教育治理现代化进程中教育智库专家的角色定位及动力机制

付 睿,田秋燕

一、研究背景

从公共政策学角度看,一项政策要得到实施,首先要进入政府部门的议程设置环节之中。教育作为公共事务的重要领域,关系国计民生和社会稳定。2018年9月10日,习近平在全国教育大会上指出,“坚持扎根中国大地办教育,坚持以人民为中心发展教育,坚持深化教育改革创新”[1]。2019年10月31日,中共第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出,要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系,完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制,丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”[2]。教育智库是为政府教育决策提供研究与咨询的专门机构,是推动教育治理体系与治理能力现代化的重要力量,在深化教育领域综合改革、构建教育协商民主体系方面发挥着积极而重要的作用。专家作为教育智库的灵魂,在这一过程中,扮演着教育政策研究者、舆论引导者、改革建言者的关键角色。本文以全国校车体系的建立为例,探讨教育智库专家在教育政策议程设置中的角色定位及动力机制,以期为教育智库更好地参与国家教育决策,充分发挥资政建言功能,促进国家教育治理体系和治理能力现代化提供理论与实践经验的借鉴。

二、校车的界定及国外立法情况

(一)校车的界定

校车是承载幼儿或学生往返家庭与学校之间的重要交通工具,它确保了学校教育教学活动的正常开展,减轻了家庭入学的负担,促进了教育均衡化、优质化发展,是教育现代化水平的重要指标之一,校车工程深受群众及广大中小学生及幼儿的欢迎,是重要的民生工程。校车安全事关亿万少年儿童、千家万户的平安与幸福。然而,前些年随着农村教育改革及撤点并校的实施,学生上学路途遥远,校车需求剧增,农村校车安全事故多发,造成学生及幼儿的伤亡,给众多家庭和全社会带来了无尽的伤痛,校车安全体系建立迫在眉睫。在此背景下,以长江教育研究院为代表的教育智库组织专家团队开展校车安全体系建设研究,积极通过全国两会建言献策,通过媒体舆论呼吁,引起社会关注,最终促成了全国校车体系的建立,为亿万儿童的上学之路撑起了安全伞,筑起了一道防护墙。

(二)国内外校车立法情况

依据国家相关法规界定,校车是指依照国家颁布的《校车安全条例》获得使用许可,用于接送接受义务教育的学生上下学的7座以上的载客汽车。接送小学生的校车应当是按照专用校车国家标准设计和制造的小学生专用校车。除美国、法国、日本等经济发达国家之外,古巴、墨西哥等发展中国家也建立起了校车管理体系。可见,校车管理体系健全与否与国家重视程度相关,而不仅仅与经济发达程度相关。

美国通过大量的法律来保障校车“优先权”。美国第一部校车法案于1869年在马萨诸塞州颁布。迄今为止,美国已经有500多部法律以及众多的规章被各州记录在册,用来管理校车产业的方方面面。在联邦政府颁布的60项关于汽车安全的标准中,37项是专门为校车制定的。[3]在美国校车发展历程中,联邦政府和地方政府颁布的一系列有关校车的法案对于确立校车优先地位、维护校车市场秩序、保障儿童交通安全发挥了重要功能。在校车法案中,联邦和州政府对校车类型、设计、制造标准、营运管理、通行规则等方面进行了严格规范。其采取的相关措施包括：政府财政对校车产业给予补贴(每年每生校车补助为400多美元)；将校车列为安全防卫重点,纳入政府反恐怖安全监视系统的保护范围,等等。[4]从校车安全管理的责任主体上看,美国的校车主要通过联邦政府、州政府、地方学区进行层级管理,各级政府权责分明,管理内容涉及校车的政策法规、校车经费、校车交通安全以及有关校车的各种培训项目。此外,非政府组织在校车管理中发挥着重要的协助作用。[5]日本的校车管理规范,责任明确；各地方政府通过制定校车运行规则,增强相关人员的安全和责任意识,明确了地方政府、乘车学生、校车司机等各方责任；注重对校车、司机包括其性格的要求；注重学生安全教育。加拿大校车的管理细致,规章完备,校车经费主要来自教育拨款。韩国将校车写入《道路交通法》,明确校车权责。[6]这些经验都对我国建立校车管理体系、明确不同相关主体责任具有重要参考价值。

