创新持续到创新深化：地方政府治理创新能力构建的关键要素

郎 玫 史晓姣

一、引言

随着经济社会发展的复杂性凸显，政府改革创新的持续动力是突破经济社会发展瓶颈的关键核心，在此过程中，如何将创新的持续动力转化为政府内生的创新能力决定了政府实现治理能力现代化的基础。党的十九届四中全会重点强调要推进国家治理体系和治理能力现代化，地方政府如何通过创新能力的构建进而提升治理创新能力必然成为构建国家治理体系的重要环节和突出内容。在深化改革的背景下，地方政府需要通过“改革”突破现有发展瓶颈，通过“创新”来构建与之相适应的运行机制，进而提升政府整体性效能。党的十八大以来，地方政府创新的环境、目标、内容、绩效产生巨大变化，从主张地方试错的“自发型”创新转变为以顶层设计为主的“建构型”创新，从制度创新转化为管理流程创新，从竞争性创新转化为协同性创新，从持续绩效转化为能力绩效。反观地方政府创新实践，创新本身已经形成巨大累积效应，对创新的衡量也在发生根本变化，有的地方政府创新发生低效率锁定，甚至停滞，有的则迭代升级，不断深化。如何能够使得地方政府创新实现从简单持续到构建创新能力的转变，是地方政府创新研究的重要议题。本文提出创新深化的概念试图从政府创新能力构建的角度拓展现有研究。创新深化是指以创新累积效应为基础，创新项目中的关键要素保持稳定并不断深化迭代，使得创新能成为一种“基因”内生于组织之中，并能实现“遗传”，为组织未来创新能力的形成提供支撑。从创新深化的视角找出创新发生迭代的核心要素，既是回应地方政府创新持续性研究转化的实践诉求，又是为这一新的创新时代寻找理论可能的基础。本文以创新深化的视角为出发点，诠释从创新持续到创新深化的路径转化，进而构建路径转化的理论框架，通过西北地区的十个创新案例来解释创新深化所具有的路径特征，最后得出创新深化的三种可能路径。

二、从创新持续到创新深化研究视角的转化路径

自2000年，政府创新研究兴起以来，其变化在创新内容、创新模式、创新绩效表现、创新的持续路径方面都具有明显的阶段性特征，“持续性”之所以成为地方政府创新的重要议题，是由于其反映了地方政府创新所具有的综合绩效表现(俞可平，2013；何增科，2017)。改革是“破”，创新是“立”(吴建南，2018)，改革和创新的功能性互动不但能够破解制度难点，同时能够不断生成新机制以保证社会的适应性变革。政府创新是指政府机构生成新观点、采用新的产品、流程、技术、探索新的方法(刘靖华，2002；Jaskyte，2004；陈家刚，2004)。从20世纪60年代开始，由于政府绩效提升的需求和有效供给公共服务的需求，政府创新的研究开始盛行(Walker，1969；Bingham，1978；Borins，1998)。20世纪80年代以来，随着政府提供公共物品的数量和质量不断提升，财政约束不断紧缩，世界金融危机延续，创新成为用来解决这些问题不可替代的方式，政府创新逐渐获得各国政府和学术界的普遍关注(Albury，2005；Osborne & Brown，2005；Moore，2005；Hartley，2005；谢庆奎，2005；俞可平，2006)。

