道路运输行政处罚程序研究

黄细娟

摘 要：道路运输行政处罚程序是调整道路运输行政处罚活动的法律程序，是道路运输行政管理法治化的一个重要的组成部分。道路运输行政处罚程序的性质表现为行政处罚的程序步骤和程序规则，设置的目的是道路运输行政相对人权利的程序保障。道路运输行政处罚程序的保障机制指的是存在于道路运输行政处罚决定做出过程之中的保障措施。

一、道路运输行政处罚程序的性质与内容

《交通运输行政执法程序规定 》所确定的程序规则既是道路运输行政机关及其执法人员处理案件的操作规程还是道路运输相对人基本权利的程序保障。道路运输行政处罚其实是一种程序行为，是道路运输行政机关及其执法人员追究相对人行政法律责任的决策活动。[1]该法第六章规定了道路运输行政处罚的一般的道路运输行政处罚的程序。

第六十一条 除依法可以当场作出的行政处罚外，执法部门实施行政检查或者通过举报、其他机关移送、上级机关交办等途径，发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的交通运输违法行为的，应当及时决定是否立案。

第六十二条 立案应当填写《立案登记表》，同时附上与案件相关的材料，由执法部门负责人批准。

第六十三条 执法部门应当按照本规定第四章的规定全面、客观、公正地调查，收集相关证据。

第六十四条 委托其他单位协助调查、取证的，应当制作并出具协助调查函。

第六十五条 执法部门作出行政处罚决定的，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为;构成违法行为、但依法不予行政处罚的，执法部门应当制作《责令改正违法行为通知书》，责令当事人改正或者限期改正违法行为。

第六十六条 执法人员在初步调查结束后，认为案件事实清楚，主要证据齐全的，应当制作案件调查报告，提出处理意见，报从事行政处罚决定审核的人员进行审核。从事行政处罚决定审核的人员可以是办案机构负责人或者办案机构指定的人员。初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

第六十七条 拟作出重大行政处罚决定的，办案机构应当将案件调查报告送本单位负责法制审核的工作机构进行重大执法决定法制审核。

第六十八条 法制审核工作机构主要从下列方面对拟作出重大处罚决定的案件进行合法性审核，并提出书面审核意见：

（一）行政执法主体是否合法，行政执法人员是否具备执法资格;

（二）行政执法程序是否合法;

（三）案件事实是否清楚，证据是否合法充分;

（四）适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准运用是否适当;

（五）执法是否超越执法部门的法定权限;

（六）行政执法文书是否完备、规范;

（七）违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关。

第六十九条 案件调查报告经办案机构负责人审查后，执法人员应当将案件调查报告、案卷报执法部门负责人审查批准。

第七十条 执法部门负责人批准案件调查报告后，拟对当事人予以行政处罚的，执法人员应当制作《违法行为通知书》，告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权或者要求举行听证的权利。

第七十一条 当事人要求陈述、申辩的，应当如实记录当事人的陈述、申辩意见。符合听证条件，当事人要求组织听证的，应当按照本章第三节的规定組织听证。

执法部门应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由、证据认真进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。不得因当事人申辩而加重处罚。

第七十二条 执法部门负责人经审查，根据不同情况分别作出如下决定：

（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定;

（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚;

（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚;

（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。

第七十三条 行政处罚案件有下列情形之一的，应当提交执法部门重大案件集体讨论会议决定：

（一）拟作出吊销许可证、责令停产停业、较大数额罚款的;

（二）认定事实和证据争议较大的，适用的法律、法规和规章有较大异议的，违法行为较恶劣或者危害较大的，或者复杂、疑难案件的执法管辖区域不明确或有争议的;

（三）对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的其他情形。

第七十四条 执法部门作出行政处罚决定，应当制作《行政处罚决定书》。行政处罚决定书的内容包括：

（一）当事人的姓名或者名称、地址等基本情况;

（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据;

（三）行政处罚的种类和依据;

（四）行政处罚的履行方式和期限;

（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;

（六）作出行政处罚决定的执法部门名称和作出决定的日期。

行政处罚决定书应当盖有作出行政处罚决定的执法部门的印章。

第七十五条 执法部门应当在行政处罚决定作出之日起7个工作日内，公开执法决定信息，但法律、行政法规另有规定的除外。

立案是道路运输行政机关正式启动处罚程序的第一环节。没有立案或立案未获批准，道路运输执法人员就无权采取相应的措施。道路运输行政处罚决定书集中地体现了行政处罚的形式要求。必须盖有做出道路运输行政处罚决定的道路运输行政机关的印章。作为有关机关依法强制执行的依据，同时也是当事人申请行政复议或者提起行政诉讼必备的一项书面证据材料，它能够有效地规范行政机关及其执法人员的处罚活动。[2]

二、道路运输行政处罚程序的保障机制

道路运输行政处罚程序规则本身的力量并不足以制止执法人员滥用权力的动机，使道路运输相对人权利免于违法或不当的行政处罚的侵害。因而道路运输行政处罚程序本身也离不开必要的保障机制。道路运输行政处罚程序对执法人员的拘束力及其对相对人权利的保障，建立在行政机关及其执法人员与相对人之间的权利义务关系的基础之上：陈述、申辩与听取相对人的意见这一对权利义务派生于英国古老的自然正义原则。包括两个基本内容：其一，任何人不能作为自己案件的法官;其二，任何一方的辩解都应该被平等地听取。道路运输行政执法人员保持立场的中立，去除偏见，并且不能与道路运输行政案件的结果存在任何利害关系，道路运输当事人拥有平等的提出抗辩的权利。[3]

我国《交通运输行政执法程序规定 》第七十条 执法部门负责人批准案件调查报告后，拟对当事人予以行政处罚的，执法人员应当制作《违法行为通知书》，告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权或者要求举行听证的权利。第七十一条 当事人要求陈述、申辩的，应当如实记录当事人的陈述、申辯意见。符合听证条件，当事人要求组织听证的，应当按照本章第三节的规定组织听证。这一条款的规定事实上给与道路运输相对人面对道路运输行政机关提出的行政处罚依据，说明事实真相和理由，反驳行政机关及其执法人员的判断，表达自己一方的主张的一种程序权利。与之相对的是行政机关及其执法人员听取申辩。

三、道路运输行政处罚程序存在的缺陷与完善

行政处罚程序在制止权力滥用，保障相对人权利方面尚不能令人满意。毋庸置疑，所有国家的听证范围都不可能涵盖其所有的行政决策。除了行政机关影响当事人法律权利时必须履行听证义务外，当它影响当事人合理的、建立在一定事实基础上的符合逻辑的未来即将得到的法律权利和自由时，也必须给予当事人听证的机会。

我国在听证程序适用范围的立法方式上将行政处罚的听证范围局限在狭窄的领域，不利于最大限度地保护当事人的合法权益。因而今后立法上应该借鉴相关国家的做法，进一步扩大行政听证适用的范围，最大限度地发挥听证的程序保障机能。[4]

参考文献

[1]姜明安主编：《行政程序研究》，北京大学出版社 2006 年版，第110页。

[2]章剑生：《行政程序法及本理论》，法律出版社 2003 年版，第46页。

[3]应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社 1999 年版，第103页。

[4]马怀德：《论听证程序的适用范围》，载《中外法学》1998 年第 2期，第11页。

（作者单位：三亚市道路运输管理处）