“价值-制度-行动”三维一体：大学治理体系构建的基本逻辑

（国家教育行政学院，北京102617）

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，开启了 “中国之治”的新命题。党的十九届四中全会对这一命题进行了创新发展，从国家制度层面把推进国家治理体系和治理能力现代化提升到战略高度，做出了顶层设计和全面部署，开辟了 “中国之治”新境界。从宏观层面而言，大学治理作为国家治理的重要组成部分，必然嵌入国家治理的整体架构之中；同时，大学治理又会助推国家治理体系的建立和完善。从高校层面，完善大学治理体系是大学自身发展的现实需要和使命使然，关涉大学的价值彰显和功能实现。质言之，新时代大学治理要契合国家治理体系和治理能力现代化的总体战略、目标定位及方法论要求，以此重新审思大学治理体系建设的框架结构，实现大学治理体系和治理能力现代化。

一、大学治理体系的基本结构

大学作为推动人类发展的一种古老组织，在近千年的历史演进和社会发展过程中始终发挥着其独有的功能价值。大学治理与国家治理息息相关。“无论是从世界大学发展历史，还是从当今世界各国发展现实来看，现代大学的治理显然不仅仅是一个教育问题，隐藏其背后深层次的恰恰是复杂的政治、社会、历史和文化传统问题，现代大学的治理无不深深地嵌入或整合于现代国家的治理框架之中。”[1]对大学治理体系的探讨，要置身新时代国家治理体系和治理能力现代化的形势背景中，并以此为前设。党的十八届三中全会以来，对国家治理体系的关注一直是国家决策层及学界讨论的热点。

纵观学界对国家治理体系的探讨，大家普遍认为 “治理体系”是为了实现特定治理目标而构建的关于政治、社会等领域的价值体系。它反映特定利益、权力和权利关系的制度体系以及由制度体系所决定并与之相匹配的行动体系。三者间彼此互动而形成治理功能和社会秩序实现系统。治理的价值系统层级决定治理体系的基本制度设计、现实制度构成和具体制度安排；治理的制度系统层级决定、控制、规范、引导和激励现实层面的治理活动以及个体或组织的实际行为 （治理的行动）；治理的行动系统层级既包括正式制度约束下的带有控制性质的行动，也包括在正式制度和非正式制度的约束和激励下，各种行为主体为了实现共同利益，通过协商与合作方式而采取的自主行动。“价值-制度-行动”的运行逻辑是有效治理活动的基本行为模式。[2]显而易见，对 “治理体系”的理论认识是按照制度分析框架下 “价值-制度-行动”的一般性逻辑，体现了治理体系的基本结构；更是对治理体系本质的一种系统抽象的阐释。

国家治理体系作为大学治理体系的属概念，其结构框架对大学治理体系构建具有指导价值，内在地规定了大学治理体系的结构层次和逻辑框架。按照从一般到个别的演绎逻辑，大学治理体系是大学内外相关利益主体在参与大学治理过程中所形成的一种基本形态结构，以 “善治”为目标，以大学价值彰显、功能实现、活力激发、绩效提升为导向，以利益平衡、民主参与、协商共治为理念，以制度体系为核心，以行动体系为旨归的大学组织架构和运行规则体系。从外延看，大学治理体系包括内外两个层面，外部治理体系强调大学与政府、市场和社会的权责关系，核心是理顺政府与大学的权力边界；内部治理体系则主要强调大学内部不同利益主体之间的关系，主要表现为大学与内部组织 （院系）、大学与教职员工和学生等之间的权责关系和利益分配，集中聚焦在行政力量与学术力量之间的关系理顺。由此可见，大学治理体系的逻辑框架包括价值体系、制度体系和行动体系。其中，制度体系是核心，价值体系是制度体系的上位概念，行动体系是制度体系的具体落实。所谓价值体系，主要是指大学治理的观念理念。大学治理的价值体系要体现治理理念和办学理念，成为大学人广泛自觉的价值认同，潜移默化其对大学治理的认可与支持。制度体系是对大学内外不同主体的权利分配、运行和保障的制度设计。制度体系既包括权力运作的规则体系，也包含治理运行的组织体系。[3]行动体系指在价值引领和制度规约下，大学治理主体间的互动合作和运行体系。