地方政府创新的可持续性是指地方政府作为创新主体，在创新的过程中，不断进行适应性学习和创新知识积累，使得政府创新在时间上持续，在空间上扩散，保持创新活力(傅金鹏、杨继君，2010；包国宪、孙斐，2011)。地方政府创新与逐渐演变的宏观环境和微观环境形成互动(Newman et al.，2001；Rainey & Thompson，2006)，进而形成自身内生性的特点(包国宪等，2007；俞可平，2010)，学者对于持续性的“执着”，是由于将创新视为应对地方发展与改革需求的重要手段(高新军，2010；郭为桂，2012)。创新可持续性既表征了中国地方政府创新的潜在动能和制度延续性(Florian，2011；王焕祥、黄美花，2007)，又反映了地方政府创新本身的绩效结果(吴建南等，2006；计宁、魏淑艳，2014)。有改革的地方，就需要配合创新来进行制度的构建，持续性反映了学者们对地方政府创新全部需求的综合评价。持续就意味着创新经历了时间的考验(Stavins et al.，2003)、官员任期的考验(Van Buuren & Loorbach，2009)、组织变革的考验(Moore & Hartley，2008；刘伟，2014)。这三重考验往往预示着创新是“真实”的创新，是具有意义的创新，是具有绩效的创新。当地方政府创新的背景发生变化，需要应对的是“系统性”与“个性化”问题并存的时候，创新的问题自然就转化成为“顶层设计”的创新与“自发型”创新如何相互配合和衔接的问题，在制度框架下的创新，如何配合整体性创新则成为下一个创新阶段的应有之意，创新的转化不言而喻。同时，当基本制度建立后，创新累积效应会持续发挥出来，而创新深化能否实现，则会成为检验“可持续性”的终极标准，如果一个地方政府创新不能有效实现创新要素的迭代(俞可平，2019)和创新模块的构建，以此为未来创新提供必要的组织、人员、文化的保障，那么这个创新是否具有真实的“可持续性”就值得商榷。

创新深化不同于创新可持续性，可持续性更多从创新外在和内在的关系来研究地方政府创新的过程，而创新深化需要从组织内部对政府创新能力的构建进行剖析(金太军，2008；Demircioglu，2017)。创新深化是对核心要素整合的强调，其聚焦于政府创新能力的形成(Borins，2014；Pablo et al.，2007；Clausen et al.，2019)，学界理论研究也逐渐倾向于认为政府部门的管理者需要适应性地学习与知识积累，需要学习构建创新能力(Boyne et al.，2005；郁建兴、黄飚，2017)。政府“创新深化”的提出是对应于“创新可持续”的概念，是指以创新累积效应为基础，以创新要素的单体性迭代或模块化迭代为基本诉求的创新结果。因此，只有创新深化才能够成为创新能力构建的基础，并与国家治理体系和治理能力实现无缝衔接(Moon & DeLeon，2001；张贤明、田玉麒，2014；张紧跟，2016；程恩富、谭劲松，2016)。三个转化视角不仅能够更好地与地方政府创新外在环境进行匹配，还能够对地方政府创新面对新环境所作出的新变化趋势作出回应，进而对地方政府创新核心要素的差异性表现作出解释，这是重新思考和看待地方政府创新的基础。政府创新在理论和实践上，从以下三个方面发生着根本的转化。

(一)从单一主体创新到协同主体创新的转化

地方政府创新最初的着力点在制度创新方面，是由于在“中央-地方”经济分权的背景下，如何更加有效地抢占制度的先机，成为地方政府发展中至关重要的一点。制度创新是要“踩红线”的改革创新，通过制度创新来构建旧制度的可替代性制度，风险不可谓不大。但是在各项制度不尽完善的时期，这种抢占先机性的改革创新就成为了政府竞争力的资源基础(杨雪冬，2008)。在制度创新的时代，创新的主体具有单一性、功利性特征，在制度创新中占先机的地方政府确实尝到了先驱者的“超额利润”，大量经济制度方面的创新被中央识别并制度化，这一阶段是地方政府创新的黄金时代，但转化的动能依附在制度创新的襁褓中，当婴儿长大成人，这个时代也就宣告结束。“创新涌现—中央识别—制度扩散”成为这个阶段最好的路径描述(韩福国等，2009)。当制度创新的功能性逐渐减退，随着创新整体系统性风险逐渐减小，创新也就孕育出内在转化的动能，创新的层级、内容的转化就显得更为大势所趋了。另一方面，地方政府职能边界不断清晰，回应性价值逐步增强，随着公众的诉求越来越多元化、复杂化，公众满意度提升的需求(钟哲，2015；Osborne et al.，2016；范逢春，2017)使得地方政府或主动或被动向外部寻找合作者。企业、社会组织，甚至是其他政府部门，政府创新的主体生态体系在不断演化(张紧跟，2014；朱亚鹏，2014)。在这一阶段，创新大多发生在公共服务部门的现象就不难理解了，这其中的原因不能完全归因于传统强势部门不屑于通过创新的噱头来争夺资源，更多是因为传统强势部门与外界发生合作的几率确实较小。不论自愿还是强制、主动还是被动、有意还是无意，地方政府创新从单一性的制度创新走向协同性的社会治理创新的趋势是清晰的(中国行政管理学会课题组等，2016)。

