长江经济带国家级自然保护区管理状况评价

冯春婷， 罗建武， 刘方正， 周 越， 张立博， 杜金鸿， 王 伟

中国环境科学研究院， 国家环境保护区域生态过程与功能评估重点实验室， 北京 100012

长江经济带覆盖上海市、江苏省、浙江省等11省(市)，面积约205×104km2，占全国陆域总面积的21%，生态系统类型多样，生物多样性极为丰富，拥有重要的生态地位[1]. 中共中央、国务院高度重视长江经济带生态环境保护工作，习近平总书记多次对长江经济带生态环境保护工作作出重要指示：“把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发”，为长江经济带指明了一条生态优先、绿色发展的新道路. 近年来，在全球气候变化和人类活动强度不断加大等因素的共同作用下，长江经济带正面临着生物多样性保护和社会可持续发展的迫切需求[2-3].

建立自然保护区是缓解生态环境恶化和保护生物多样性的重要手段[4-5]. 截至2018年底，长江经济带11省(市)共有153处自然保护区，总面积7.11×104km2，在生物多样性保护方面发挥了不可替代的作用，并为沿线范围内约6×108人提供了水源涵养等重要生态系统服务[6-7]. 但长江经济带作为我国经济相对发达的地区，资源和开发利用活动使自然保护区的发展面临着严峻的挑战[8-9]，引起了学者的广泛关注. 如林孝松等[10]研究表明，长江经济带中部和西部各省(市)自然保护区的管护力度不足，需进一步提升. 郑海洋等[11]通过实地调研、查阅相关资料、走访社区居民以及召开座谈会等方式，对浙江省自然保护区的管理工作现状进行分析，结果表明这些自然保护区在人员编制、功能区划、运行经费保障等方面存在不足. 谢志红等[12]选取机构能力、长期管理工作、资金筹措及当地社区参与4个方面的标准及管理有效性评价的12项评分指标，对湖南省62处自然保护区的管理有效性进行评价，结果显示湖南省一半以上的自然保护区管理处于中等水平. 夏欣等[13]从客观条件、人员机构、经费与设施3个方面9项指标，对浙江省所有自然保护区管理基础状况进行评价，结果表明该省自然保护区的管理基础状况处于中等水平. 但以往研究大都关注长江经济带某一地区或区域的自然保护区管理工作，针对整个长江经济带自然保护区管理有效性进行系统性评估的研究较少. 另外，以往自然保护区管理有效性评估采用的指标多偏重管理工作本身，对保护成效及其影响因素等方面的评估涉及较少，未能反映当前自然保护地生态环境监管形势下的突出问题.

该研究首次利用原环境保护部2017年12月发布的HJ 913—2017《自然保护区管理评估规范》(简称“《规范》”)对长江经济带120处国家级自然保护区的管理状况进行评估. 此《规范》参考世界自然保护地委员会(WCPA)的自然保护地评估框架和基本评价要素(背景、规划、投入、管理过程、产出和效果6个方面)，又结合了我国当前自然保护地体制改革新形势下生态环境监管的需求，包括了管理基础、管理措施、管理保障、管理成效、负面影响等方面的内容，重点突出了在违法违规问题、主要保护对象变化等方面的情况，更能客观地反映自然保护区管理工作状况及成效，对于评价我国自然保护区的管理成效具有实际价值. 该研究根据5个方面20项指标的评分结果：①评估了120处国家级自然保护区管理状况的整体特征，采用线性回归分析和相关分析分别评估了不同地区、不同建立时长、不同规模和不同类型的国家级自然保护区管理状况的差异. ②通过计算各项指标的平均得分率，明确各项指标对国家级自然保护区管理有效性的贡献程度. ③通过Spearman相关分析进一步明确国家级自然保护区管理状况的影响因素以及各项评估指标之间的关系. 以期为长江经济带自然保护区的管理提供决策支撑，进而改善和提高全国自然保护区的管理质量与管理能力.

