我国巡游型出租车行业行政性垄断问题分析

刘玉燕

（上海政法学院法学院，上海 201701）

一、我国巡游型出租车行业法律规制存在的问题

1.数量限制

对于巡游型出租车而言，是依照现行《行政许可法》 及当下的《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称：《办法》） 中的相关规定，进行特许经营方面的管理。该制度设立之初是为了防止市场对出租车经营权的调节失灵，但实践中的这种做法却使得巡游型出租车的经营权成为了一种 “稀缺”、“昂贵” 的资源。部分一、二线城市的巡游型出租车经营权牌照价格更是越炒越高，已经超过了其价值。①章亮亮.对出租车行业特许模式的经济学和行政法学分析[J].上海经济研究，2012，24(02)：70-76.

目前，我国政府对巡游型出租车数量实行的控制完全取代了市场经济中市场调节的作用，但由于地区人口数量、经济发展水平、交通发展水平的不断变化，使得出租车的服务需求必定也随之发生变化。在市场经济中，对经营主体的资质条件应该较为宽松，但我国出租车行业中却对巡游型出租车的运营数量进行限制，导致了出租车市场的需求数量和实际数量难以一致。同时，由于出租车市场内部无法及时并针对出租车服务做出回应，因此催生了未获得运营许可证件却上路载客的 “黑车”。

对巡游型出租车市场进行数量限制，从源头上控制了进入出租车市场的经营主体数量，这使得现存的出租车公司具备当然的市场垄断优势，并且因为数量限制行为而可以循环获益。这样的垄断地位不仅会给出租车公司带来丰厚的垄断利润，还会催生出租车公司为了维持这种数量限制和既得利益而对政府相关部门进行游说。由于政府对出租车的数量控制与出租车公司的利益存在着密切联系，因此出租车服务越是供不应求，出租车司机要交的份子钱就越多，出租车公司就越有动力稳固与政府的利益链条。因此，也增加了我国巡游型出租车行业的改革难度。

2.价格限制

我国政府机构通过公共定价的方式对出租车行业的价格的幅度和价格的组成进行了相关限制。在运价组成上，我国大多数城市的组成基本一样。在运价水平上，各省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门统一规定了具体运价。①参见《价格法》第19条、第20条市场需求的最明显的表现就是价格波动，出租车市场的需求数量、服务质量的变化都会反映在价格波动上。但由于我国对巡游型出租车实行价格限制、政府定价机制缺乏灵活性，出租车司机只要把乘客运送到目的地，不需要考虑乘客群体对出租车市场的需求，更不需要考虑乘客的服务感受。在这种服务氛围下，出租车驾驶员无论服务水平多差，乘客也需要付相应的车费；而无论出租车驾驶员的服务水平多好，乘客也还是付一样的车费。

在市场经济运行的经济活动模式应该遵循市场规律，在市场中及时更换经营策略，但价格限制干扰了企业的正常经营活动。出租车公司在市场中通过价格优势、服务优势等方式进行竞争的方法在价格限制下变得多余且没有实行可能。对出租车行业市场可竞争性的忽略无法激发真正的市场调节动力，不利于出租车行业的长远发展。

3.经营模式限制

我国巡游型出租车行业现存的经营模式主要有个体经营、挂靠经营和公司化经营模式三种，但由于挂靠经营也是由公司掌握出租车的经营权，因此公司化经营模式是我国巡游型出租车主要的运营模式。并且，大量的规范性文件中鼓励公司化的经营模式，甚至引导大公司兼并小公司。我国政府倡导巡游型出租车行业中运营公司化模式，究其原因不是因为这种经营模式能给市场带来丰富活力，而是因为政府为了方便自身管理而强制或者带浓厚 “指引”色彩选择运行。个体经营的出租车虽然在法律上具有和公司化经营的出租车具有同等地位，但由于我国的政策导向，个体在实践中难以获得出租车的经营权。

出租车市场的准入歧视不仅存在个体经营中，还存在于小型公司中。2019年5月7日，有网友在微博发布一则关于《湖南省株洲市出租汽车行政反垄断案件》 的行政起诉状。该《行政起诉状》 指出，株洲市深化改革推进出租汽车业健康发展工作领导小组办公室（下属于株洲市交通运输局） 在官方网站发布的《株洲市城区巡游出租汽车行业深化改革工作方案》 和《关于进一步推进我市城区巡游出租汽车行业深化改革的通知》 以招聘的方式，限定株洲市12家集约经营企业经营本市巡游出租汽车，强制个体经营者接受12 家入围企业的服务，并将株洲众联出租汽车有限公司排斥在株洲市巡游出租汽车经营之外。因此，株洲众联出租汽车有限公司认为株洲市交通运输局前述行为涉嫌违反《反垄断法》 第32 条的规定，人为介入经营主体之间的竞争。

