论中国特色社会主义制度建设背景下党内制度建设的系统性

王鑫 董世军

[摘要]党的十九大报告中指出党的制度建设要贯穿党的建设始终，使党的建设这一伟大工程更具有系统性、科学性，党内制度建设的系统性不仅仅是党的建设伟大工程的现实要求，也是坚持和完善党的领导制度体系、建设中国特色社会主义制度体系的内在要求，更是“四个全面”战略布局系统推进的实践体现。党的十九届四中全会对建设中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的实现进行了系统、全面的论述，对如何坚持和完善党的领导制度体系、提高党的执政能力作出了重要部署。

[关键词]制度建设;系统性;党的建设制度改革

[中图分类号]D262   [文献标识码]A   [文章编号]1009-0169（2020）03-0015-05

党的十八届三中全会确定了党在新时代条件下，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会围绕总目标进行了专题研究，对坚持和完善党的领导制度体系提出了新要求，就是要建设总览全局、协调各方的党的领导体系，在体系中应用系统性思维，有效解决当前各种问题。系统性思维通过处理系统内各部分之间的关系，使各要素之间相互联系、相互支撑，达到制度体系的整体功能大于单个制度功能之和。党内制度建设的系统性由党的建设这一伟大工程限定，也由中国特色社会主义制度建设的伟大实践决定。

一、党内制度建设的系统性是建设中国特色社会主义制度体系的内在要求

党的领导是建设中国特色社会主义制度体系的根本保证，党内制度建设的系统性是建设完善党的领导制度体系的必然趋势。党的十九届四中全会对于新时代条件下如何坚持和完善党的领导制度体系做出专门阐释，提高党的执政能力和执政水平现代化，确保中国特色社会主义现代化建设事业的深入推进，最根本的就是坚持党的领导，而制度建设是党实现科学执政、民主执政和依法执政的根本保证。制度建设具有根本性、长期性和稳定性等特征，用制度保障党的领导，并推动党的科学领导，党的领导制度体系是党的领导落实到国家治理各方面、各领域和各环节的保证。

党内制度建设的系统性是提高党科学执政水平的本质要求。世界范围内，政治现代化的集中体现是民主与法治，关于民主与法治的内涵与衡量标准是不一样的，但是在坚持和完善中国特色社会主义制度过程中，也形成了中国特色的民主与法治。党内制度建设的系统性是党内民主与法治的重要保障，民主集中制是中国共产党在马克思列宁主义指导下，吸收借鉴世界主要无产阶级政党实践经验，在长期历史实践中形成的民主制度。以党章为根本，以民主集中制为核心，党内制度体系不断完善，为制度治党、依规治党提供了基本遵循，党内制度建设的系统性保证了党内的民主与法治，同时也为国家的民主与法治提供了依据，使党的科学执政水平有效提高。

党内制度建设的系统性是提高党民主执政水平的内在要求。政治现代化对于执政党的民主执政水平有很高的要求，尤其是在新时代背景下，如何更好地发挥党的领导，保证人民当家做主，使人民民主专政的政权组织形式有效运行，就需要依法治国的有机衔接。党的领导制度建设就是通过完善制度体系对党的领导进行规范、约束，以建设良好的党内政治生态保障党内民主，党内民主的有效发挥，才能使党的民主执政得到有效实现，党的民主执政必然要求党内制度建设的系统性。

党内制度建设的系统性是提高党依法执政水平的现实要求。构建完善的党内法规制度体系是建设中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，以党章为根本的党内法规制度体系和以宪法为核心的国家法律体系是实现依法治国与制度治党、依规治党统筹推进的基本遵循，党要依法执政，不仅要以宪法为核心的国家法律体系为遵循，更需要以党章为核心的党内法规制度体系作保障，党要依法执政必然要求黨内制度建设的系统性。

二、党内制度建设的系统性是党的建设伟大工程的现实需求

党的十八大以来，党的建设伟大工程不断推进，尤其是在全面从严治党背景下，随着制度治党和依规治党等重要举措的系统实施，对党的制度建设提出了更高的要求。坚持系统性的党内制度建设，才能保证制度体系的科学性、有效性、严肃性，体现党的先进性，维系党的纯洁性。党的建设伟大工程包含六大建设，是一项复杂的系统性工程，任何一方面的建设单独突进，都不可能使党的建设取得应有的效果。党的十九大报告中，对六大建设之间的关系进行了概括，党的制度建设作为党的建设伟大工程中的重要组成部分，必须处理好与其他五个方面建设的内在关系，这就要求进行系统性的制度建设。