二、价值引领：大学治理体系的先导

价值定位是组织存续发展的关键要素，关涉组织存在的意义使命、制度结构和运行规范的选择确立。就国家治理体系现代化而言，价值导向调整优先于治理技术革新。大学治理体系的构建需从国家治理体系建构的战略高度做到 “价值-制度-行动”三维一体。进而言之，大学治理体系构建需要价值引领。价值维度是大学治理的源头和逻辑起点。

首先，对大学治理价值的追问要厘清治理理念。治理理论源于西方，有其独特价值观和意识形态，西方的治理理论不能完全照搬到中国，因为其对中国的社会现实不具有足够的解释和描述能力。中国的特殊国情决定了西方国家的治理理论范式要更好地服务于中国政府的治理改革，必须进行批判性改造。有鉴于此，中国学者大多认为应将政府置于公共治理的中心，强调政府对于治理的引导和控制以及政府对 “善治”目标实现的决定性作用。这种政府主导下的治理与计划经济体制下的政府 “管制”和市场经济体制下的西方政府 “治理”有着本质的不同，是基于治理理念和治理逻辑的政府“导理”模式，是中国社会实现真正治理的一个特殊过程和必经阶段。[4]但作为一种管理理念，治理在东西方不同的社会制度下具有普世价值。作为一种理念，治理离不开两个前提：一是多元权力主体的存在以及它们之间的伙伴关系；二是民主、协商与合作的精神。由此可以看出，治理在价值追求和实现途径方面的主要表征，即增进公民权利，实现社会公益最大化。治理的终极目标是善治。善治实质上在价值层面明确了组织层面实现公共利益最大化的基本准则和行动指南。对于组织而言，善治的终极目标是通过民主管理实现管理效率的最大化。

其次，对大学治理价值的追问要明确大学作为社会组织存在的功能价值。“在人类的种种创造中没有任何东西比大学更经得起漫长的、吞没一切的时间历程的考验。大学的存在时间超过了任何形式的政府，任何传统、法律的变革和科学思想，因为大学满足了人们永恒的需要。”[5]大学对于社会的存在价值主要体现在其功能的发挥。从大学发展的历史演进看，大学的功能定位随着社会变迁不断拓展，从中世纪大学的人才培养，到19世纪初柏林大学增加了科学研究，到20世纪初美国威斯康星大学又增加了社会服务，到21世纪我国大学又被赋予文化传承和创新功能。其中，人才培养是中心。大学功能体系作用的发挥是以人才培养为主的一体化过程。现代大学的功能具有综合化的特征，以人才培养为落脚点。科学研究、社会服务与文化传承创新都是本体功能的衍生和细化，在具体实践中大学通过科技发展、社会服务、文化传承创新、知识传授来培养人才。[6]现代大学的存在价值集中反映为大学作为学术性组织所必须实现的社会功能。

最后，对大学治理价值的追问要明确大学作为社会组织内在的理念价值。第一，育人为本。育人是大学组织与生俱来的内生的基本属性，人才培养是大学的本体功能，是大学作为一种社会组织区别于其他组织的核心所在。大学育人为本的组织属性决定了大学作为学术组织的相对独立性。第二，大学自治。自治是西方大学与生俱来的核心理念，内在于大学的本质需求，植根于大学的学术逻辑，是大学有效运行的基石。自治是大学治理的要件，是实现多主体共治的前提，是国家治理现代化的外在要求。“中国特色社会主义国家治理既需要共治，也需要自治”[7]。第三，学术自由。自由是大学及其成员的价值诉求，是尊重学术活动的规律体现。大学治理的终极价值是实现大学组织的“善治”，本身就明确蕴含着要营造学术自由的氛围，以保护大学组织的价值追求，保障教师个体的学术权利，提升大学的学术地位。第四，民主管理。现代大学是民主组织，民主是现代大学的重要理想，民主管理体现了大学组织属性的必然要求，也是其履行使命的内在需求，更是大学治理的理念体现。“对一个组织而言，善治的价值理性在于追求管理效率，善治的工具理性立足于民主管理”[8]。