1 研究方法

1.1 评估方法

2017年12月—2018年12月，笔者所在的研究团队组织了环境保护部、国土资源部、水利部、农业部、林业部、科学技术司、海洋部等七部委推荐的专家，对上海市等长江经济带11省(市)共120处国家级自然保护区开展了管理评估工作，参与专家100余人次，野外工作超过200 d. 管理评估工作程序为评估专家组(至少5人)听取国家级自然保护区管理机构工作汇报，查阅相关档案资料，结合遥感监测报告和实地查勘，召开社区代表座谈会，基于HJ 913—2017列出的20条指标分别进行打分. 如果某项指标专家评分意见差异较大，则根据评分依据及专家掌握的资料，进行评估组内部讨论，最终所有专家达成一致意见. 所有专家每项指标评分的算数平均值为该指标的最后得分，20项指标之和为该国家级自然保护区管理评估的最终得分.

1.2 评估指标与评分

管理评估指标共5项20条，评估满分为100分，管理成效中的保护对象变化指标满分为16分，管理措施中的日常管护、巡护执法和管理保障中的管护设施指标满分均为7分，管理保障中的机构设置与人员配置、专门执法机构、资金指标满分为5分，负面影响中开发建设活动影响指标为负分，满分为0分，其他各项指标满分均为4分. 得分85分以上(含85分)评估等级为“优”，70～84分之间评估等级为“良”，60～69分之间评估等级为“中”，59分以下(含59分)评估等级为“差”.

1.3 数据处理

根据评估专家组的打分结果，通过求算平均得分及120处国家级自然保护区的不同评分等级占比，分析了国家级自然保护区管理状况的整体特征. 从国家统计局网站下载2007—2017年长江经济带11省(市)人均地区生产总值，将10 a人均地区生产总值的平均数与11省(市)管理评估得分进行线性回归分析. 采用SPSS 19.0软件通过相关分析分别得出了国家级自然保护区建立时间与其得分之间的变化关系、得分与其面积大小的关系、不同类型国家级自然保护区与其得分之间的关系.

因各项指标的满分不同，无法直接比较管理基础等5项评估内容和土地权属等20项评估指标的得分特征. 故计算了各指标的平均得分率，进而明确各项指标对国家级自然保护区管理有效性的贡献程度.

(1)

考虑到各具体指标可直接为国家级自然保护区提供较为明确的指导依据，进一步根据重点指标评分结果对国家级自然保护区进行分类，将重点指标分为“优”“良”“中”“差”4个等级. 依据满分为100时4个等级的划分，将得分为满分的0.85以上(含0.85)划分为“优”，得分为满分的0.84～0.70倍之间划分为“良”，得分为满分的0.69～0.60倍之间划分为“中”，得分为满分的0.59倍以下(含0.59)划分为“差”.

为进一步明确国家级自然保护区管理状况的影响因素以及各项评估指标之间的关系，运用Spearman相关分析法分析了20项评估指标平均得分率以及总得分之间的相关性，同时对相关性系数在0.05和0.01置信水平上进行显著性检验. 相关系数为正表明各项指标之间存在正相关，反之为负相关；相关系数的绝对值越接近1，相关性越强.

2 结果与讨论

2.1 国家级自然保护区管理状况的整体特征

2.1.1国家级自然保护区管理状况整体评分特征

长江经济带国家级自然保护区管理评估的整体评分情况见图1. 由图1可见，120处国家级自然保护区平均得分为81.41分. 46.3%的国家级自然保护区评分等级为“优”，44.7%的国家级自然保护区为“良”，7.3%的国家级自然保护区为“中”，1.6%的国家级自然保护区为“差”，这表明长江经济带国家级自然保护区的管理状况总体较好. 考虑到长江经济带的经济发展水平相对较高，在国家级自然保护区建设的资金等方面投入较大，对国家级自然保护区的价值和功能认知也相对较高，有利于各项管理措施的顺利实施[14]. 类似研究也表明，经济较发达的地区可为自然保护区的基础设施建设、人员配备等提供支持[15]，与该研究结论较为一致.