(二)从硬性创新到软性创新的转化

组织文化与创新精神将会成为地方政府创新的内生性核心要素，如果说所有环境的变化都是一种外部推力和压力的话，那么组织文化就是内生性动力。政府创新能力构建的长效机制是否形成，会在很大程度上取决于组织内部是否有符合政府价值理念的行政创新文化(Zhang et al.，2012；Yesil & Sozbilir，2013)。官僚组织是保守的，保守的文化来源于其对合法性和程序性的遵从。在官僚组织中创新是风险极大的事情，但为什么创新却成为了地方政府各种文件中的“热门词汇”，为什么地方政府的领导者们对创新有着一种执着，是什么引导着领导者们愿意承受风险也要做出与众不同的创新。在实际调研中，创新的发起人会说“这是‘情怀’，不关乎个人得失，会说这是‘理想’，为官当为，会说这是‘要求’，在其位谋其政”，学者们将之归结为政治企业家精神。从创新组织的演化看，组织中依靠个体的创新意愿会逐渐转化为组织层面的整体协同领导系统(包国宪、王学军，2013)，领导系统不再强调组织“领导者”个体所具有的领导能力，而是领导者能够给组织“赋能”，并基于组织层面形成整合性领导力(贺丽芳，2011)。国内外许多学者都对领导者赋能进行过研究，他们指出领导者赋能强调团队的领导者行为，其核心在于将“授权”与“赋能”相结合，注重与组织员工分享权力，并培养员工的能力(Chen et al.，2007；彭忠益，2008；董群英，2018)。研究者指出领导者赋能是政府组织为回应日益复杂的外部环境，在治理压力下统筹协调内部行政系统(罗章、王蓓，2014)，打造一支强而有力的团队。软性创新是以领导者构建的组织文化为基础的，而软性文化的重要性在于要克服“地方政府创新”成为“地方政府领导者的创新”，防止创新中“人走政息”“为创新而创新”的痼疾。软性创新是内生于组织内部的隐性要素，创新文化一旦形成就会具有自身的演化路径，形成独立性的影响。因而，创新深化会将对创新组织机构、资源、资金等“硬性因素”的关注逐渐转化为对组织创新文化、知识共享等“软性因素”的强调。

(三)从封闭性创新到开放性创新的转化

地方政府创新环境的转化与组织层面软环境的显现，使得地方政府创新形成了从宏观到微观的转化，形成了前述两个层面的转化，而系统本身内外系统如何进行交互作用则构成第三个层面的转化。地方政府创新最初是缺乏系统交互性的，最初制度创新的重要任务是构建，而不是交互。交互的产生要求地方政府创新存在开放性模块，能够通过开放性的基础模块实现与其他主体、资源、行为的交互。因而创新开放性转化有两个要素，一是创新本身作为基础模块是否有嵌入其他模块的能力，二是技术嵌入的便捷性。两者共同支撑交互性的实现，从封闭到开放就意味着政府创新成为一个可进化的生态体系(何艳玲，2018)，而不是物理的机械运动体系。一方面，地方政府创新作为整合性的治理体系，包含多个模块与要素，开放性意味着治理创新体系内的各个模块和要素彼此联结、相互嵌入，同时与外界系统交互、迭代、融合。另一方面，利用新信息通讯技术的嵌入，重构公共治理与服务资源调度的配置体系(Mergel，2012；马亮，2013；陈振明，2015；孙宇，2018)，进而，以交互性为基础，形成开放、参与、共享、协商的治理创新体系(叶林等，2018)。