三、教育政策议程设置的背景

(一)校车事故多发

一项教育政策要进入政府部门议程,往往需要一定的政策背景或突发事件作为动力,引发媒体舆论普遍关注,从而触发政府部门启动议程设置程序,将其纳入政策议程的讨论范围。我国于上世纪90年代末开始进行农村中小学布局的教育改革,实行撤点并校政策,农村实行集中办学后,很多学生需乘坐交通工具上学。由于农村道路条件较差,车况良莠不齐,交通状况复杂,交通违法现象时有发生,学生上学放学路途安全难以得到保障。根据教育部副部长刘利民透露,截至2011 年4 月,全国校车共28.5万辆,符合条件的为2.9万辆,仅占10.2%。[7]校车事故多发,导致无数家庭承受着巨大的痛苦。以下是校车安全体系建立前部分校车安全事故统计。

表1 2010—2011年校车安全事故不完全统计

续表

续表

根据表1统计可见,2010至2011年间,全国校车事故频发,2011年最多,造成重大人员伤亡,给学生家庭及社会造成重大损失和精神打击。事故的原因主要集中于校车不合格、严重超载、管理失职、司机不合格等方面,这些都是校车安全监管体系缺失所致。

(二)媒体舆论高度关注

从传播学视角看,在信息化时代,媒体对公共突发事件的报道,实质是承担着信息生产、加工、传递的功能,通过发挥议程设置和议程引爆的作用,对国家的立法议程产生实质的影响。上述一系列校车惨剧,引起社会大众和众多知名媒体的强烈关注。从媒体主体来看,涵盖国家级官方媒体、知名网站、地方政府网站及社会专业网站等；从媒体属性看,包括传统媒体,如报刊、电视广播等,新媒体包括网站、博客、微博、微信公众号等,均对事件进行报道,且事故的严重程度与媒体关注度成正相关。如2010年4月6日广东省汕头市事件,2010年12月27日湖南省衡阳市事件,2011年9月26日山西省介休市事件,2011年11月16日甘肃省正宁县事件,2011年12月12日的江苏丰县校车事件,因死亡人数高,后果严重,引发媒体及社会大众的普遍关注,各大媒体发表评论,纷纷对现行校车监管体系提出质疑,相关领域的专家也通过媒体提出许多意见和建议。尤其是甘肃正宁事件发生后,仅隔6天,校车事故引发的相关报道就达到13,795篇,网民跟帖评论1,785,428条,涉及网站560家,论坛主贴2,153个,回复10,873条以及相关博客达到2,108篇。[8]2011 年12 月12日的江苏丰县校车事故也引发了媒体的大范围关注。随后,《人民日报》《华商晨报》《法制日报》《新民晚报》等纷纷发表评论文章,人民网舆情监测室庞胡瑞在人民网发文《江苏丰县校车事故：政府缺乏信息透明诚意》,对事发地政府的舆情应对进行了深度分析。媒体主流观点认为,政府应该承担起校车安全管理的主要责任,这些事件的发生及媒体舆论的参与,对立法决策主体形成了巨大的舆论压力,引起政府及相关部门的高度重视,给校车安全体系的建立开启了政策议程的窗口期。