图1 长江经济带120处国家级自然保护区管理评估评分等级Fig.1 The grades of management assessment score of 120 national nature reserves in the Yangtze River Economic Belt

2.1.2不同地区国家级自然保护区的管理状况

长江经济带不同地区国家级自然保护区管理状况的得分情况见图2. 由图2可见，11省(市)国家级自然保护区的数量差异较大，四川省最多(26个)，上海市最少(2个). 从各省(市)国家级自然保护区平均得分来看，江苏省最高(89.33分)，重庆市最低(76.60分)；江苏省、浙江省、上海市和湖北省等级为“优”，其余省(市)等级为“良”. 从优良比例来看，江苏省、浙江省、江西省、湖北省、上海市的国家级自然保护区有一半以上评为“优”，仅有四川省的2处国家级自然保护区评为“差”. 11省(市)10 a人均地区生产总值的平均数与其管理评估得分的线性回归系数显著性检验(P=0.007)，这表明国家级自然保护区的管理状况与人均地区生产总值呈线性相关，经济较发达的地区，国家级自然保护区的管理状况也相对较好，这与2.1.1节的结论一致.

图2 长江经济带不同地区国家级自然保护区管理状况的得分情况Fig.2 The score of national nature reserve management status in different area of the Yangtze River Economic Belt

2.1.3不同建立时长国家级自然保护区的管理状况

按照建立时间来看，1956—1978年建立的国家级自然保护区有10处，平均得分为86.80分；1979—1995年建立的国家级自然保护区有83处，平均得分为82.59分；1996—2018年建立的国家级自然保护区有30处，平均得分为76.20分(见图3). 由相关分析可知，国家级自然保护区管理评估总得分与其建立时长呈正相关(R=0.4，P<0.05，n=120)，说明国家级自然保护区建立的时间越长，其管理状况相对越好，原因可能在于保护区建立时间越长，管理机构设置更加齐全，专业技术人员比例和高级技术人员数量较高，资金投入机制更加完善，相关规章制度更加规范等，相应的国家级自然保护区管理状况也就越好. 该结论与舒勇等[16]对西藏自治区国家级自然保护区的管理评估结果一致，即国家级自然保护区的建立时间越长，管理有效性评估得分越高.

图3 长江经济带120处国家级自然保护区不同建立时间管理评估得分的箱线图Fig.3 Box diagram of scores for management assessment of 120 national nature reserves in the Yangtze River Economic Belt at different established years

2.1.4不同规模国家级自然保护区的管理状况

我国自然保护区依据面积的大小，划分为特大型(>100×104hm2)、大型(100 001～100×104hm2)、中大型(10 001～100 000 hm2)、中型(1 001～10 000 hm2)、中小型(101～1 000 hm2)和小型(≤100 hm2)6个类型[17]. 此次评估的国家级自然保护区中，中小型的有2个，平均得分为80分；中型的有11个，平均得分为85.45分；中大型的数量最多，有97个，平均得分为81.62分；大型的有13个，平均得分为76.69分(见图4). 由相关分析可知，国家级自然保护区管理评估总得分与其面积大小呈负相关(P<0.05，R=-0.255，n=120)，表明随着国家级自然保护区面积的增加，其管理状况相对越差. 类似研究也得出基本一致的结论，即随着自然保护区面积的增加，管理难度可能会随之增加，导致其管理有效性显著降低[18].