综上，大学治理体系在价值构成上要凸显自治价值、自由价值、多元共治价值和民主价值。大学的善治就是坚守育人为本的价值使命，以组织效率提高为目标、以系统设计为逻辑、以民主管理为手段、以制度规范为保障，以此建立和完善治理体系，将大学整体功能实现作为大学 “善治”的评判标准，以具体治理方案设计为行为导向，进而实现大学公共利益的最大化。

三、制度保障：大学治理体系的核心

就 “价值-制度-行动”三维一体的大学治理体系构成来说，制度设计是其核心要义。治理的关键在于以稳定的制度结构和有效的制度供给作为基础、保障和动力。对于大学治理体系而言，中国特色现代大学制度建设是当务之急，也是新时代国家高等教育改革发展的重要政策目标之一。

从政策层面看，建设与完善中国特色现代大学制度是 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010—2020年）》提出的重要任务和政策议题，对大学制度试点提出了明确的目标要求。这标志着现代大学制度建设从理论研究、学校自发探索进入国家主导，由国家统一决策、统一部署和统一推进的阶段。对于大学而言，以大学章程的制定、出台为标志，以此撬动学校制度系统构建和顶层设计，真正开启了制度建设的破冰之旅。随着现代大学制度建设的全面持续推进，高校普遍确立了 “制度先行”的发展理念，在发展方式上从注重争取资源、发展硬件逐步向创新制度、优化软件转变，积极探索现代大学制度实现形式，在重点领域和关键环节进行了大胆探索和创新实践，取得了显著成效。落实和扩大高校办学自主权，现代大学制度建设的外部环境得以优化；建立健全以章程为龙头的校内规章制度，现代大学制度建设的体制机制更加夯实；积极探索党委领导下的校长负责制的有效运行方式，现代大学制度建设的领导体制更加有力；回归高校学术委员会的学术本位，现代大学制度保障学术权益的作用进一步发挥；深化内部管理体制和分配制度改革，现代大学制度的组织运转更加高效；提升教代会、学代会的地位和作用，现代大学制度的内部民主监督机制更加健全；加强高校理事会建设，现代大学制度建设的社会参与机制更加通畅。

从学理层面看，现代大学制度是技术性和价值性的统一。在技术方面，大学制度是借以协调、制约和干预不同大学利益相关者之间关系的 “工具性存在”。在价值方面，现代大学制度不仅仅是一套客观的 “技术性装置”，现代大学有其自身的价值追求，是一个 “价值存在物”。作为规范、制约学术活动的规则或规范体系，它也是一种价值性规范，是一定价值观念的具体化、实体化和制度化。[9]“规范系统总是逻辑地以价值的认定为依据。”[10]显而易见，大学制度的价值属性是天然存在、与生俱来的，大学制度自产生起，价值就内蕴其中了。本质来看，这种行为规则或规范体系应当全面服务于大学组织使命和功能彰显，始终维护和保障学术生产。质言之，现代大学制度的根本使命在于始终维护和保障学术价值。当然，在确保学术价值的同时，还必须兼顾其他价值，比如政治价值、经济价值、文化价值和行政价值。大学作为社会组织中的学术组织，本身是学术逻辑与社会逻辑的存在体。换言之，现代大学制度的关键在于核心精神价值理念的构筑，本质是大学理念和大学精神的展现。就此而言，中国现代大学制度应该遵循制度形式和实质的二维统一，旨在解决中国高等教育领域存在的深层次问题，激发大学组织的办学活力，提升学术地位和影响力。