4.租价限制

租价，也就是俗称的 “份子钱”，是出租车驾驶员为了使用出租车的经营权，而要向具有出租车经营权的出租车公司交纳的租金费用。关于租价的制定，我国是由各市物价局和市交通委结合本地出租车运营情况，决定出租车的租赁承包费的价格水平、调整幅度，其实质就是对出租车行业进行租价限制。例如，北京的巡游型出租车司机根据车型的不同，交纳3000元至6000 元不等的份子钱，而出租车公司只能在这个范围内进行15%的上下幅度调整。政府通过行政权力对租价进行限制，人为干预了市场内部竞争，使出租车行业具有非常浓厚的政府色彩。而出租车公司的存在本质是追求其经营利益最大化，政府行为无疑阻碍了其追求经济利益的自由。

驾驶员与出租车之间的租赁合同本应遵循民事合同中的自愿原则，但由于出租车市场存在着数量限制，这导致了价格无法正确反映市场需求波动。出租车公司凭借其具有的出租车经营权优势，从出租车驾驶员手中收取的份子钱也是其利益的重要组成部分。政府对租价进行限制的原始目的是为了防止出租车公司滥用出租车经营权优势，但其划定的租价范围对于出租车驾驶员来说仍然过高，反而导致消费者为租价买单。另外，由于经营成本的上升，出租车收费也较高，滋生了车站、大学门口的大量 “黑车”。“黑车” 虽然价格较巡游型出租车便宜，但其存在较大安全隐患。

二、我国巡游型出租车行业行政性垄断的表现

行政性垄断的特征在于其在垄断行为中运用了后天形成的行政权力，其不仅包括行政机关滥用行政权力的行为（财产权、行业企业管理权、投资权等职权），还应该包括行政机关制定的被披上 “合法” 外衣的行政规章、规范性文件等。行政性垄断的主要表现形式有企业间的差别待遇、政府干涉企业经营行为、政府强制交易、设置行业壁垒等。我国政府长期对出租车市场实行数量限制、价格限制、运营模式限制、租价限制无疑属于行政垄断。其中数量限制性质上是对出租车行业设置了较高的行业准入规则，属于行业壁垒。而价格限制、运营模式限制、租价限制是政府干涉企业经营行为的表现。

从我国现阶段巡游出租车的行政性垄断问题进行分析，存在着两方面的主要原因，一是行业壁垒，二是政府行政机关对于企业经营行为的不当干预。

1.行业壁垒

行业壁垒不是先天形成的，而是行政机关运用行政权力，通过多种行政手段在行业内部让某些企业独占行业优势的行政垄断行为。其中，行政许可是惯用手段，而按照许可范围不同的标准，行政许可可以分为一般行政许可和特许经营许可。在我国巡游型出租车行业内，政府对出租车的经营权实行数量控制，让行业内部的某些企业具有天然优势，并且政府与出租车企业的关系也形成了比较稳定的利益链条。

行业壁垒的弊端最直接反映在行业内部经营者因为缺乏竞争机制，垄断利润可以保持一定的稳定甚至增长。我国巡游型出租车行业目前虽然遭到其他类型打车行业的冲击，但内部仍然存在着一定的垄断利润。从长远来看，长期缺乏外部竞争的行业壁垒还会使得行业经营者逐步侵害消费者的合法权益，拉慢国家经济增长的步伐。在我国计划经济时代，繁杂的行政许可制度和行政审批制度能够一定程度上帮助国家经济走上正轨、抑制恶性竞争。但结合我国目前巡游型出租车的发展现状，尤其是其正受着不同交通方式的冲击，行业壁垒的存在使得出租车行业内部缺少活力，不适应市场经济的发展趋势，因此给巡游型出租车松绑是顺应市场发展的需要。

2.政府干涉企业经营行为

我国政府对巡游型出租车行业实行了租价限制、价格限制和经营模式限制，这是对出租车公司与驾驶员的租赁合同关系、出租车经营者和乘客的运输合同关系的干预，与行政指导相比带有强烈的强制性，违背了交易自愿原则。政府甚至将干预的 “手” 伸向了出租车行业内部公司的并购。