图4 长江经济带120处不同规模的国家级自然保护区管理评估得分的箱线图Fig.4 Box diagram of scores for management assessment of 120 national nature reserves of different sizes in the Yangtze River Economic Belt

2.1.5不同类型国家级自然保护区的管理状况

不同类型国家级自然保护区管理状况平均得分见图5. 由图5可见，此次评估的120处国家级自然保护区中，地质遗迹、古生物遗迹和海洋海岸类型的国家级自然保护区均只有1处，故不作比较. 野生植物类型的国家级自然保护区管理状况平均分最高(85.56分)，野生动物类型的平均分最低(78.97分)，并且野生植物类型的国家级自然保护区各项评估内容的平均得分均高于野生动物类型. 这可能是由于野生植物类型的国家级自然保护区更易于进行保护对象的监测调查等，从各项评估指标也可以看出，野生植物类型的保护对象变化、资源调查、动态监测等指标平均得分均显著高于野生动物类型.

2.2 国家级自然保护区管理状况的各项指标特征

管理评估中各指标的分数特征见表1. 从管理基础、管理措施、管理保障、管理成效、负面影响这5项评估内容来看，管理基础得分相对较高，120处国家级自然保护区管理基础的平均分为13.84分，平均得分率为86.5%(满分16分)，但土地权属和功能区划是管理基础建设中的薄弱环节. 土地权属的评分结果表明，超过半数以上(54.5%)的国家级自然保护区存在土地权属不清或确权登记比例较低的情况；功能区划的评分结果表明，43.9%的国家级自然保护区存在功能区划与批复文件不一致或勘界立标工作不到位的情况. 一些研究也显示部分自然保护区的土地权属和功能区划还存在争议，有待进一步确定[19-20]. 不明确土地权属的法律地位，会使自然保护区在处理土地权属问题上没有法律依据，进而可能导致与周边社区的矛盾[21]. 因此，土地权属和功能区划问题应引起相关部门的高度重视.

图5 长江经济带120处不同类型的国家级自然保护区管理评估得分情况Fig.5 Management evaluation score of different types of 120 national nature reserves in the Yangtze River Economic Belt

管理措施的平均分为28.10分，平均得分率为82.6%(满分34分). 其中，资源调查的得分较高，得分为满分的比例是57.7%；但动态监测的得分相对较低，成为国家级自然保护区管理措施建设中的薄弱环节.

表1 长江经济带120处国家级自然保护区管理评估中各指标的分数特征

国家级自然保护区管理保障水平相对较低，管理保障的平均分为23.79分，平均得分率为79.3%(满分30分). 其中，管理工作制度的得分较高，满分的比例是56.1%，此次评估的国家级自然保护区均制定了管理规章制度；但专业技术能力和机构设置与人员配置的得分较低，成为国家级自然保护区管理保障建设中的薄弱环节.

管理成效的平均分为17.27分，平均得分率为86.3%(满分20分)，其中，保护对象变化的得分较高. 负面影响中开发建设活动影响的平均分为-1.59 分，平均得分率为84.1%(满分0分)，其中3处国家级自然保护区的得分为-10 分.

从全部指标的评分情况来看，保护对象变化和资源调查2项指标的评分相对较高. 保护对象变化的平均分为13.93分，平均得分率为87%(满分为16分)，除2处国家级自然保护区因保护对象信息和监测数据不足外，其他所有保护区此项得分均≥10分，表明长江经济带绝大部分国家级自然保护区取得了较好的保护成效，与全国尺度的类似研究结果[22]一致. 资源调查的平均分为3.52分，平均得分率为88%(满分为4分)，57.7%的国家级自然保护区每10年至少开展一次综合科学考察和主要保护对象专项调查，并编制综合考察分析报告；有的国家级自然保护区自成立以来，分别完成了3次综合科学考察和多次专项调查，为国家级自然保护区的有效保护和科学决策提供了重要支撑. 该研究与Source等[23]在不丹、中国、俄罗斯和南非4个国家研究的结论相同，认为定期编制资源调查清单是提高自然保护区管理有效性的重要手段.