对创新持续性的关注源于学者对政府本身内在行为逻辑的一种预判，创新反映的是经济社会在剧烈变革中旧制度发生变化、建立新制度的过程，通过创新来进一步确认政府如何应对制度变迁带来的冲击。创新的可持续性既是地方政府行为逻辑的一种外在表征，同时也是创新绩效内涵的应有之意。地方政府作为创新的微观主导者，其可持续性既是对其政绩的一种侧面表征，同时也是通过微观来反观中国宏观创新动能的重要环节。随着中国发展进入新常态，制度创新逐渐退潮，粗放型的创新也已经无法再推动政府绩效的持续改进，需要更多的关注政府内生性的创新能力问题，特别是对于顶层设计的强调，更需要地方政府内在构建创新能力，保持创新持续动能。外部环境的变化使得地方政府微观主体的创新内在动机在实践中发生了内容和结构上的变化，从以往对可持续性的关注，转化到关注创新能力的构建，这也正是由于地方政府创新本身已经发生了基于主体、结构、层级的系统性变化。

由实践可知，以技术驱动、模式驱动的整体性创新在增多，外在回应性的创新在增加，结构上，内部封闭型创新、应对问题型创新在减少。整体而言，地方政府创新在从外生驱动转向为内生驱动，从单点创新转变为迭代创新、从单一创新转变为系统创新。本文提出三个层面的转化，既是从实践中政府创新案例中提炼总结出来的转化，也是政府创新持续理论研究的趋势演化。而这一趋势的演化，正是创新不断深化所具有的外在和内在条件，进而本文将其与创新深化进行连接，构成了本文整体分析思路的基础。在此基础上，选用地方政府创新奖中西北地区的十个案例相关数据进行定性比较分析，以回应这三个层面的转化，并最终落脚于地方政府创新治理能力的核心要素的组合模式与多重路径。

三、研究设计

(一)研究框架

本文的研究框架围绕以上三个视角的转化展开，从前期研究中发现，地方政府创新“持续性”基于内部的影响因素如图1左侧所示，具有三个维度，即创新组织、创新文化、领导力，外部的政策环境形成宏观外生变量，政策环境作用的维度是自上而下的，创新本身能与政策互动的情况很少，外在影响因素与组织内部的交互作用并不明显，主要是公民参与和制度化形成的外压型动力机制。(1)对于地方政府创新可持续性影响因素的分析，详见郎玫(2018)的研究。创新深化的过程是创新持续性要素进一步内生化的过程，此过程由外部主体内生化、协作网络化、系统开放化为转化的三种差异性路径，三种路径都可能独立构成创新转化的动力，也可能在创新转化中存在组合型的路径变化。具体而言：

(1)外部主体的内生化。公民需求进一步内生为创新网络中的新节点，这是与公民需求在系统外部的表达所不同的，公民需求的内生化过程是公民形成群体偏好进而持续影响创新深化的过程，创新主体则在领导人的推动下逐渐转化成为由不同内生性需求构建的偏好体系中的稳定参与主体。

(2)主体间关系的网络化。随着创新问题的复杂性凸显，地方政府和外在主体间的合作会明显加强，合作的关系由于主体之间的互相嵌入而呈现出网络化的特点。在这一过程中，政府部门的创新会完全变为“非实质性的创新”，创新的内容如何为组织网络的合作提供基础，如何在网络中形成清晰的治理结构，最终的核心是建立协同领导体系来保证系统的稳定性。这使得整个创新“深化”的过程完全区别于“持续”的过程，软性创新的转化路径由此也可见一斑。

(3)创新系统的开放化。政府组织职能稳定、边界清晰、职位法定使得创新系统更趋向于封闭，而创新系统开放性是源于外部主体内生化的过程，进而形成治理网络。创新系统开放性是指突破组织的层级，以目标作为模块化创新的基础，形成开放系统。开放系统保证模块之间相互的嵌入性，进而提升整个创新的协同性与整合性。