制度建设在党的建设中发挥着连接纽带的作用，为党内政治生活、党的先进性与纯洁性建设等方面提供参考依据及制度保障，同时，其他方面的建设为制度建设提供内容和方向。正确处理六大建设的关系问题是保持开展党的建设这一伟大工程系统性的重点，政治建设是党的根本性建设，集中回答建设一个什么样的政党，对政治纲领、政治路线、政治立场、政治方向、政治原则等方面做出了规定，以党章和民主集中制为根本准则，决定了党的建设的方向;思想建设是党的基础性建设，回答了如何在思想上保证党的建设的正确性，对理想信念、思想路线、理论创新和理论武装等方面做出了规定，《党章》《中国共产党党员教育工作条例》等为思想建设提供了制度保障;党的组织建设为党的建设提供了物质保障，对组织结构、组织原则、组织力量等方面做出了规范，《党章》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》等对党的组织路线、干部队伍、党员教育等做出规定;党的作风建设、纪律建设同样需要制度的保证，党内制定的准则、条例等为党的建设提供了制度保障;在党的制度建设方面，党的十八大以来，针对中央党内法规制定工作，连续制定了一系列规划与制定规则，为制度建设提供了根本遵循和指导原则。

党内制度建设的系统性是党保持先进性的重要体现。民主与法治是当前政治现代化的两大标志。中国共产党始终坚持民主集中制，有效克服了西方民主固有的缺陷，有效避免了在民主政治的实际运行中掺杂个人感性因素，忽略人在财产、学识、年龄、性别等方面必然存在的差异，以及民主决策的程序性与反复性等问题。民主集中制的优越性就在于能够充分发挥民意表达中的有效性，以及决策过程中的科学性。民主集中制的优越性是经过长期实践证明的，实现了民主与集中辩证的、历史的统一，兼顾政治生活中的公平与效率，作为党内政治生活开展的根本原则，体现了民主制度的先进性。

党内制度建设的系统性是党的纯洁性的重要保障。党内政治生活的有效开展是保持党内政治生态的基本前提，党内法规制度体系的建设为党内政治生活的正常、有效开展提供了保障。党内政治生活的规范依靠科学严密的党内制度体系，其中既包括规定具体工作的实体性制度，也包括规定工作流程的程序性制度，同时还要有维持制度科学、有效运行的体制机制。党内制度建设坚持系统性，才能保证制度的权威性、科学性、运行的有效性，保障党的纯洁性。

党的制度建设作为党的建设伟大工程的重要组成部分，主要体现在两个方面，一方面是党的建设制度改革，另一方面是党内法规制度体系的建设。中国共产党第十九次全国代表大会上，对过去五年的工作和历史性变革中，关于党内制度建设的成果做出如下概述：“党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善。”对于党的十八大以来党内制度建设的实践考察，要从“四个全面”战略布局出发，党的建设制度改革统属于全面深化改革的实践，聚焦痛点难点，坚持问题导向，着力健全完善制度机制，努力做到标本兼治，对改革中出现的新问题及时处理，并有新突破，把抓制度执行作为重点，确保党的建设制度改革有看得见、摸得着的实效;党内法规制度体系建设统属于全面依法治国的实践，通过编制中央党内法规制定工作五年规划纲要和建立中央党内法规工作联席会议制度，保证党内法规制度体系建设的科学性、有效性，制定修订了七十四部中央党内法规，超过现行有效的中央党内法规的40%，党内法规制度体系的框架基本形成。

三、党内制度建设的系统性是全面深化改革的实践体现

党的十八届三中全会将“党的建设制度改革”这一重要改革举措，与经济、政治、文化、社会、生态体制改革放在同一高度系统设计、统筹推进。将党的建设制度改革作为重要举措放在全面深化改革中，一方面是由于党的建设制度改革已然到了势在必行的地步，另一方面是由于深入推进全面深化改革必须要有坚强的组织保障和制度保证。《深化党的建设制度改革实施方案》中从党的组织、人事、基层组织建设和人才发展四个方面对党的建设制度改革进行任务和目标分解，从内容和方向上回答了如何构建系统完备的党内法规制度体系。

党的建设制度改革是全面深化改革的重要组成。党的十八大以来共涉及六百多项改革举措，很多都涉及党的建设制度改革。党的建设制度改革依赖全党的力量，全党各级组织、各个层面都要发力。首先，推进党的建设制度改革必须要在中央层面加强顶层设计，统筹规划，调动党内各种积极因素;其次，党的地方组织也发挥好承上启下的功能，结合地方特色，建设有力的中层组织，强化党的建设制度改革的创造性;最后，党的基层组织是贯彻落实各种制度要求，推动党内制度建设的实践基础，根据组织特点、使命担当使党的建设制度改革具象化，增强可操作性。