开发建设活动影响、专业技术能力、机构设置与人员配置、动态监测4项指标的评分相对较低. 根据开发建设活动影响指标的评分情况，82.9%的国家级自然保护区均存在不同程度的负面影响，特别是个别国家级自然保护区内开发建设活动对核心区、缓冲区生态环境和主要保护对象产生明显不利影响的现象依然存在.专业技术能力、机构设置与人员配置、动态监测3项指标的平均得分率最低，分别为74.5%、76.6%和76.8%，表明当前国家级自然保护区的机构、专业人才队伍建设和监测体系是制约我国国家级自然保护区管理有效性的主要指标，这也与全球各国自然保护区的评估结果是一致的[24]. 此外，管理机构设置不健全及人员配备不足(特别是专业技术人员不足)，也限制了保护对象动态监测工作的进行，这些都对提升自然保护区的管护水平产生了不利影响[25-26]. 综上，为提高自然保护区的管理质量，需要限制旅游等开发建设活动，完善管理机构设置，加强专业技术人员配备，建立围绕主要保护对象动态变化的科研监测体系.

基于上述分析结果可以看出，开发建设活动影响、专业技术能力、机构设置与人员配置、动态监测4项指标得分普遍偏低，是制约国家级自然保护区管理水平的重点指标. 因此基于这4项指标的评分结果，分析各指标4类评分等级的国家级自然保护区数量特征(见表2). 由表2可见，4项指标中均有一定比例等级为“差”的国家级自然保护区，这些国家级自然保护区应引起相关部门的重点关注，针对“短板”指标采取相应的措施促进国家级自然保护区管理状况的提升.

表2 基于重点指标的自然保护区数量特征

2.3 国家级自然保护区管理状况影响因素分析

Spearman相关分析表明，与国家级自然保护区管理评估总得分最为相关(R>0.6)的指标分别为巡护执法、日常管护、专业技术能力、管护设施等4项，且均呈显著正相关(相关系数分别为0.656、0.646、0.645、0.634，P<0.01)，这也在一定程度上体现了长江经济带国家级自然保护区管理工作中的优先任务. 在今后的自然保护区建设管理中应创新执法检查方式，加强巡护执法能力，制定规范的日常管护制度并执行，积极引进与自然保护区管理业务相适应的高学历人才，提高专业技术能力，完善管护站点、警示标识等管护设施的设立与维护，设立独立的管理机构和增加专职人员的配备[27-28].

基于Spearman相关分析得到各项指标之间的相关性，结果见表3. 由表3可见：日常管护指标与巡护执法、管护设施2项指标的评分结果均呈显著正相关(相关系数分别为0.608、0.516，P<0.01)，说明加强巡护执法和管护设施的建设可以提高保护区的日常

管护能力，日常管护、巡护执法和管护设施是提高保护区管理质量的重要措施和保障[29]；专业技术能力与机构设置指标与人员配置、科研能力指标的评分结果也呈显著正相关(相关系数分别为0.577、0.571，P<0.01)，说明机构设置与人员配置结构合理的国家级自然保护区，员工的专业技术能力会显著提高，科研能力也会随之加强，这与2.2节的结论一致；保护对象变化与动态监测、资源调查等15项指标的评分结果均显著相关，说明保护对象变化是国家级自然保护区管理状况的综合体现. 因此，加强对主要保护动物种群动态变化的监测及其栖息地生态环境质量的监测对自然保护区的建设与管理十分重要[30].