以上三种路径反映了政府创新演变的内生化过程，综合以上三个转化的取向，将影响地方政府创新深化的核心要素选取为组织创新文化、多元主体嵌入、技术嵌入便捷性、创新模块开放性、领导者赋能，其中组织创新文化、多元主体嵌入、创新模块开放性分别对应了最具有演化性的要素，领导者赋能与技术嵌入便捷性则是基于视角转化中最重要的变量而来，总体形成本文所选取的关键要素。

图1 地方政府创新深化的理论分析框架

资料来源：作者自制。

(二)研究方法

社会学家查尔斯·拉金(Charles C. Ragin)(Ragin，1987)提出的定性比较分析(Qualitative Comparative Analysis，QCA)方法，在整体论的思想下，主要关注条件组态与结果间存在的复杂因果关系。不同于传统回归分析只关注单个变量影响，或权变思维关注情境变量作用，定性比较分析讨论的是条件组态如何作用于某类事件或结果。本文以三个层面的视角转化和理论框架为前提，意图以实际案例探讨核心要素的存在方式，及其多重并发的因果关系与模式化路径。定性比较分析与本文研究问题具有较好的契合性。首先，定性比较分析假定原因条件不相互独立，这意味着研究关系不再以净效应形式出现，它假设条件之间相互依赖并产生影响，能够发现核心要素形成的多重路径。其次，定性比较分析不同于传统的回归分析，其假定组态间具有等效性，即多种路径(组态)可以产生同一结果，这符合研究组织现象影响因素的整体性要求，并且能够更大程度地寻求前因变量的作用。最后，定性比较分析放松对称性假设，能够处理因果关系非对称，从而能够更好地解释两种结果之间的路径差异性。

(三)案例与变量界定

1.案例选取

根据理论模型所分析的五个核心要素，选取西北地区“中国地方政府创新奖”入围与获奖项目共计十个进行验证。(2)西北地区案例简介与质性材料，详见郎玫(2017)的研究。从该研究的结论出发，之所以选取西北地区的案例主要基于以下几个原因：首先，西北地区创新和东部地区创新有较大差异，西北地区的创新集中在公共服务领域，案例内容较为集中。其次，西北地区的案例来源于中国地方政府创新奖，其创新的动机都是以地方自发性的创新为主，也就是创新主要解决当地现实问题，大量的创新是首创型，这类的创新从其深化中更能反映其内生性的变化特征。第三，集中选取一个区域是为了保证案例选取外在环境的基本一致，尽量降低政策环境等问题的影响。西北地区创新项目创新难度大，但创新一旦形成，其具有较强的稳定性，各个变量的变异性较好，案例之间的区分度也能够满足研究需要，可以得出一般性结论。其中案例包括宁夏2个、山西1个、陕西4个、新疆3个，青海和甘肃没有项目入围。根据理论框架对质性材料进行整理，梳理得出影响地方政府创新深化的五个前因变量：组织创新文化、多元主体嵌入、技术嵌入便捷性、创新模块开放性、领导者赋能。

2.结果变量界定

结果变量是地方政府创新项目“能否深化”。实际中根据案例调研情况判断其能否深化。本文依据创新项目中初始要素的稳定性和纵深性将地方政府创新项目的存续现状进行划分，以更好地界定创新深化并区分开将创新持续与创新深化(图2)。

图2 创新项目存续的维度与类型

资料来源：作者自制。

要素的稳定性是指创新要素在项目运行过程中初始创新的关键要素的状态，这一状态反映了初始创新要素是否一直作为创新项目的根本在持续，要素的稳定性是对要素持续状态的一种衡量。稳定性高说明项目关键要素在时间存续过程中一直保持下来，稳定性低说明项目关键要素在时间存续过程中在耗散或是产生变异。要素的纵深性是指创新关键要素是否存在新要素的迭代，纵深性的强弱表征了创新过程中关键要素出现变异的方向，纵深性衡量的是创新项目能否就关键要素持续创新的力度。高纵深性反映的是要素本身迭代的层次高，即表明在现有创新要素上新的发展，且方向正向。低纵深性反映的是要素本身无法迭代到更高层次，即表明创新要素可能存在的“效率锁定”状态，且方向负向。