从实践层面看，大学制度的价值合法性仍不时受到质疑。合法性是教育政策被承认的基础。教育政策的合法性的本质是教育政策价值选择的合目的性。归纳起来，大学制度的合法性遭遇如下挑战。一是大学章程公信力不足。由于章程建设工作时间紧、任务重，为了迎接《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010—2020年）》中期评估，相当数量的高校在章程制定中存在机械抄袭和复制其他高校章程文本的现象。章程对本校办学理念和特色定位体现得不够，难以在实践中发挥作用，更无法得到师生员工的普遍认可从而成为行动准则，往往被束之高阁。二是行政本位比较严重。完善学校内部治理结构，要求对学校治理理念、结构、方式、效能等都有基本的制度规范，要求学校致力于构建一个能够完整体现改革理念和思路的配套机制和管理体制。但在实际建设过程中，一些高校普遍存在内部管理沿用政府行政部门的管理模式，行政职能交叉、行政代替学术管理现象，行政权力泛化和越位现象依然存在。三是学术组织对学术事务的决策权不彰。基本上所有学校都成立了学术委员会，但从学术委员会的功能定位看，部分学校学术委员会没有决策权，只有建议咨询权。另一方面，学术委员会内部组织架构和运行规则尚不健全，导致决策效率低下。进言之，教授们的学术权利没有因为学术委员会的建立而得到制度保障和有效落实。四是以学生为中心的办学理念需进一步深化。从高校管理的现状看，大学生作为主体参与学校管理的重要性已被学校领导层和管理层所认识。然而，在实践中学生参与学校决策基本停留在形式上，特别是在涉及学生重大核心利益方面，制度设计缺乏可操作性。

质言之，在建设中国特色现代大学制度自上而下的制度设计和自下而上的实践探索中，虽然大学制度的实现形式较之以前更为健全和完备，但隐含在制度形式背后的价值取向似乎没有发生根本性改变，依然是传统的行政化取向。即我们仅借鉴了形式，却没有学习支撑这些制度的理念。实际上，现代大学制度就是观念形态指导下的制度。[11]制度建设不能仅仅拘泥于形式层面，隐含在制度背后的价值观念是影响大学办学行为、内部组织行为和教职员工个体行为的主导因素。随着国家治理体系和治理能力现代化持续深入推进，大学制度设计应以治理理念反观制度实质的价值问题，对制度本质的价值理念进行反思。建设现代大学制度在顶层设计和制度建设上应当关注大学制度的本质，将本质与形式结合起来，[12]以此为统领对大学制度进行系统设计，克服目前在现代大学制度建设中存在的分散、零碎、众说纷纭、见子打子的 “打补丁补漏洞式”的制度创新。制度逻辑不仅仅具有形式，表征为法律、政策、规章，它更是观念、信仰、价值观的有机体。在外部，这种有机体能够改变大学的生存环境，使政府、企业和社会不同主体明晰各自的职责、权限，大学能够回归学术本位自主办学。在内部，通过管理制度保障大学组织机构和大学人的正当利益需求，同时对其行为予以引导规范，激发其主体能动性和内驱力，释放办学潜力和活力，促进大学行政权力和学术权力步入良性发展轨道。因此，大学治理体系中的制度设计不仅应将大学治理视为民主决策形式，还应将制度制定还原为一种培养归属感、认同感和方向感的过程。同时，要注重制度形式的适切性、针对性和可操作性，以实现大学发展愿景的共享、共治和共赢。

四、行动落实：大学治理体系的旨归

大学治理体系构建从价值引领到制度设计和安排，最终都要付诸治理行动来落地，使制度发挥应有的效力。就此而言，行动体系建构是大学治理体系的落脚点，治理能力的提升是通过行动得以显现的。

相对于传统的以政府为中心的公共管理和以市场为中心的新公共管理，治理理论的最大区别集中体现在行动模式的特殊性。它强调在理念共识下，在制度约束下，不同利益主体能够进行有效沟通、协商、参与、合作，达成公共行动体系，实现公共利益最大化，以此实现“共治”和 “善治”。在治理工具的选择上，强调元治理。所谓元治理，第一个含义是按照自组织系统的性质和特征所进行的治理。元治理的第二个含义是治理机制必须与个体的本性和利益要求相一致。元治理的第三个含义，元治理机制是超越所有其他更高级的治理机制发挥作用的基础。元治理机制弱化或不完备、不健全会导致其他所有治理机制的绩效大打折扣或根本不发挥作用。[13]治理在行动体系建构方面，强调建立在自组织管理基础上的协商对话、信息交流、利益诱导、互动合作，在治理机制上凸显组织属性，关注组织系统协调，尊重个体利益，强调为了公共利益最大化而采取共同行动。

