社会资本参与老城保护对策研究

龚文婧 王尘子

[摘要] 随着北京城市发展进入新时代，社会资本参与老城保护的动力与价值日益彰显。但是，当前参与老城保护事业的社会资本仍然面临着政策模糊缺位与投资意愿灵活多变、资本运营成本与收益、社会资本的盈利性和公益性、社会资本业态和在地居民实际需求四个方面的突出矛盾。因此，有必要结合北京城市整体发展战略，整合提升引导社会资本参与老城保护的工作，以新格局、新气象开创新时代北京老城保护的新局面。

[关键词] 社会资本;  老城保护;  矛盾;  对策

[中图分类号] F294.9;G112      [文献标识码] A      [文章编号] 0529-1445（2020）01-0073-03

近年来，历史文化名城保护已成为北京城市发展的重点工作，集聚在老城的大量历史文化遗产不仅是北京城市文化底蕴的体现，是大国首都人文形象的“金名片”，也是一种兼具历史、文化、社会和经济等多重价值的重要资源。为了实现老城“静下来、保得好”的发展目标，有必要合理引导社会资本参与老城保护，在避免老城出现“空壳化”问题的同时推动老城传统业态优化升级。

社会资本参与老城保护的动力与价值

社会资本参与老城保护的动力主要包括经济回报和社会责任两部分内容。就经济回报而言，老城坐拥的丰富历史文化遗产通常具有较高的投资价值和潜在收益，这意味着社会资本对历史文化遗产的保护性利用能够带来直接收益。例如，在对历史文化遗产进行保护修缮后，可以将其开发为旅游景点或是引入文创产业和特色商业等多种业态以取得经济回报。与此同时，文化遗产的品牌影响力也能促进社会资本品牌价值的提升。尽管从短期看，一些文化遗产的修缮保护开支与经济回报难以实现平衡，但长远来看，社会资本可以将文化遗产的品牌影响力拓展到其他业务领域，提高自身的市场竞争力和品牌价值。从社会责任的角度来说，社会资本倾向于选择政府、社会所重点关注的领域开展公益活动，老城保护本身就为社会资本承担社会责任、参与公共事业提供了很好的平台。在实践中，由社会资本运营或支持的各种公益组织及基金会已经成为老城保护的重要主体。通过组织、参与公益活动，社会资本能够彰显其价值观，获得社会公众的信任并扩大社会影响力，实现经营发展的良性循环。

就价值层面而言，作为新时代老城保护的资源整合平台和共享共治融合剂，社会资本第三方的身份有助于弥合宏观政府行为与具体居民需求之间的差异。具体来看，首先是引入社会资本有助于推动老城保护的手段和方式更加多元，提高老城保护的技术水平。例如，南锣鼓巷地区坚持“政府主导、企业运作、居民参与”原则，通过市场化、项目化运作的方式，成功实现了基础设施建设和历史文物复兴的有机统一。其次是引入文创产业、特色商业等新业态有助于吸引年轻人才进入老城，在保护弘扬老城历史风貌、推动文化品牌建设的基础上提升老城整体活力。再次是社会资本参与老城保护有助于加强城市文化底蕴宣传，强化全社会的文保意识，使民间力量汇入保护实践。民众通过参与保护活动和公益项目，能够切实感受到传统文化的魅力，增强文化自觉和文化自信。

引导社会资本参与老城保护需要解决的四对矛盾

政策模糊缺位与投资意愿灵活多变之间的矛盾。由于历史原因，北京老城内的房屋产权复杂，涉及多种产权，甚至同一院落也可能由诸多产权单位和使用单位构成。这种情况使老城院落的产权交易制度不甚完善，产权交易困难，社会投资主体协调产权主体和使用主体的利益面临很大难度。1同时，民宿业、文化创意产业等新兴产业对老城内的房屋又有着较强的投资意愿。但法律缺位、制度缺失使灵活多样的社会资本难以参与老城保护，或是在参与老城保护的过程中面临一些政策环境方面的运营风险。一些社会资本所具有的跨界性、交互性特征虽有助于提升古都风貌品质，但由于處于条块分割的管理夹缝中，缺乏明确的管理规则，这一政出多门的情形造成了管理方面的模糊与冲突。

社会资本运营成本和运营收益的矛盾。当前，在老城中运营的社会资本普遍呈现成本高、收益低、难以满足自身持续发展的问题。受核心城区地价高涨、人口密度大、居民搬迁补偿期望值较高等因素影响，老城保护成本很高，人口疏解、基础设施改造、房屋修缮等资金需求量巨大。同时，既有政策对老城提出了整体保护的要求，建筑高度、容积率都有严格限制，尤其是历史文化街区内严禁大拆大建，只能实行保护性更新，导致社会资本在改造费用和租金方面的运营成本直线上升。另外，老城房屋的经营使用还受到严格限制，即便合法合规运营，各项审批流程仍较为烦琐，这也在无形中增加了社会资本的运营成本。

