我国地方政府债务的积极变化与风险防控

李德玲

近年来，随着我国经济增速下行、“结构性去杠杆”政策的推行，地方政府债务问题也逐渐受到人们的关注。

当前，学界对我国地方政府债务的定义仍未达成共识。通过对文献剖析发现，该定义可以分为狭义和广义两种。狭义的定义是指，当地方政府的总支出超过总收入时发生的实际债务，即地方政府的地方总支出和总收入之间的差额。其中地方总支出包括预算、预算外和系统外部支出，地方总收入包括预算、预算外和系统外部收入。这一定义包含了许多类型的债务，例如来自企业或银行的政府贷款、短期政府间贷款等。广义的定义除了包含以上内容之外，还包括直接或间接隶属于它们的公司项目的债务。此外，地方政府债务还包括显性债务和隐性债务两种，其中显性债务主要指地方政府明确需要支付的负债和应付支出，隐性债务主要指在金融机构清算或破产时地方政府应当承担的损失，例如社保资金缺口、PPP项目的负债等。

尽管自2008年起，我国地方政府债务规模出现了较快上升，但是在2015年最新的《预算法》出台之后，该问题也出现了一些积极的变化。因此，本文首先介绍全球各国地方政府债务的演进，然后分析我国地方政府债务的积极变化，最后阐述我国地方政府债务的风险防控，希望能为管理层决策提供借鉴或参考。

全球各国地方政府债务的演进

在一些国家，地方政府除了要支付公务员工资、保险养老金和标准化担保计划，以及购买市政债券和各类债务债券之外，还通常扮演着最后贷款人的角色。其任务不仅仅是提供公共产品和平滑经济周期，还包括在金融危机之后为金融机构或大型企业提供信贷支持。在金融危机爆发时，包括银行在内的金融机构将会出现很多的金融摩擦，最终借款人与贷款人之间的债务期限和风险之间的错配将会导致杠杆周期扩大，并最终导致这些金融机构陷入困境之中。此时，政府就会去救助这些金融机构，并且形成了债务。与此同时，政府还会为一些私人项目提供补贴、担保等，这些形成了隐性债务。

从先进经济体看，虽然有些国家（如日本）的总体政府债务规模较高，但是地方政府债务与GDP的比例并不高，风险也相对较低。根据国际货币基金组织的统计，自2013年以来，大约有1/3的发达经济体在改善政府的金融净值方面取得了一定的进展，它们的地方政府债务风险也有所降低。此外，这些国家普遍处于低利率的金融环境中，这种环境有助于债务利息的低速上升，并提高了地方政府的还款能力。

图1是2000～2018年美国联邦政府债务/GDP、美国州和地方政府债务/GDP、日本中央政府债务/GDP、日本地方政府债务/GDP的走势图。从图中可以看到，2000～2018年来，日本中央政府债务/GDP和美国联邦政府债务/GDP均呈现出持续上升的趋势，这种趋势在2008年以后表现得尤其明显。与之相对应的是，2000～2018年日本地方政府债务/GDP、美国州和地方政府债务/GDP则一直维持在低位，在2015年之后甚至出现了下降。单纯从数据上看，债务/GDP的变化与两种对立力量的制衡有很大的关联——现有债务存量支付利息影响比率的分子，名義GDP增长率影响比率的分母。在低利率背景下，发达经济体地方政府债务的利息增速低于名义GDP增长率，从而导致比率降低。

在多数新兴市场经济体和低收入国家，近年来低利率的金融环境和强劲的经济增长也导致地方政府债务/GDP的比率有所下降。但是，如果部分国家的融资条件继续紧缩，可能会导致地方政府资产负债表的脆弱性上升、还款能力下降。

我国地方政府债务的积极变化

虽然我国地方政府债务仍然存在诸多问题，但是近年来出现了一些积极变化，具体表现在以下几个方面：

我国地方政府显性债务风险可控

2015年初，我国施行了最新的《预算法》。该法律规定，地方各级预算应当按照收支平衡、量入为出的原则编制，不得有赤字。此外，省级政府可以在资本市场发行地方政府债券，债券的发行规模必须经全国人民代表大会批准，并纳入地方财政预算。这项法律为地方政府开辟了更加规范和透明的融资渠道。在此影响下，近年来我国一些省市的地方政府债务余额/GDP已经有所下降。

图2是2016～2018年北京、内蒙古、辽宁、贵州、海南地方政府债务余额/GDP的走势。从图中可以看到，除了内蒙古的地方政府债务余额/GDP有所上升之外，北京、辽宁、贵州的地方政府债务余额/GDP均出现了下降，而海南的地方政府债务余额/GDP则在2016～2018年间变化不大。从区域视角看，我国各省市地方政府的债务规模不同，债务余额/GDP也存在较大的差异。具体而言，富裕的东部省份的地方政府债务规模最大，但是它们占GDP的比重最小;西部贫困省份或地区的地方政府债务规模最小，但是它们占GDP的比重最大。由于债务余额/GDP可以反映不同省市地方政府的偿债能力，因此西部贫困省份或地区地方政府的债务负担实际上是最高的。

从具体数据上看，2018年北京市地方政府债务余额/GDP的数值仅为14%，内蒙古的数值为38%，辽宁的数值为34%，贵州的数值为60%，海南的数值为39%。以上数据均低于国际货币基金组织（IMF）提出的“90%～150%”的警戒线。即便加上地方政府隐性债务的规模，如果管理层能够有效进行管控，那么风险也不会很高。因此，通过数据分析可以得出结论：我国地方政府显性债务处于风险可控的区间范围之内。