四、教育智库专家在教育政策议程设置中的角色定位及动力机制

(一)作为专业的教育政策研究者

教育智库专家在教育政策议程设置中的角色定位首先应是专业的教育政策研究者,在相关政策研究领域起到引领作用。“关于校车安全的政策建议最早也是由学者发起的——2009年复旦大学葛剑雄和2010年华中师范大学周洪宇”[9]。全国政协委员、教育部社会科学委员会委员葛剑雄曾在2009年全国政协会议中提出校车安全问题,而全国人大代表、长江教育研究院院长周洪宇拿出了更具可行性的《关于实施全国校车安全工程的议案》。这对政府有关部门关注并把校车安全问题纳入公共政策议程更具有实际意义。2010年12月,湖南衡阳校车惨案发生后,引起了长江教育研究院周洪宇的高度关注,2011年3月,在全国“两会”上,周洪宇首次提交“关于实施全国校车安全工程”议案,提出了建立机构、明确职责,研制校车、落实制度,政府主导、市场运作,分类实施、逐步推广,科学管理、商业运营,加快立法、完善制度,加强宣传、创造环境,成立协会、加强监督等八点建议。明确提出制定《校车安全运行管理条例》,主张尽快实施全国校车安全工程；成立专门协调机构负责“全国校车安全工程”；制定校车的各项技术标准和校车生产准入制度,挑选出合格的汽车厂商制造符合标准要求的校车；通过立法完善制度,逐步在全国进行推广。另一方面,周洪宇在学术期刊发文,以此引起学术界对校车安全问题的关注。[10]有学者研究认为“从校车属性及利益补偿原则看,政府应承担起农村校车发展的主要责任”[11]。校车的高安全性、公益性和高成本性的特征决定了政府应该是主要责任承担者,这与周洪宇的观点一致。与此同时,周洪宇的议案得到了教育部的回应,2011年10月20日教育部正式回复,表示赞同周洪宇的议案,与公安、交通部门采取相关措施,并且已经在山东威海等6个地方启动试点工作。

(二)作为舆论引导者

意见领袖是影响舆论形成的关键因素之一。专家型意见领袖围绕热点问题发表深刻见解,凭借广博的见闻和缜密的说理获得认可。[12]教育智库专家是舆论引导者,通过媒体舆论影响公众和政府决策,应能在复杂的社会舆论环境中坚持正确的观点及主张。2011年11月16日,甘肃省正宁县再次发生重大校车惨案,19名学生遇难。面对这一突发事件,周洪宇积极行动,他与全国政协委员施杰律师在全国各大媒体发起了平安校车的倡议。11月17日下午,周洪宇在搜狐微博访谈中,呼吁加快校车安全立法进程,构建校车安全体系,并与全国政协委员施杰律师应邀当晚在搜狐网发起“平安校车行动”倡议,号召大家关心校车安全问题,支持校车安全立法,为贫困地区学校捐助校车,奉献爱心。倡议很快得到全国各界人士的广泛响应,媒体也作了大量报道,一些企业与个人纷纷呼应,捐助校车给贫困地区学校,产生积极效果。特别是他提出作为承载社会弱势群体、自我保护能力最弱的儿童的校车,在运行中应享有“特权”(特殊的行驶优先权)的建议,比如“只要校车停靠在路边上下乘客,它旁边的车辆都要停驶且保持车距”等建议。起初因很多网友不理解,不少网友开骂,说“搞什么特权”。“但是儿童是弱势群体,儿童的生命安全必须要放在首位”,周洪宇面对众多媒体的采访仍然坚持自己的观点。最终得到了各界广泛的赞同。11 月18 日,周洪宇在上海《东方早报》发表评论《吸取惨痛教训,在全国实施校车安全工程》,19日,周洪宇在《新京报》上再次呼吁“校车应有行驶特权,设专门机构管理”。19日、21日、23日周洪宇连续接受中央电视台“新闻1＋1”栏目、“东方时空”栏目以及上海电视台采访,分析校车安全事故频发的原因,提出解决对策。此后数日,周洪宇在接受新华社、凤凰卫视、《中国经济周刊》《中国经营报》《燕赵都市报》《辽沈晚报》《法制晚报》《长江日报》《楚天都市报》以及搜狐网、腾讯网等媒体采访时提出尽快制定《校车安全运行管理条例》,实施全国校车安全工程的建议。同时指出,由全国人大通过专门的《校车安全法》眼下条件不成熟,远水难解近渴,不如先由国务院通过相关条例比较现实可行,以后待条件成熟后再由人大通过专门法律。11月27日,温家宝总理在第五次全国妇女儿童工作会议上指出,要把校车安全问题真正纳入法制的轨道。要通过中央、地方、社会各界共同努力,使校车成为学生安全的流动校舍,为孩子们建立起安全无忧的绿色通道。“近来一些地方连续出现令人痛心疾首的重大校车安全事故,必须引起各地各部门高度重视。国务院已责成有关部门迅速制定校车安全条例,抓紧完善校车标准,做好校车设计、生产、改造、配备等工作,并建立相应管理制度”[13]。在舆论压力的影响下,国务院要求下设的法制办在一个月内制定出《校车安全条例》。

