获联邦最高法院“加持”，特朗普加强管控非法移民

江振春

2020年1月27日，美国联邦最高法院在“沃尔夫诉库克县案”（Wolf v. Cook County）中以5∶4的票数支持了特朗普移民新规。该新规于去年8月首次提出，对“公共负担”设定了新标准，规定凡是移民在申请绿卡前36个月内享受了现金补助、粮食券、医疗补助、贫困家庭补助和房屋补助等福利中的一项且超过12个月，将难以获得绿卡。该新规原定于去年10月15日生效，但刚一出台，就陷入多起诉讼，被迫叫停。而1月27日联邦最高法院的判决，为新规在全美推行扫清了障碍。自2月24日起，美国国土安全部正式实施这项新规。

毫无疑问，“公共负担”新规的实施将对美国低收入人群带来显著的负面影响，它产生的“寒蝉效应”将造成大量低收入居民不得不放弃福利。美国很多学者抨击该新规具有歧视性，它更偏向于那些受过教育且富有的人拿到绿卡，实施后甚至将改变美国移民的构成。兰德公司估计，美国每年将有多达40万人可能因为新规而被拒簽绿卡或签证。

2020年是美国大选之年，上述判决对特朗普来说无疑是个“好消息”。自特朗普入主白宫以来，在移民问题上采取铁腕手段，严格限制非法移民入境。特朗普采取的一系列措施不仅造成了人道危机，而且还引起民主和共和两党内斗，美国社会也因此尖锐对立。移民管制问题已成为美国新时期“文化战争”另一导火索。

2019年8月12日，美国公民和移民服务局代理局长肯尼斯·库奇内利在白宫就特朗普移民新规举行记者会。

非法移民：美国另一个“政治风暴眼”

美国是移民组成的国家，移民为美国做出了杰出贡献。但长期以来，美国的非法移民问题一直在其社会内部存在极大的争议，因此美国历届政府在处理该问题上都非常小心谨慎。而特朗普上台后，在处理非法移民问题上却采取了铁腕、鲁莽的手段。特朗普在2017年《国家安全战略报告》中严厉炮轰前几任总统的“不作为”和“乱作为”，称“尽管美国人民表达了强烈的不满，但是这些前任领导们依旧放任美国的边界大开，数百万移民非法入境……华盛顿的前任领导们所推行的移民政策从未征求过民众的意见。正是这样的政策，招来了不该入境的坏人，却将好人拒于国门之外。当然，最终还是美国人民承受并为这一切买单。”

发誓要成为非法移民“终结者”的特朗普上台后，大刀阔斧且不计后果地采取了一系列措施，管制非法移民入境。例如，颁布“禁穆令”，暂禁伊朗、伊拉克和利比亚等七个伊斯兰国家的移民进入美国;遣返大量非法移民;推出《改革美国移民政策以促进经济法案》，着手启动移民体制全面改革;同墨西哥达成了美墨协议的附加条款，逼迫墨西哥答应美国长期以来提出的使墨西哥成为“安全第三国”的要求，即取道墨西哥前往美国的移民，必须首先向墨西哥申请庇护;在美墨边境修建一堵隔离墙;司法部宣布中止旨在为入境时16岁以下的非法移民提供暂缓遣返和便利入籍通道的《梦想法案》;宣布退出联合国大会2016年9月通过的《关于难民和移民的纽约宣言》，等等。这一系列措施为特朗普政府赢得了数量众多的坚定支持者，同时也招来了无休止的批评和抗议行动，甚至因为某些移民政策过于严苛还造成了人道主义灾难。例如，特朗普曾对非法入境者实施“零容忍”政策，即执法人员将成年非法入境者关押，而对其随行未成年子女则另行安置。这种“骨肉分离”政策被曝光后，国际组织、美国社会各界以及西方国家纷纷谴责，呼吁特朗普政府叫停这一不人道的政策。

在美国，移民问题业已成为另一个“政治风暴眼”。美国共和、民主两党围绕移民问题展开了激烈的博弈。相对来说，共和党的移民政策非常严苛，甚至不惜牺牲人权为手段打击非法移民，而民主党则喜欢把移民政策与人道、权利联系在一起，毕竟移民（特别是西裔移民）是民主党重要的票仓之一。

联邦最高法院为特朗普移民政策保驾护航

非法移民管制是一个系统工程，它涉及人权、外交、联邦制和两党政治等一系列问题。进入21世纪以来，非法移民已成为美国重要的社会焦点问题。有学者认为，“特别是9.11事件之后，美国的移民政策变化非常大，有大量的证据表明，联邦政府越来越依赖种族、宗教和意识形态来构建移民管制。”特朗普出台的多项移民政策越来越极端、严苛，因此遭到法律挑战不足为奇。这几年有关移民的案件如潮水般涌进美国联邦各级法院，美国联邦最高法院几乎每年都要审理涉及移民管制的案件。

2017年特朗普颁布的“禁穆令”一出台就受到司法挑战，案件最终打到联邦最高法院。该案有两个法律诉讼请求：一是特朗普是否有权颁布移民限制令？二是特朗普移民政策是否违背了宪法第一修正案的政教分离条款？2018年6月26日，美国联邦最高法院在“特朗普诉夏威夷州案”中以5∶4的票数裁定，根据“美国法典”第8编第1182节规定，美国总统合法地行使授予他的广泛的自由裁量权，有权暂停外国人进入美国。据此裁定，特朗普所颁布的移民限制令（9645号总统令）是总统合法地行使总统职权的表现，不构成侵犯政教分离条款。该判决树立了特朗普管控移民的权威，仿佛给了他一支“尚方宝剑”，让他在移民问题上更加胆大妄为。