3 结论与建议

3.1 结论

a) 长江经济带国家级自然保护区的管理状况总体较好，平均得分为81.41分. 从分布地区来看，经济较发达的地区国家级自然保护区的管理状况相对较好；从建立时间上看，评估总得分与国家级自然保护区的建立时长呈正相关；从规模上看，评估总得分与国家级自然保护区的面积大小呈负相关；从类型看，野生植物类型国家级自然保护区的管理状况要优于野生动物类型.

b) 从管理基础、管理措施、管理保障、管理成效、负面影响5项评估内容来看，管理基础得分相对较高，管理保障得分相对较低. 从全部指标的评分情况来看，保护对象变化和资源调查2项指标的得分相对较高；开发建设活动影响、专业技术能力、机构设置与人员配置和动态监测4项指标的得分相对较低.

c) 与国家级自然保护区管理评估总得分最为相关的指标为巡护执法、日常管护、专业技术能力、管护设施等4项，且均呈显著正相关，在一定程度上体现了长江经济带国家级自然保护区管理工作中的优先任务. 此外，各评估指标之间也存在一定的相关性，日常管护指标与巡护执法、管护设施指标的评分结果均呈显著正相关；专业技术能力指标与机构设置与人员配置、科研能力指标的评分结果也呈显著正相关；保护对象变化指标与动态监测、资源调查等15项指标均显著相关.

3.2 建议

a) 该研究针对长江经济带国家级自然保护区的管理状况进行了系统的评估，发现该区域科研监测工作薄弱，特别是围绕主要保护对象的系统监测不足，缺乏系统性的监测数据. 因此，建议针对长江经济带每5～10年开展一次系统性的评估工作，并将管理有效性评估和主要保护对象的保护成效评估相结合，围绕着主要保护对象的现状、变化趋势等目标需求，建立全面规范的科研监测体系，推进实现长江经济带乃至全国自然保护区的精细化、网格化管理.

b) 探索建立区域自然保护区联盟网络，形成保护合力. 党的十八大提出的建立国家公园体制，目的之一就是要改变交叉重叠、多头管理、碎片化的自然资源管理和生态保护格局. 此次评估发现，长江经济带部分自然保护区存在跨行政区域的情况，各属地管护能力、管理理念等方面差别较大；还有部分生态系统因跨越不同的行政区域，被划建为两个或多个自然保护区，不利于对生态系统的整体保护. 建议遵循一定区域范围内各自然保护区在结构和功能上的整体性，除了考虑每个自然保护区自身的保护，应考虑一定区域内自然保护区的协调保护并建立相应的协调管理机制. 如此次评估的长江上游珍稀、特有鱼类国家级保护区跨越四川省、云南省、贵州省、重庆市三省一市，建议建立跨省(市)的自然保护区管理联动机制，更好地维护长江上游鱼类种群多样性和长江上游自然生态环境. 安徽金寨天马、古井园和鹞落坪国家级自然保护区均位于大别山腹地，建议以上3个国家级自然保护区积极开展与大别山地区其他自然保护区的联动，尝试建立大别山地区自然保护区联盟网络，增加与周边自然保护区的合作与交流，开展联合执法和科研监测等活动，促进该区域自然保护区保护能力的整体提高.

c) 针对长江经济带部分自然保护区在机构设置与人员配置、专业技术能力、动态监测、开发建设活动影响等方面的不足，建议：①尽快落实部分自然保护区在管理机构的设置、人员编制、经费保障等方面的问题，如四川省察青松多白唇鹿和长沙贡玛等国家级自然保护区无独立的管理机构，已成为有效管理的严重制约因素. ②制定专业人才引进和培养制度，不断提升自身的管理水平和科研监测能力，如四川卧龙、王朗、浙江临安清凉峰等国家级自然保护区在专业技术人才引进和培养方面工作积极，形成了结构合理的科研队伍以及一系列科研成果，可供其他自然保护区借鉴. ③加强社区共管，化解资源利用冲突，如贵州梵净山、赤水桫椤等国家级自然保护区已通过吸纳当地社区参与和协助开展有关生物多样性保护、巡护等管理工作，取得了较好成效；此外，长江经济带存在一定数量的湿地类型自然保护区，管理难度较大，建议通过与周边社区签订退渔还湿、鸟类保护协议书等形式，形成与周边社区共管共建的良好局面.

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