本文依据创新关键要素的稳定性与要素的纵深性不同的强弱性进行组合，从而将地方政府创新的关键要素做了四个维度的划分。如图2所示，创新项目的存续状态包括项目的终止、转化、持续和深化四种状态，本文的研究指向A区域关键要素稳定性高且纵深性高的创新深化。因而将项目深化定义为结果变量的“创新深化”(赋值为1)，将其他所有存续状态都定义为“非创新深化”(赋值为0)。

3.条件变量界定

对应理论框架中所提出的五个要素，本文采取清晰集定性比较分析(Crisp-Set Qualitative Comparative Analysis，CSQCA)二分变量的方式对条件变量进行赋值，赋值依据来源于西北调研案例所获取的数据与资料。

(1)组织创新文化。是指组织内部的创新文化氛围，判断标准为组织是否形成了具有组织成员认同的创新共识，以中层和基层对组织文化认同的一致性进行赋值，如果没有认知冲突赋值为1，存在冲突赋值为0。

(2)多元主体嵌入。是指创新项目中存在吸纳其他主体参与创新的机制或治理结构，判断标准是其他主体的实质参与，能够影响项目整体运行的方向赋值为1，如果没有其他主体参与或者其他主体嵌入成本很高赋值为0。

(3)技术嵌入便捷性。是指在创新项目中引入并运用新信息管理技术，如果创新过程中新技术的嵌入对项目有实质影响赋值为1，没有技术嵌入或无实质影响赋值为0。

(4)创新模块开放性。是指创新系统对于其他创新模块嵌入本系统模块的兼容性与承载力。创新模块能够与其他项目的内容模块实现融合性嵌入赋值为1，系统相对封闭，无法嵌入任何模块则赋值为0。

(5)领导者赋能。是指项目发起人具有为项目构建领导协同系统的能力，领导协同系统不是简单考察领导者创立项目的创新意愿与能力，而是衡量领导团队能否在组织内部帮助组织成员实现目标，能否在组织外部与外部主体生成协同治理网络。领导者具备给组织赋能的能力赋值为1，不具备则赋值为0。

四、数据分析与研究发现

(一)构建二分数据表和真值表

根据清晰集定性比较分析方法的步骤，在严格的案例筛选与变量界定后，需要构建二分数据表。其中，将宁夏盐池县外援项目办公室、银川市人民政府审管分离、忻州随手拍、石泉关爱留守儿童长效机制建设、子长公立医院改革、陕西省紫阳县委乡镇干部评价、陕西省安康市岚皋县人民政府新农合、新疆呼图壁县人民政府农村养老保险制度改革、新疆奎屯天北新区管理体制改革、新疆乌鲁木齐七道弯乡政府村务公开这十个项目分别编号为1、2、3、4、5、6、7、8、9、10。将组织创新文化、多元主体嵌入、技术嵌入便捷性、创新模块开放性、领导者赋能这五个因素的存在与否及强度二分，标定为0或1，使用字母O、M、T、I、L、R分别代替条件变量和结果变量。案例编号为2、3、4、9的项目为创新深化；案例编号为1、5、6、7、8、10的项目为非创新深化。得到二分数如表1所示。

表1 真值表

资料来源：作者自制。

(二)必要条件分析

根据定性比较分析的研究逻辑，在对条件组合进行分析前，需要检测单个变量是否为结果变量的必要条件。查尔斯·拉金认为，可以通过一致性(Consistency)和覆盖度(Coverage)的计算变量来确定变量之间是否存在必要性和充分性的关系。一致性，是指纳入分析的所有案例在多大程度上共享了导致结果发生的某个给定的条件或条件组合，当一致性得分高于0.9时，可以认为该变量是结果的必要条件。覆盖度，是指这些给定的条件或条件组合，在多大程度上解释了结果的出现(Ragin，2006)。本文使用fs/QCA3.0软件分析，得到结果如表2所示。

表2 单个条件变量的必要条件检测(outcome=R(创新深化))

资料来源：作者自制。

由表2可知，在结果变量指向“创新深化”的前提下，“L”(领导者赋能)变量的一致性分值(Consistency)超过0.9，即表明在此情况下，“领导者赋能”是“创新深化”的必要条件变量。这一结果说明，领导者赋能是所选案例创新深化的必要条件。