社会资本盈利性和公益性的矛盾。引导社会资本进入老城的初衷在于创新发展方式、提升古都风貌保护品质。但不可否认，因过度商业开发而导致的文物拆毁、挤占等问题曾有发生，这种“建设性破坏”源于社会资本回收成本、获取收益的经济压力，社会资本盲目追逐利益的行为使其违背了老城保护的公益性初衷。此外，当前社会资本的准入与监管办法又偏重于公益性层面，导致社会资本参与老城保护以获取回报的途径比较有限。例如，现有政策法规鼓励社会资本以捐赠、资助等方式参与文保单位的保护，但国有文保单位不得作为企业资产经营，难以给予社会资本一定收益。就现状而言，老城中的社会资本以个体商户为主，参与公共事业和公益活动的动力普遍不足，甚至与首都核心区所应具备的功能有所冲突，而老城中少量具有公益性质的社会资本由于缺乏引导与支持，更多依靠自身的情怀进行亏本运营，存在难以持续发展的隐忧。

社会资本业态和在地居民需求的矛盾。城市发展首先需要满足人的需求，这也是引入社会资本参与老城保护的基本前提。当前，老城常住人口大多属于拥有本地户口的中低收入群体，居住密度大，对商业、文化等生活设施的需求旺盛是这一人群的主要特征。但是，一些老城中的社会资本并未切实关照在地居民的需求，难以形成相关利益主体多元共赢的局面。一方面，由于历史文化遗产集聚的老城是旅游热点，因而老城中大量个体工商户的经营内容局限于较为雷同的旅游产品、所谓北京特色的小规模餐饮和杂货店等，给在地居民造成了环境卫生、隐私、治安等方面的问题。另一方面，资本较为充裕的投资者通常选择较为高端的住宿、西餐、酒吧等经营业态，主要客户是高消费人群，与在地居民的实际需求关系不大，在经营过程中还可能引发居民反感。

社会资本参与老城保护的对策建议

建立社会资本引入机制。老城的人口结构、职业构成、消费习惯等都是历史形成的，在老城保护和城市功能提升等方面应充分尊重历史、尊重居民的现实需求。有鉴于此，有必要打破现有政策壁垒，综合考虑老城保护目标和在地居民意见，本着保护好老城风貌的原则，适当放宽《北京市新增产业的禁止和限制目录》中对相关产业的限制规定，以合理利用老城资源、更好地保护老城。同时，还需针对不同类型的保护项目采取不同的社会资本引入模式，建立完善切实可行的具体引入规则。例如，对于产权复杂的文化遗产保护利用，可采取政府、社会资本和居民合作开发模式;对于公益类保护项目，可采取政府引导的非盈利公益基金运作模式;对成片历史文化街区的保护性改造，可引入开发企业进行捆绑式开发。

健全社会资本经營机制。完善社会资本经营机制的目标主要在于拓宽社会资本资金支持渠道，化解融资难、融资贵问题。可考虑通过金融机构、市级财政、专项文保经费和福利彩票公益金等途径，提取设置老城发展基金。该基金可由专业化机构运营管理，吸引各类社会资本跟进，主要用于老城保护的专项支持。在政府财税政策方面，可借鉴国外的成功经验，对直接参与文化遗产保护的企业进行所得税前抵扣，或是对参与保护事业的企业给予资金补助、贷款贴息、提供优惠贷款等。在政府管制方面，可以结合“街乡吹哨、部门报到”和“最多跑一次”改革的成功经验，进一步精简、统筹审批流程，将工商、消防、公安等职能部门人员下沉至街道，统一完成社会资本服务工作。

完善社会资本的评估、保障和退出机制。对社会资本设置明确的考核指标，重点评估社会资本参与老城保护的实际成效。考核指标可包括文物保护情况、老城整体风貌状况、居民满意度、环境污染和文化氛围营造等。在实践中，可由区政府部门、文保规划专家和在地居民组成联合考核组对社会资本进行定期考核。在完善社会资本评估机制的同时，也需构建相应的社会资本保障机制，以此保护社会资本的合法权益，避免因政策变动使开发方或承租方权益受损。例如，可以鼓励保险业开发老城保护类险种以降低社会资本运营风险，消解社会资本参与老城保护的后顾之忧。进一步完善社会资本退出机制，允许社会资本在通过考核的前提下适时退出运营，可考虑运用老城发展基金收购成熟的社会资本文保项目，继而转租给其他社会资本进行运营，实现社会资本参与老城保护的良性循环。

加大社会资本参与老城保护的政策宣传力度。相关宣传要以深入发掘传统文化内涵、充分尊重城市历史文化为前提，使公众充分认识社会资本参与老城保护的重要价值，形成政府、社会及在地居民对于引入社会资本参与老城保护的良性共识。通过政策宣传，吸引更多优质社会资本参与老城保护，完成从政府投入到社会参与、从市场效益到精神需求、从审视传统到文化自觉的转变。

（本文系北京市委党校首都高端智库阶段研究成果）

[参考文献]

[1]李建盛主编.北京蓝皮书：北京文化发展报告（2017～2018）[M].北京：社会科学文献出版社，2018.

[2]于志强，李斌.北京：老城保护永远也不晚[J].决策参考（上），2019（7）.

（作者简介：龚文婧，中共北京市委党校政治学教研部副教授;王尘子，中共北京市委党校政治学教研部讲师）

责任编辑 / 高   斌