我国政府在巡游型出租车行业主导了多次出租车行业并购活动，出租车公司的集约化程度越来越高。例如，《关于进一步推进我市城区巡游出租汽车行业深化改革的通知》 中 “鼓励原有服务机构提高服务档次、规范服务内容、扩大规模，按本方案规定组建集约管理企业。”又如2000 年开始，北京市政府就 “倡导” 出租车数量小于200的企业必须被大公司吞并，导致出租车公司数量从1000 多家锐减到300 多家。这些政府引导的出租车行业进行并购不管企业的意愿，其倡导的并购主旨是畸形的，出发点不在于企业利益。企业经营行为是企业结合市场条件进行的市场决策，一定程度上受政府行政行为的影响，但当这种影响程度过高、影响范围过大，就不免会干预企业的自主经营行为，影响市场内部交易活动。政府的行政权力在对企业经营行为进行引导时，掌控的不好就将导致政府过度干涉企业经营，甚至演变成违法的行政性垄断行为。

无论是行业壁垒还是政府干涉企业经营行为，都在一定程度上导致了今天的巡游型出租车行业面临着以行政性垄断为首的一系列难题。因此，要解决巡游型出租车行业面临的问题，必须从行政性垄断行为入手，分析困境背后的深层次原因，提出解决问题的方法。

三、我国巡游型出租车行业行政垄断问题面临的现实困境

1.以抽象行政性垄断为依据

从我国各省市目前的出租车行业发展的状况来看，不同地区的省、市等地方政府都出台了调整巡游型出租车行业的有关规范性文件，如：《xx省出租车管理条例》、《xx市出租车管理条例》 等类似的管理办法，从而对出租车行业进行更好的规范性管控。综合来看，前述规范性文件的主要内容涉及对出租车的经营权数量的限制、对出租车的 “份子钱” 的规定等，在形式上本意是为了促进出租车行业的进一步发展，而在实质上却产生了相反的效果，反而以立法调整，进一步固化了对我国巡游型出租车行业的行政垄断，并且产生了出租车特许经营的较为不合理行政许可方式。此外，通过对自然垄断、国家垄断的概念、特征进行系统的梳理分析，不难发现，出租车行业既不具有自然垄断行业的特质，也无法找到属于国家垄断的理论、实践立脚点。因此，我国出租车行业被大量行政主体运用行政力量进行管理也不符合行业特征的。

在行政垄断过程中，行政主体实施的行政行为从形式上看并不必然违宪、违法，但从实质效果上看却与相关法律文件的立法理念、立法目的相违背，同时也与行政机关的合理行政基本原则背道而驰。《办法》 规定了我国行政机关有权对出租车行业及出租车司机的经营进行管理，实际上是让行政机关根据此抽象行政行为，实施具体的行政性垄断行为。虽然2015 年住房和城乡建设部令（第24 号） 修改了《办法》 中的一些内容，但并未改变在出租车行业实行的特许经营制度。我国经济生活已经发生巨变，出租车行业的特许经营制度已经严重滞后于经济发展，并且在一定程度上降低了市场经济效率，侵犯了市场主体的权益。出租车行业中对出租车经营权进行控制就是典型的通过抽象行政性行为而实施的具体行政行为，因此要想改变原有的管理模式，必须落实抽象行政行为反垄断审查，在立法上革除特许经营制度。

《反垄断法》第37条规定了行政法规、规章等规范性文件不能成为行政垄断行为的合法性依据。但是，在我国现有反垄断执法以及行政诉讼的实践中，还无法对无法对具体行政行为依据的行政法规、规章以及国务院发布的规范性文件提起附带性审查。这也就导致了，行政相对人不能对在出租车行业颁布的特许经营规章提起行政诉讼，法院也无权开展附带性审查。虽然我国《立法法》 规定了法律效力的层级，并且规定了改变或撤销规范性文件的权力主体。但在具体行政运作中，行政机关出于部门利益、地域利益的考虑，很难妥善解决对自己有利的行政垄断问题。我国现有立法中，虽然未规定对抽象行政行为的司法审查制度，但反垄断执法机构可以向作出抽象行政性垄断行为的行政机关的上级机关行使建议权，一定程度上也可以促进抽象行政性垄断的规制。①彭陟刚，岳振宇.反垄断立法的困境与反垄断的未来出路[J].江西师范大学学报，2006(05)：88-93.

