车建设和经营成本，并通过相关制度确保提收益和降成本目标得以实现。

关键词：停车产业化;政府政策;停车价格

基金项目：山东省人文社科计划项目：“停车资源的有效供给及其产业化发展的动力机制研究”（J17RA227）;指导教师：李盼道

中图分类号：F062.9 文献标识码：A

收录日期：2019年11月18日

停车问题的本质是停车资源的有效配置问题。停车资源的配置效率是指供求均衡，这种均衡不仅包括商品或服务通过时间上的调整所达成的供求均衡，也包括空间布局上的所达成的供求均衡。这一配置问题具体包括停车资源的有效供给问题、停车资源的空间配置问题和停车资源的时间配置问题。

目前，我国的停车产业发展相对滞后，尚处于初级阶段，国内许多城市在促进停车产业化方面也做了大量工作，研究和出台了若干刺激停车产业化发展的政策，制定这些政策的目的就是提高投资者的利润，投资者的利润是总收益与总成本之差。因此，这些政策要从两个方面发力，一方面提高投资收益，另一方面降低投资成本。提高投资收益的政策就是停车定价政策和优化停车经营条件，而降低投资成本的政策包括土地政策、税收政策、补贴政策、贷款政策、设立停车发展基金等，这些产业政策的出台将会大大促进停车产业化的进程，吸引社会资本进入停车行业，促进停车产业的有效供给。

一、提高投资收益的政策

（一）停车价格政策。投资收益取决于停车价格和停车数量，因此停车价格是决定投资收益的关键因素之一，停车泊位利用率也是影响停车收益的重要因素之一。就路外停车价格来讲，曾有人倡议实行自由市场价格，这种倡议存在一定缺陷，因为停车资源不具有流动性，所以容易因此而導致价格歧视，漫天要价，或者成为区域垄断。对于路外停车设施，应按照边际成本加成定价法比价合适，在弥补其建设成本和运营成本的基础上为投资者留出一定的利润空间。因此，对于路外停车设施最好还是奉行政府指导价，并由政府制定合理的价格区间。就路外停车设施的利用率来讲，为了提高路外停车设施的利用率，还应制定合理的停车价格结构，即路内停车价格应高于路外停车价格，这样才能保证路外停车设施有较高的利用率。

（二）优化停车经营条件政策。虽然我国城市路外公共停车设施建设不足，但是已建成的路外公共停车设施使用率较低、空置率高，其主要原因是由路外停车设施与路内停车设施的价格悬殊、倒置造成的。路外停车价格高于路内停车价格，路外停车需求量较少，空置率高，路外停车设施经营亏损严重，投资难以回收，阻碍了社会资本的投资积极性。为保证建成后的停车设施能够得到充分的利用，国内外一些城市采取了优化停车设施经营条件的措施。如限制新建公共停车设施周边一定范围内的路内停车、放宽停车场容积率限制、停车场收费可自主定价等。

二、降低投资成本的政策

（一）土地出让优惠政策。土地优惠政策是停车企业降低投资成本的主要制度安排，是激励停车设施民营化的重要手段，是停车产业化发展的制度保障。停车设施建设需要很高的沉没成本，因此进入和退出该行业都极其困难，一般企业或个人均不愿投资于该产业，除非能够降低投入成本或提高投资收益，提高收益只能靠提高价格，但现实情况是若政府放开价格，势必会导致漫天要价，侵占消费者剩余，损害消费者利益。但如果政府对价格进行管制，又会因投资企业利润微薄而导致其退出市场，造成其他企业望而却步。因此，最好的办法是对停车企业进行补贴，降低其投资成本或经营成本。停车企业的投资成本和经营成本主要包括土地开发费、房屋开发费、各种配套费及税费、停车设施管理人员劳务费用、停车设施设备维护费用等，在停车设施建设总成本中土地开发费占有相当大的比重，仅此一项就令投资商望而却步。发达国家为了吸引企业投资采取土地优惠政策，变相对企业进行补贴。我国部分城市目前也对停车设施的土地出让采取了不同程度的优惠政策。