此外，难民和寻求庇护者也一直困扰着美国。很多非法入境美国的人，一旦被抓，就会向美国政府寻求庇护。事实上，只有很少一部分人符合美国庇护申请要求。根据国土安全部统计，2017年，有53691人作为难民进入美国，寻求庇护的有26568人。2019年7月15日，特朗普政府公布一项新规，要求移民赴美途经第三国时必须首先在该国提出庇护申请，否则将丧失在美国南部边境申请避难的资格，这项新规被认为是堵住了绝大多数中美洲移民进入美国的通道。新规出台后，立即面临多方批评和司法挑战。美国加州一地区法院法官就曾试图两次颁布限制令阻止这一规定在全国范围内生效。2019年9月11日，美国联邦最高法院在“巴尔诉东湾庇护公约案”中判决，允许美国政府实施一项更为严格的限制移民庇护申请的规定，为新规的生效扫清了障碍。在该裁决下，任何先行通过其他国家却并未申请庇护的避难者到达美国后，美国政府均可拒绝他们的避难申请。一些民权机构如“美国公民自由联盟”（ACLU）对该判决极度失望，认为该判决明显在为特朗普张目，违反了国内和国际法。

长期以来，以特朗普为代表的保守派阵营认为，非法移民不仅“败坏”美国社会治安，而且还“揩美国油”、损害纳税人利益。因此，特朗普政府才于去年8月出台新规，扩大“公共负担”的范畴，以限制绿卡申请者使用公共福利，努力去堵这个漏洞。然而，这样“一刀切”的做法看上去很爽，却无法规避一些明显的弊端，部分民权组织对此新规提出批评，认为这些规定形同对于需要财务援助的合法移民做出惩罚，并且对移民家庭的健康、安全带来危害，这些家庭成员当中则可能包括拥有美国公民籍的儿女。另外，反对人士也指出，这套移民新规恐将增加医疗体系急诊部门额外的负担，地方政府与州政府同样面临预算增加的压力，民間企业、各地医疗院所以及食物银行也将面临庞大压力。

总的来看，这几年联邦最高法院对待非法移民的态度呈现出保守态势，大多情形下支持了行政分支管制非法移民的规章和措施。特朗普及团队在移民问题上激进好斗，毫无顾忌，不怕对簿公堂，原因之一就是联邦最高法院现已沦为“完全保守的法院”。特朗普在即将过去的第一个任期，向联邦最高法院选送了两名保守派大法官——戈萨奇和卡瓦诺。在移民管制案件的裁决上，联邦最高法院已经发生了几起五名保守派大法官对决四名自由派大法官的情形，整体形势对保守派非常有利，这也助长了特朗普的气势。

2019年8月27日，数百名亚裔移民以及移民权益倡导者在美国加利福尼亚州奥克兰举行集会，抗议特朗普政府移民新规。

“联手管控”移民的真相

2017年12月，特朗普在《国家安全战略报告》中指出，“数百万的人未经彻查就被准入国门，威胁到了我国的安全与经济局势。”特朗普在该报告中第一次把非法移民问题上升到国家安全的高度。特朗普列出了“四项至关重要的国家利益”，其中第一条就是必须“保护美国人民、国土安全和生活方式”。这一战略的含义是，“如果我们不保卫边界，我们就无法保卫我们的国家。”特朗普自上台之后，明显地强化了移民管制权。根据美国宪法第2条第3款：“总统应负责法律切实执行，并委任合众国的所有官员。”总统以行政令等方式执行国会通过的移民法律，而国会也明确授权总统移民管制权。根据“美国法典”第8编第1182节规定：“总统可以在任何时候用行政令，以任何他认为合适的时长，暂停任何一个外国人或者任何群体的外国人入境，不管是移民还是非移民都一样，或者是设置任何入境限制，只要他觉得合适。”美国联邦最主要的移民管制法是1996年颁布的《非法移民改革以及移民责任法》（Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act of 1996）。事实上，联邦移民管制法由于缺少具体规定，或者由于没有颁布行政规则，相关机构无法操作执行，以致该项法律并没有得到有效执行，因此国会不得不依赖行政分支（总统）辅助执行。

此外，美国联邦最高法院转向保守，也在一定程度上起到了为特朗普移民政策保驾护航的作用。还需指出的是，美国联邦最高法院在非法移民问题上对特朗普相对“友好”，还在于最近几年联邦最高法院基于国家安全采取的对总统行政权尊重的原则，即“谢弗林尊重”原则（Chevron Deference）。“谢弗林尊重”原则确立了在国会没有就争议问题做出明确规定的情况下，除非行政机关没有提供解释，否则法院不应直接适用自己对成文法所做出的解释，而是应当尊重行政机关的合理解释。总统所领导的行政分支具体执行国会通过的移民法律，总统在移民管制上有相当大的自由裁量权。移民管制是一项难度高、程序极为繁琐的行政事务，而它往往涉及一系列专业性难题。行政分支涉及移民管制的机构非常多，内有大量的专业人士，他们能处理各类移民难题，在解释和适用有关移民法规时比法官更加专业，这也是最高法院在移民案件中倚重“谢弗林尊重”原则的逻辑起点。在联邦最高法院史上，很多判例都表明国家安全利益远比个人权利重要。可见，特朗普政府和联邦最高法院“联手管控”非法移民最真实的原因，还是它们遵从的所谓的“美国国家安全利益至上”原则！

（本文系国家社科基金项目“美国联邦最高法院与文化战争研究”<批准号：18BSS015>阶段性成果）