(三)条件组合分析

分析结果可得复合方案(Complex Solution)、吝啬方案(Parsimonious Solution)、中间方案(Intermediate Solution)三种构型方案。在实际应用中，学者通常采用介于复合方案和吝啬方案之间的中间方案(章文光、王耀辉，2018)。在本文运算结果中，每个结果内的复杂方案与中间方案一致，故将二者合并分析。结果分析如表3、表4所示。

表3 条件组合结果分析(outcome=R(创新深化))

资料来源：作者自制。

表4 条件组合结果分析(outcome=～R(非创新深化))

注：原生覆盖率(Raw Coverage)衡量的是特定因果路径所能解释的案例数。惟一覆盖率(Unique Coverage)衡量的是有多少案例仅能被特定因果路径所解释。

资料来源：作者自制。

如表3所示，在结果变量指向“创新深化”的前提下，结果为“～O*M*I*L”、“O*M*～T*～I*L”和“O*～M*T*～I*L”三种条件组合。考虑到在前文所进行的创新深化的单变量必要条件检测中，可发现“L”(领导者赋能)作为结果变量的必要条件，包含在指向结果变量的“～O*M*I*L”、“O*M*～T*～I*L”和“O*～M*T*～I*L”三个条件组合中。组合一“～O*M*I*L”可以表述为：组织创新文化氛围缺乏*多元主体嵌入度高*创新模块开放性好*领导者能够赋能，创新结果为“深化”。组合二“O*M*～T*～I*L”可以表述为：组织创新文化氛围浓厚*多元主体嵌入度高*技术嵌入度低*创新模块开放性差*领导者能够赋能，创新结果为“深化”。组合三“O*～M*T*～I*L”可以表述为：组织创新文化氛围浓厚*多元主体嵌入度低*技术嵌入度高*创新模块开放性差*领导者能够赋能，创新结果为“深化”。

如表4所示，在结果变量指向“非创新深化”的前提下，结果为“～O*～T*～I*L”、“～O*M*T*～L”、“O*～M*～T*～I*～L”、“～O*～M*～T*I*～L”四种条件组合。组合一“～O*～T*～I*L”可以表述为：组织创新文化氛围缺乏*技术嵌入度低*创新模块开放性差*领导者能够赋能，创新结果为“无法深化”。组合二“～O*M*T*～L”可以表述为：组织创新文化氛围缺乏*多元主体嵌入度高*技术嵌入度高*领导者无法赋能，创新结果为“无法深化”。组合三“O*～M*～T*～I*～L”可以表述为：组织创新文化氛围浓厚*多元主体嵌入度低*技术嵌入度低*创新模块开放性差*领导者无法赋能，创新结果为“无法深化”。组合四“～O*～M*～T*I*～L”可以表述为：组织创新文化氛围缺乏*多元主体嵌入度低*技术嵌入度低*创新模块开放性好*领导者无法赋能，创新结果为“无法深化”。

五、结论与讨论

结合条件组合，依据创新深化与非创新深化存在非对称性的路径假定，从路径的复杂方案、中间方案和吝啬方面出发，得到不同的并发性路径。分别得出如下结论：

首先，以领导者赋能作为创新深化的必要条件来进行分析，在西北地区，领导者赋能是创新深化中必不可少的要素。领导者赋能是对领导者提出的较高要求，说明突破创新对个体领导者的依赖，需要在组织内部形成领导协同网络，协同网络的建立依赖于合理的治理结构和权力结构，组织向外部分权、授权的合理结构是建立领导协同网络的基础。领导协同网络有两个层面的含义：一方面是从组织的跨层格局而言，领导网络突出强调解决困难问题、棘手问题的能力；另一方面从组织内部而言，领导者要能够为每一位组织成员赋能，通过组织氛围的营造，使得组织中的成员能够服务于更为复杂的公共目标和公共价值的生成。这一要素被验证为是最核心的要素，说明西北地区政府创新需要从领导者的个体魅力与个体领导力，逐渐向领导系统过渡，以领导协同系统来统筹治理结构合理性的重组与优化。