抽象行政性垄断通过以抽象形式制定具有行政垄断内容的规范性文件，滋生了更多的行政垄断行为。但随着我国电信、金融等行业不断放开行业限制、提升了市场竞争活力，不在国家垄断范围内的出租车行业也应该引入竞争机制，革除行政性垄断。②彭晓娟.出租车行业经济性垄断背后的行政性垄断分析[J].湖北社会科学，2010(04)：50-52.在市场饱和的情况下，紧握巡游型出租车运营许可权的政府仍在不断收回个体经营主体的经营权，这更是加大了公司化经营模式的剥削。出租车驾驶员维权事件、为增加利润而疲劳驾驶产生的交通事故更是不绝于耳。行政性垄断的危害后果不仅是出租车行业矛盾层出不穷，事实上已经违背了市场的公平原则和效益原则。

2.反垄断执法机构执法不力

我国反垄断执法机构为 “双阶层+三结构”模式，即国务院反垄断委员会负责全局，而国务院下属的国家发改委、商务部、国家工商局负责不同垄断行为的反垄断执法工作。①郭子芸.我国反垄断执法机构的局限及优化[J].黑龙江生态工程职业学院学报，2018，31(05)：60-61+70.我国反垄断执法机构的体系设置是带有特色过渡色彩的，但其与我国执法权的分配并没有联系。我国反垄断执法活动看似在执法机构的职能独立状况下可以保证反垄断的执法独立性。但是三个负责具体反垄断执法的机构职能较为独立、分散，没有形成统一的工作体制，并且都是国务院下属部委的组成部门，因此其都不是专门的反垄断执法机构。因此，其主要职责并不是反垄断行为，并且当其主要职责与反垄断行为存在利益冲突时，必定会倾向于主要职责。执法力量不强大的情况下还将其分散给三个国务院下属部委的下属机构，也存在着执法效率低下的问题。在巡游型出租车行政性垄断问题中，涉及的不仅有设定出租车市场准入的国务院，还有出租车行业的监管部门——交通部、情况前差万别的地方政府。反观2011 年，中国联通和中国电信涉嫌实施了价格垄断，国家发改委对其进行相关调查，但调查过程中发现两家公司都称其是在工业和信息化部发布的规范性文件合法范围内，而发改委由于行政级别的原因无法在案件中做出有力执法行为，因此案件也就不了了之。可见，我国反垄断执法机构在行政性垄断案件中的权威不强，效力不够。《反垄断法》 的执行必须触及出租车行业行政垄断的行政权力根源，这样问题才能得到有效规制。

2014 年9 月，由于河北省政府对其他省份的客运班车多征收通行费，国家发改委对其提出了反垄断执法建议，而建议是我国反垄断执法机构中执法强度最大的处理方式了。我国《反垄断法》 中规定了行政垄断的处罚权、通过抽象行政行为实施行政垄断行为的处分权权力主体为实施行政垄断行为的上级机关。因此，在行政垄断案件中，我国反垄断执法机关依法不能进行处分行为，其职责在于调查垄断行为。这种调查权与处分权分离的方式一定程度上可以保持机构之间的独立性，但却将大大削弱反垄断执法机关的调查动力。而在具有领导与被领导关系的行政机关内部，上级行政机关与下级行政机关还在工作、人际上存在着密切联系，下级行政机关涉嫌实施行政垄断行为也关系着上级行政机关的绩效考核。因此，上级行政机关不免倾向于降低将下级行政机关实施的行政垄断行为的法律责任。具有行政垄断处罚权的上级行政机关并不具有专业、全面的反垄断执法体系，在收到反垄断执法机构的建议后，在主观层面和客观层面都难以将建议落实，导致行政垄断行为的处罚机制无法有效规制。因此，我国要想打破行政性垄断局面，必须增强反垄断执法机构的权威性，尤其是提高反垄断执法机构的级别。

另外，我国《反垄断法》 中规定了政府机关及其工作人员的法律责任，但这种法律责任规定以及处罚措施在我国官僚体系内，不免实效甚微，至今在全国范围内也少有先例。我国《公务员法》 中虽然规定了实施行政垄断行为的直接责任人和其他负责人的法律责任，但这是行政法意义上的法律责任，并不是因为其实施行为对市场造成的具体损害，造成的损害结果与责任承担不匹配。因此，在反垄断执法中，政府机关及其工作人员对于受侵害企业的赔偿机制应该相应进行完善，从而推动出租车行业行政性垄断行为中的行政权力主体促进出租车市场改革。

综上所述，我国的巡游型出租车行业在法律规制方面存在着一定的不足，特别是在行政机关对于该行业的许可准入制度的设计方面。对于该行业内部经营主体的数量、种类、价格以及模式等市场规制手段，尽管制度设立之初是为了对该行业进行有效监管，但随着实践的发展，该制度已经与巡游型出租车行业发展相脱离，导致了行业内部缺乏市场竞争、从业者或使用者的正当权益受损。因此，应重视对相关问题的分析，并从反垄断法的有关规定出发，对该现象进行理解，从而更好的解决这一不足。