地方政府的资产规模高于负债

根据我国央行发布的《中国金融稳定报告（2019）》，截至2018年底，我国宏观杠杆率的数值为249.4%，同比下降了1.5%，这表明我国“去杠杆”已经取得了一定成效，维持“稳杠杆”与“稳增长”的动态平衡则更为重要。

如果从资产和负债的关系看，由于中国具有的特殊国情，政府拥有的资产规模（包括城市土地、矿产资源以及国有企业等）在全球屈指可数。与此同时，我国很多省市在城市建设过程中形成了大量的基础设施，它们都是对城镇化和工业化起到支撑作用的财富，而并非像其他国家一样用于养老、消费等项目。此外，我国政府还拥有大约数百万亿元规模的国有资产。

根据国家金融与发展实验室的统计数据，当前我国所有省市的政府资产都超过了负债，由于政府资产在核算过程中未包含资本化的税收收入，如果考虑到这一点，政府资产和负债的比率将进一步提高。相比较而言，较贫困的西部地区的政府资产和负债比率的数值相对较低，主要原因是这些地区的土地价值较低。

因此，从以上数据看，我国地方政府的资产规模高于负债。如果说地方政府债务存在风险，则主要是指债务清偿遇到的流动性风险，即银行业可能发生的风险，因为即使它们使用其他金融机构的信贷代替了银行信贷，地方政府债券中的86%以上仍由商业银行持有。

低利率金融环境有助于地方政府偿还债务

《货币与魔鬼》的作者阿代尔·特纳认为，低利率将成为21世纪全球经济的“新常态”，即便储蓄率较高的中国也概莫能外。从全球范围看，自2008年全球金融危机以来，各国央行纷纷推出了低利率政策，以此来刺激经济增长。根据世界银行的统计数据，在2007～2018年间，我国的存款利率从4.14%下降至1.5%，贷款利率从7.47%下降至4.35% 。以上数据表明，我国也逐渐步入了低利率时代。

在低利率的金融环境下，地方政府所需要支付的债务利息的增长速度较慢，这有助于提高它们的还款能力。从地方政府杠杆率（地方政府债务/GDP）的计算公式看，由于低利率的金融环境导致政府债务利息增速可能会低于名义GDP增长率，因此在我国经济“稳增长”的背景下，地方政府的杠杆率可能会随之降低。

我国政府实行的政策已经初见成效

近年来，随着我国地方政府债务规模逐渐上升，管理层已经对该现象进行了重點关注，并且采取了几项措施来防范其可能引发的系统性金融风险。例如，最新的《预算法》对地方各级政府的财政预算做了严格的规定，并对举债规模进行“限额”;国务院多次出台了关于规范地方政府债务的各项报告，并且加大了对举债担保等违法违规行为的监督。

从实行效果看，以上政策已经取得了一定成效，但是还需要进一步采取措施。从层级关系看，我国有五级政府，分别为中央、省、地市、县和乡村，这些政府都或多或少依赖于债务融资。其中中央政府的资产较为雄厚;地市级以下政府的债务规模较高，尤其是隐性债务的规模很高。因此，管理层需要对地市级以下政府的债务进行重点关注，并提出相应的解决措施。

防控我国地方政府债务风险的政策建议

尽管近年来我国地方政府债务问题出现了一些积极变化，但是还有许多方面需要重点关注和改进，以确保不发生系统性金融风险的底线。通过分析全球各国地方政府债务的演进，并结合我国地方政府债务的实际情况，我们得出了以下政策建议：

首先，高度重视地方政府隐性债务和地市级以下政府债务引发的金融风险。在实践中，一些地方政府建立了融资平台并向其借款，这些债务就属于隐性债务的范畴。从法律上讲，地方政府融资平台是一家国有企业，其唯一或主要股东是相应的地方政府，其股份通常由国资委持有。除了地方政府融资平台之外，有些地方政府还通过隐性担保、不规范的政府投资基金、政府购买服务、PPP项目，甚至让民营企业融资等形式来形成隐性债务。根据国家金融与发展实验室的估算，截至2018年底，我国地方政府隐性债务的规模已经超过了显性债务，其引发的金融风险不容人们忽视。

此外，根据数据统计，截至2018年底，在我国的五级政府中，地市级和县级政府债务的规模最高，二者的债务之和在债务总量中的占比大约为81%。此外，很多地市级和县级政府的财政透明度较低，隐性债务规模非常高，这些债务有可能形成“灰犀牛”风险。因此，管理层应当进一步摸清地方政府隐性债务和地市级以下政府债务的规模，并且高度重视其引发的金融风险。

其次，继续推进地方政府财政的结构性改革，并重视偿债方面的创新。从目前的情况看，由于我国地方政府隐性债务的规模较高，单纯依靠地方财政的力量可能难以偿还债务。因此，中央政府应当起到一定的协助作用，可以通过使用利率较低、期限较长的国债来代替利率较高、期限较短的地方政府债券或城投债。

通过以上偿债方面的创新措施，不但可以建立人民币主权的信用货币模式，还可以帮助地方政府偿还债务、降低负担。此外，地方政府有必要继续推进财政的结构性改革，积极提升财政投资效率，将更多资金投入鼓励人口生育、加强教育培训等方面，这样可以提高财政投资效率、避免债务规模的快速上升。

最后，学习和借鉴日本、美国等国家管理地方政府债务的先进经验。由于我国和日本的国体较为接近，两国的融资制度都是以银行的间接融资为主，当前我国的经济形势也与20世纪90年代的日本有着诸多相似之处，因此应当对日本的经验进行重点分析和学习。与此同时，美国管理地方政府债务的经验也存在很多可取之处，如允许地方政府破产、对地方政府债务规模进行风险预警等，以上经验都值得我国政府学习和借鉴。

（作者单位：中国社会科学院研究生院）