“党的建设制度”不僅包括党内制度，还涉及处理党与国家、社会关系的制度。因此，改革的对象也不仅是党的自身建设制度，还包括党的领导制度和工作制度。党的建设制度改革是对党的建设制度中不适应当前形势发展的部分进行改进，经济基础决定上层建筑，社会主义市场经济的不断发展变化，必然要求上层制度的改变，以适应生产力的发展，党的领导是中国特色社会主义事业的本质特征、最大优势，党的制度建设必须要与时俱进，不断创新，以适应经济基础的变化发展。党在发展社会主义市场经济、建立民主政治、弘扬先进文化、构建和谐社会、建设生态文明方面都处于领导地位，党内制度建设与“五位一体”总布局的结合，从本质上讲，就是要全面提高党的执政能力与执政水平，推进中国特色的社会主义现代化建设不断发展。

党的建设制度改革目的仍应落在全面深化改革的实践上，党的建设制度改革是为了提高党的领导能力，而全面深化改革的实践也是在中国共产党的领导下进行的。通过深化改革的实践，更好地提高党的领导能力，使党在统揽全局和统筹协调方面的体制机制更加健全与完善，全面加强党的政治、思想、组织领导，推进党的基本路线、方针政策的贯彻落实。要结合新时代经济社会发展的新形势，分析党的执政环境和执政方式发生的新变化，针对当前“现实矛盾集中、群众反映强烈”的问题，对党的建设制度中存在的问题进行系统梳理，深入研究分析，使改革工作有的放矢。

四、党内制度建设的系统性是全面依法治国的实践保障

党内法规制度体系建设在建设中国特色社会主义法治体系，推进全面依法治国战略举措中具有重要意义，系统性是完善党内法规制度体系的实践要求。党的制度建设在于强化党的纪律，把党内纪律用法规的形式固定下来，把纪律挺在前面，纪在法前，纪严于法。党内法规制度体系必然要求进行系统性的建设，有效解决制度间“叠床架屋”或相互矛盾冲突的问题。就历史发展来看，党内制度建设不是整体推进的，而是在实践中针对各类问题，不断完善和发展而来的。因此，党内制度建设必然面临系统设计不足的问题，也会造成制度执行不力的情况。中央党内法规制度对于党员的约束与国家法律之间也存在着重合的问题，正确处理党内法规与国家法律之间的关系，同样需要系统的安排，避免党内法规与国家法律在法理基础和法治原则方面出现冲突，使两者之间相互协调、相辅相成。

党内法规与国家法律之间的关系，在全面依法治国的实践中得到充分的系统规划与整体安排。中国特色社会主义法治体系的建设由五大基石奠定，完善的党内法规体系是实现全面依法治国的重要组成，与其他四大体系在推进全面依法治国的实践中相统一，同时，党内法规体系也要建设特有的实施、保障和监督体系，与国家的法治实施体系、保障体系和监督体系配套衔接。党纪对党员的要求比法律要求高，纪在法前，纪严于法。在党内法规建设中，加强具体法规制度的规范化，增强不同法规之间的系统化，促进党内法规与国家法律的协同化，对提高党的建设制度化、科学化水平具有重大意义。

党内法规制度的建设具有系统性，是党内制度建设系统性的直接体现。中共中央在2017年印发《关于加强党内法规制度建设的意见》中，对新形势下如何更好地开展党内法规制度建设作出系统安排，尤其是对党内法规制定的内容、原则和主体等进行了规定。党章在党内法规制度建设中具有突出地位，党章是根本遵循，党内法规制度的制定与执行不得与党章有矛盾冲突。民主集中制是党内法规制度建设的根本原则，党内政治生活的开展以党内法规制度为基本约束，民主集中制原则必须体现在党内法规制度建设的各方面。党内法规制度制定、执行与监督的主体不同，对于制度运行各环节的约束与规范也不同，党内法规制度本身就是党内政治生活的重要组成，规范党内制度建设本身就是具有系统性特征的。