其次，从能够支持创新深化的路径出发，根据覆盖率与吝啬路径的比较，重点分析三条中间路径。依据路径的分析可以将地方政府创新深化概括为三种模式：(1)创新文化型创新；是指依托组织文化和领导者赋能作为治理创新的核心要素，组织文化属于组织中的隐性变量，对组织的影响具有内在的固化性，但存在的风险也显而易见，创新文化的建立需要突破官僚体系保守文化的束缚，非正式制度的影响往往具有路径依赖的特点，文化基因的传承会受到政府部门的轮岗、调离、升迁的人员变动影响，使得该路径容易被阻断从而产生异化。(2)模块嵌套型创新；是指基础创新往往构成其他创新要素的基层模块，基层模块一旦搭建，其余创新自然会寻求与元模块的融合，进而出现基于元模块的创新深化，同时搭建模块的创新也会进一步要求元模块迭代，进而实现创新模块之间的双向促动，进而形成深化创新的动能。(3)外在嵌入型创新；是指通过技术嵌入与主体嵌入形成内生性的创新治理能力，创新一旦引入技术支持，往往会表现出与技术同步更新，而主体的参与使得创新进一步形成多元治理结构，一旦治理结构变化，创新则成为开放系统，不断提升回应性诉求，进而保证创新各个主体的在治理结构的权力关系分配中实现协同性。针对创新深化所形成的这三种模式，还需要在未来更多的案例中进行验证。

最后，从无法形成创新深化的路径出发，重点分析四条中间路径，可以看出，地方政府创新深化非常依赖组织创新文化这个因素，三条路径中没有这个要素都会出现创新无法深化的结果，这恰恰反映出西北地区政府创新深化的结果具有一定的脆弱性，如果组织中没有创新文化则该项目不能具备持续创新的动能。但不可否认的是，组织文化具有不稳定性，其发展路径又是组织心理、行为、制度因素多重博弈的结果，塑造起来很慢但破坏起来却很快。基于此，在地方政府创新深化过程中，应该较少地依赖这一要素，如果组织创新文化一旦建立，需要通过领导者赋能这一要素的匹配将其固化，通过领导协同网络来促进组织创新文化产生绩效。因而，西北地方政府缺乏将外部主体、技术等元素嵌入本身创新系统的能力，从而使得创新治理的多元主体无法在创新内部迸发出内生性动力。创新模块开放性在结果中的重要性也没有表现得比组织创新文化、领导者赋能更显著，这也说明西北地区政府创新需要依靠领导者有意识进行推进，才更有可能发生迭代，依靠制度化、技术化的手段进行创新深化的推进的机制相对缺乏。

综上所述，地方政府创新能力的形成是较为复杂的过程，三个路径的提出既是通过理论框架梳理得出，也是通过案例验证得出。从案例验证中发现实践中存在不同要素的主要功能，进而形成路径的特征模式。本文所选取的案例只能部分地验证路径的可能，在理论的饱和度上存在一定的不足，比如东部地方政府的创新深化在要素组合上会出现何种路径未来还需继续深入研究。此外，本文研究结论表明，未来地方政府在创新规划中：一是需要改变对领导者的个人依赖，需要在组织中构建领导协同系统，以领导协同系统的相互依存关系来稳定创新过程；二是需要通过权力整合和权力分配来进行多元治理结构的建构，以治理结构的多元互动来提供创新的基础性模块；三是选用模块嵌套型创新和外在嵌入型创新进行创新深化，解决组织创新文化所形成的脆弱性问题，强化具有自身迭代性的创新路径。总之，以组织创新文化、多元主体嵌入、技术嵌入便捷性、创新模块开放性、领导者赋能五个要素来构建地方政府治理创新的核心能力，推进地方政府治理能力和治理体系的现代化，具有理论和实践的可能性。随着未来地方政府创新将逐渐由单一主体转向协同治理、由硬性转向软性、由封闭转向开放，地方政府治理创新能力的构建与创新深化推进之间也将呈现更为密切的互动与融合。