(三)作为改革推动者

教育智库专家是教育改革推动者。长江教育研究院组织专家组起草《校车安全条例》(湖北专家立法建议稿),明确了立法原则、指导思想、责任主体等重大问题。21世纪教育研究院的杨东平、熊丙奇提出校车要坚持政府主导、社会参与的原则；目前由中央财政完全为校车埋单不现实,但政府不能由于财力有限而在校车问题上无所作为；推进校车安全工程,把中小学、幼儿园的校车纳入政府预算,并纳入中央财政转移支付的范畴；建立起中央财政(或省级财政)负责校车硬件配备、地方政府负责校车日常运行费用的经费保障机制等。中国教育学会学术委员会委员袁桂林提出,校车应由教育部牵头管理,建议国务院制定《校车责任管理和运营条例》,将校车视作学校后勤保障系统的子部分,赋予教育部在校车管理上明确的事权；赋予教育部协调权,使其有权协调相关部门。

从2011年11月20日开始,周洪宇为首的智库专家团队着手起草《校车安全条例》(湖北专家立法建议稿),为保证提议的专业性,他在湖北召集了法学界、律师界的一批专家,组成湖北立法专家组,包括武汉市原人大常委(现市政协常委)、立法专家、中南财经政法大学法学院副院长简基松教授、武汉理工大学法学系教师陶双文、湖北仁义律师事务所主任律师郑青松、湖北法辉律师事务所主任律师刘绪高、民进湖北省委会干部范唤军等,夜以继日、马不停蹄地研制校车安全条例。按照周洪宇提出的立法思路和框架构思以及所提供的相关资料,分头起草《校车安全条例》,完成《立法参阅件》,说明立法各条法源及依据。通过一段时间的努力,12月2日,郑青松、范唤军两人分别完成各自的立法草案和相关《立法参阅件》。3日、4日(周六、周日)两天,周洪宇召集立法组的专家们放弃正常的节假日休息,连续作战,对两个草案进行比照分析,逐条讨论具体内容,综合形成一个比较完整的《校车安全条例》(湖北专家立法建议稿)。为确保立法的严肃性、广泛性、科学性,专家立法组还于2011年12月9日在武汉召开座谈会,听取了武汉教育界代表特别是一线教师对专家立法建议稿的意见。在此基础上,综合大家的意见,形成《校车安全条例》(湖北专家立法建议稿)定稿。全稿共分七章,50条,包括第一章总则；第二章管理机构和职责；第三章校车设计、生产、购置；第四章校车运营与安全行驶；第五章校车安全事故应急处理；第六章法律责任；第七章附则。[14]定稿明确提出“以人为本、儿童优先、统筹协调、齐抓共管”的立法原则和指导思想,对校车的界定、责任主体、财政支持等重大问题进行了明确。