（二）降低或减免税费政策。路外公共停车设施是偏私人物品的准公共产品，其完全可以实现民营化和市场化。作为可私人经营准公共物品，一旦获得政府特许经营权之后，便取得了法定的经营资格，作为经营性企业，需向国家交纳各种税费，包括建设中需缴纳各类建设规费，经营中需缴纳营业税、企业所得税、房产税等各类税收。日本在鼓励路外停车设施民营化方面，对各种类型停车设施的企业所得税、地价税等都有不同的减免规定，其中有的甚至可以全免，有的减半征收。我国台湾地区也给予了减免税收政策，对各种税实行减半或缓交措施;成都、西安、南京等城市也规定了停车设施用地可免缴城市配套费。

（三）资金补助政策。为了激励民间资本投资停车设施的积极性，国际上通行的做法是对停车企业进行财政补贴和停车位奖励。日本规定公共部门投资兴建公共停车设施，可以获得国家和地方政府给予的财政补贴，民间资本投资和经营的停车设施可获得一定的财政补助，财政补助率大致为1/3，该补助对象的比例约为25%。国内城市资金补助主要采取停车位奖励的方式，如福州和西安都对不同地段的新增停车位有不同的奖励标准。

（四）低息贷款政策。由于停车设施建设沉没成本高，资金需求量大，民间资本通常需要向有关金融机构融资，因此低息贷款可降低停车设施的建设成本，促进停车供给，这是国际大城市通行的促进停车产业化和民营化发展的具体做法。在日本，利用道路开发资金、发行地方债、日本开发银行特别利率融资、中小企业综合事业团、冲绳振兴开发金融公库、NTT股票销售收入的资金等对私营建设和经营的停车设施提供低息贷款，贷款利率为2%～2.5%，贷款期为15～25年不等。对公共停车设施则实行无息贷款和补助。我国台湾省规定按长期放贷利率的下限为停车设施建设提供融资服务。

（五）设立机动车停车设施发展基金政策。投资停车设施需要巨大的固定资本，因此很多民间资本除了自有资本外仍需通过其他渠道进行融资。设立停车发展基金，为城市停车设施建设提供稳定的资金保证，并使资金得到循环利用，不失为一项万全之策。停车发展基金可以用来满足公共部门和私营部门的停车融资需求。发展基金的来源包括：（1）地方财政拨款，具体包括城市建设维护费、城市土地有偿使用收入中用于市政基础设施建设的费用、城市道路养路费（或燃油税）中的合理份额。（2）共同投资利润分成，具体包括政府和民间共同投资停车设施所获得的停车收费中政府获得的分成。（3）相关停车收费收入，具体包括路外停车收费的税收收入和路内停车的收费收入、路内违章停车处罚收入、违规车辆的拖车、保管费收入等。（4）停车发展基金的利息收入等。

三、结语

本文主要介绍了政府的停车产业化政策等制度保障机制。政府应该按照市场经济的基本要求，优化停车市场的供给环境，包括鼓励多元化的投资主体参与市场竞争，构建合理的停车价格体系，以及营造公平的市场竞争环境。在停车产业化的模式方面，重点探讨已有和新建路外公共停车设施的市场化模式。已有路外公共停车设施的市场化模式包括租赁—开发—经营模式、移交—经营—移交模式。新建路外公共停车设施的市场化模式依据产权的可分割性包括政府投资和企业经营模式、政府企业联合投资经营模式、企业投资经营模式。

在停车产业化的政策方面，政府应从两个方面发力，一方面提高投资收益，另一方面降低投资成本。提高投资收益的政策包括停车定价政策和优化停车经营条件政策，而降低投资成本的政策包括土地出让优惠政策、降低或减免税费政策、资金补助政策、低息贷款政策、设立机动车停车设施发展基金政策等，这些产业政策的出台将会大大促进停车产业化的进程，吸引社会资本进入停车行业，促进停车产业供给。通过消除进入壁垒、调整停车定价收费、停车建设投资优惠等措施，鼓励民间资本进入;通过设立停车发展基金和停车违章处罚政策，改善政府财政资金不足，促进停车产业化的健康发展。

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