按照上述治理行动体系建构和工具选择，反观近年来大学治理的行动体系和运行逻辑，主要存在两个方面的问题。一方面，对于大学外部治理，政府仍然沿袭传统的规制方式，将其作为对大学进行管控的主要工具。大学作为学术性组织的元治理机制难以发挥应有作用，大学科层化、行政化问题没有得到根治，并在某种程度上愈演愈烈。另一方面，在大学组织内部，大学治理的话语权一直把控在行政官僚体系中，教师和学生作为大学内部的重要利益主体，尚没有实质性参与到相关大学治理的决策层面，其监督权在某种意义上也是流于形式。学院作为办学实体的主体地位和其责权利尚不明晰，院系治理机制难以发挥作用，基层学术组织缺少必需的资源配置，学术生态令人堪忧。总之，我国大学治理体系规制化问题已成为大学发展的瓶颈。“无论是外部治理体系规制化问题，还是内部治理体系规制化问题，也无论是政府治理规制化问题、大学治理规制化问题，还是院系治理规制化问题，本质上都是政府行政治理规制化问题，是政府行政治理在大学层面和院系层面的过度膨胀和极端化、独大化问题，其背后体现和反映的是政府与大学、大学与院系、学术与行政等治理关系的非平衡、非协调，也折射出大学社会功能失调和紊乱问题”[14]。

对此，大学治理行动体系建构要从内外同时入手。第一，以合作行动机制构建政府与大学之间的信任、依赖、平等关系。治理是基于信任共识基础上的合作管理。治理的本质在于它所偏重的机制并不依靠政府的权威或制裁，治理过程的基础不是规制和控制，而是协调和平衡。政府不应以自身的价值诉求取代大学的学术取向，政府与大学应以各自的独立利益为前提，基于大学组织属性和功能彰显，尊重大学办学规律，自治和自由是大学组织得以自主存在的内在要求，大学自治和学术自由内在规定了政府和大学之间的权力边界，在治理机制上多适用大学自组织元治理，形成大学和政府的合作伙伴关系。第二，对于大学内部治理的行动体系构建，引入多方参与的回报机制。大学治理涉及多元主体利益、权力和权利的再分配，不同主体利益和大学办学效用的最大化需要行动机制予以协调和保障。因此，大学治理的核心问题就是要在 “党委领导下的校长负责制”这一基本制度框架和正式制度约束下融入“协同共治”理念的有效行动因素，采用基于多方利益主体的回报机制，吸收不同层次、不同方面的人士参与到大学治理过程中，基于有效的沟通、协商、参与、合作等方式的 “共治”行动模式，凸显学术价值、保障大学自治、彰显学术品格，构建学术权力本位机制，充分发挥学术委员会的主体作用，扩大院系以及基层学术组织在人、财、物方面的自主权，充分激发学院作为高校基本办学主体基层单位的活力动力；强化高校行政权力的服务意识，复归学术权力，明晰大学内部行动体系中决策、执行、参与和监督的主体、内容、方式及其现实特点，保障不同利益主体特别是教职员工和学生的合法权益，实现个体权利主体与组织权力主体的良性互动。一言以蔽之，检验现代大学治理体系建设的成效标准，不仅应该关注治理结构与机制是否科学合理，制度设计是否健全完备，更重要的是需要认真审视治理过程中各个主体的关系状况，特别是师生员工的能动性与主动性是否得以调动，学校的主体性和办学活力是否得以释放，学校预设的奋斗目标与价值追求是否吻合一致，并衡量治理实践与价值初衷的吻合程度。