党内法规制度体系的建设，就是要实现各领域、各层级的党内法规制度组成有机统一的整体。党内法规制度体系包括七个种类和四个层级，党内一级法规是党的根本制度党章，是所有法规不得冲突的;党内二级法规是准则，是针对党内某一问题的制度，概括性较强;党内三级法规是条例，主要是对党内某一方面的工作加以规定;四级法规是规则、规定、办法和细则，是对党内某一具体工作的规定。在中央法规制度建设中要正确处理上位法与下位法的关系，下位法的内容不能与上位法规定的原则、方向有冲突，同等级的法规之间既要避免“叠床架屋”，又要防止制度漏洞的出现。按照党内法规制度制定部门的划分，还可以分为中央法规、地方法规与部门法规，地方法规与部门法规在规定本地区、本部门工作的同时，必须遵循中央法规的原则和规定，不能出现违背党章和民主集中制原则的法规。

五、新时代加强党内制度建设系统性的启示与经验

党内制度建设应注重顶层设计。关于顶层设计的概念，学界主要存在两种观点，第一种是针对顶层设计的主体，居于整个领域最上层的;第二种是指改革的思维与方法，即系统设计。从第一个角度讲，中央是全国的顶层，中央作为全国的顶层，站位最高，其顶层设计所涉猎范围更加广泛，设计的权威性更强，影响更大，因此，更应注重科学性与规范性。进一步加强党内制度建设的系统性，就要加强顶层设计，统筹推进依法治国与制度治党、依规治党，加强党内政治文化、政治生态建设。

党内制度建设要加强系统设计。在全面深化改革中，党的建设制度改革系统设计是指实现与经济、政治、文化等其他领域相协调，但也不是要平均用力，而是以经济体制改革为重点，牵动其他领域改革。党的建设制度改革是为全面深化改革提供政治保障，因此更要注重关联各领域改革，既要进行制度层面的改革，也要对党的建设突出问题进行全盘考虑，既注重党内建设，也注重处理党和国家、社会的关系。作为全面依法治国的组成部分，完善党内法规体系也要加强系统设计，党内法规体系建设不仅仅是法规的制定与完善，还需要对制度的执行、监督和保障体系作出系统设计，在制度制定之初就要兼顾到制度运行的成本与效率的问题，这样才能保证制度的有效性、严肃性。

党内制度建设要注重整体设计。党的十八大以来，在党的制度建设方面注重要素协同，始终把关系党和国家发展全局的重大制度放在核心位置，突出重点，立梁架柱，整体推进。巩固党章在党内法规制度建设中的根本地位，充分发挥党章的基础性和保障性作用，以党章为统领的党内制度架构基本建立。如《中国共产党党组工作条例（试行）》对党组的设立、职责、组织原则、议事决策、责任追究进行了规范，从横向上确保党的领导制度中民主集中制的实施;《中国共产党地方委员会工作条例》对地方党委的组织和成员、职责、组织原则、议事和决策、监督和追责职责等方面进行了规范，从纵向上规范党的领导制度坚持民主集中制的原则。党的制度建设必须要注重把“四梁八柱”性质的体制机制推进完善，统筹协调各方面要素，重点突破与整体推进相结合。

党内制度建设要注重配套衔接。第一，党的制度约束的对象、涉及的领域十分广泛，但又是一个有机结合、普遍联系的整体，基于普遍联系的物质基础，制度规范也必然存在特定的内在联系;第二，没有一项制度是万能的，即一个制度只能在其特定的领域内实施，不可能涵盖所有方面，一项制度的实施需要多个配套制度的支撑，形成运行的有效机制，制度的实效性才能得到保证;第三，一个庞大的制度体系囊括了诸多的制度，这些制度既相辅相成，也可能出现“叠床架屋”的现象，只有将制度进行系统安排，统筹规划，才能避免制度功能的冲突或出现漏洞。

党内制度建设要实现依法治国要与制度治党、依规治党的有机统一。党内制度建设在健全制度机制的同时，也要注重各种改革举措的配套衔接。以党的纪律检查机制与国家监察体制改革为例，党内出台的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等法规制度，以制度规范严纪律、明规矩;国家法律方面新颁布的《中华人民共和国监察法（草案）》打破党内法规与国家法律的藩篱，整合成立的监察委员会不仅可以监督党内领导干部，对其他领导干部同样有监督执法权。通过纪检与监察体制改革可以看出，党内法规与国家法律不仅在制度制定层面配套衔接，而且在执法机构、执法程序方面也加强了配套衔接。

新时代党内制度建设的系统性实践，为以后的制度实践提供了丰富的经验与启示，不仅可以有效推进党的建设，为保持党的先进性与纯洁性，提高党的执政能力与执政水平提供制度保障，而且为实现全面建成小康社会和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强的政治保证。

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责任编辑：王玉倩