(四)建言渠道的畅通性与进言时机的适切性

一项教育政策建议要进入政府议程并启动,既需要有畅通的建言渠道,也需要教育智库专家把握进言时机的适切性。组织行为学认为,在渠道组织间长期互动关系中,渠道成员在遇到问题或是有一些重要信息时,以改善现状为目的,主动向渠道合作者提出建设性意见的行为称为渠道建言行为。[15]教育智库专家通过公开的或者内部的渠道进行建言,是对政策议程产生影响的重要途径。2011年12月11日,国务院法制办公室公布《校车安全条例(草案征求意见稿)》,向社会公开征求意见。湖北专家立法建议稿随后分别通过电子邮箱和邮局两个途径将文本的电子稿和纸质稿送达国务院法制办《校车安全条例(草案)》起草组,供他们参考完善。2012年两会召开前,周洪宇以全国人大代表的身份到武汉市的远城区黄陂区横店小学调研校车安全,对相关建议进一步完善和细化,并将准备提交给国务院法制办的《校车安全条例》议案建议中的立法原则修订为“儿童优先、政府主导、因地制宜、分步实施”。2012年3月,国务院197次常务会议通过《校车安全管理条例》,4月5日,温家宝总理签署中华人民共和国国务院令(第617号),《校车安全管理条例》正式面向全国颁布实施。社会说服理论认为,进言分为促进性进言和抑制性进言,进言的专业度越高,被采纳的可能性就越大。[16]周洪宇及其团队提出的部分修改意见被国务院采纳,举例如下：

表2 国务院采纳的部分修改意见

表2显示,国家颁布的《校车安全管理条例》部分采纳了周洪宇领衔的教育智库专家团队的“《校车安全条例(草案)》的议案(2012年)”对校车界定相关表述,比起国务院法制办公室公布的《校车安全条例(草案征求意见稿)》对小学生的校车的表述,明显要求更高,更严谨,明确接送小学生的校车必须是按照“专业校车标准设计和制造”。这也为校车国家标准的出台埋下了伏笔。进言被一定程度采纳,说明教育智库专家团队的专业性及时机把握得到了决策者的认可。2012年5月,《专用校车安全国家标准》正式施行。至此,校车安全从进入议程到颁布具体的条例和标准,标志着一项政策真正落地并开始影响国家及民众的生活。当然,国家政策的出台,并不意味着校车事故的终结,还需要各相关政府部门、学校、社会等各方力量的积极落实与配合,方能杜绝事故的发生。

通过《校车安全条例》研制及颁布的历程,我们发现一项政策建议要被采纳,需要教育智库专家是专业的政策研究者,他们以高质量、高标准的专业能力作为基础,智库专家不仅自身要具备专业能力,而且也要善于整合专业团队及专业资源,才能保证政策建议的科学性与客观性,这也是智库专家专业精神的体现。同时,教育智库专家是舆论引导者,通过对相关问题的分析,提出建议,这既是为民众解疑释惑,开启民智之举,也是通过媒体舆论引起政府部门关注,进而得以进入政策议程的重要环节。在这一环节中,需要教育智库专家与媒体保持良好的沟通,确保媒体舆论的高关注度,媒体亦应具有高度的社会责任感,方能让社会问题转变为政治议题。教育智库专家是改革推动者,建言渠道的畅通性,进言时机的适切性,是驱动教育政策得以进入议程的重要动力机制。在动力机制的作用下,教育智库专家才最终成为教育改革的推动者。

总之,在教育政策议程设置过程中,教育智库专家的角色定位及其动力机制的作用,促使解决社会教育问题的政策得以进入政府部门的决策环节之中,为最终促成问题的解决创造契机。在中国由教育大国迈向教育强国的征途上,仍需要一批充满社会责任感、敢于担当的教育智库专家为国家教育发展出谋划策、资政建言,才能推进教育治理体系与治理能力的现代化,实现中华民族伟大复兴,进而参与并引领全球教育治理。