论优抚安置与实现新时代“弱有所扶”

陈成文，章双双，何 培

(江西财经大学 江西新时代社会治理研究中心，江西 南昌 330013)

优抚安置是维护退役军人合法权益的一项重要社会保障制度。在改革开放的纵深推进过程中，由于优抚安置制度的不健全，导致一部分退役军人出现了弱势性特征，成为了经济利益贫困性、生活质量低层次性和承受力脆弱性的社会弱者[1]。2017年10月，党的十九大报告提出了“弱有所扶”的民生建设目标，并强调要“完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)再次强调，要“统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”，“健全退役军人工作体系和保障制度”。可见，优抚安置与新时代“弱有所扶”是息息相关的。要实现新时代“弱有所扶”的民生建设目标，就必须着力加强退役军人优抚安置的制度建设。

一、优抚安置：实现新时代“弱有所扶”的重要制度安排

优抚安置是指政府对从事特殊工作者(如军人)及其家属予以优待、抚恤、安置的一项社会保障制度。很显然，优抚安置是优待、抚恤、安置的总称[2]。优抚安置的目的在于通过为退役军人提供就业、教育培训等政策支持，保障军人退役后的基本生活，提升退役军人的职业竞争能力。因此，优抚安置是实现新时代“弱有所扶”民生建设目标的重要制度安排。

(一)优抚安置有利于提高退役军人的社会地位

习近平总书记曾指出要让军人成为“全社会尊崇的职业”。然而，只有在建国到改革开放的这段时期内，军人的社会地位在总体上看是比较高的，在社会上受到崇拜和尊重[3]。世纪交替之际，我国先后经历了1999 年的驻南使馆被炸和 2001年的中美撞机事件，人们开始对军人在和平时期的作用产生怀疑，使军人的社会声望进入了一个低谷[3]。总体来看，在和平时期的国际大环境下，我国军人的社会地位已经明显下降，社会上甚至出现部分群众不尊重军人、质疑军人优待政策的现象。这就需要通过完善具有比较优势的军人待遇保障体系、构建系统完善的军人荣誉制度、营造全民关心支持国防建设的浓厚氛围等途径增强军事职业吸引力和军人荣誉感[4]。优抚安置为提高退役军人的社会地位，正是在以上三大方针的指引下开展系列优抚工作：一是福利待遇：退役军人事务部通过分别与11家银行[5]、3家电信运营商签署拥军优抚合作协议[6]，为退役军人提供优先优惠的金融服务和电信服务，浦发还为部分退役军人提供意外伤害保险和机场VIP客户待遇；二是政治荣誉：通过为烈属、军属和退役军人等家庭悬挂光荣牌工作，彰显国家对退役军人这一群体的敬重之情；三是社会宣传：通过国家立法的形式——《中华人民共和国英雄烈士保护法》设立每年9月30日为烈士纪念日、规定在清明节和重要节日开展英雄烈士纪念活动，广泛宣传英雄烈士的事迹和精神；通过开展“最美退役军人”学习宣传活动，并定期组织单位职工和青少年群体参观英雄纪念地、烈士陵园等教育基地，大力营造关心国防建设、尊崇军人的社会氛围。由此可见，优抚安置的工作内容有利于提升退役军人的荣誉感和自信心，是进一步提高退役军人社会地位的重要制度安排。

(二)优抚安置有利于保障退役军人的基本生活

退役军人要从军队重新回归到社会，就必须通过就业来支撑他们的基本生活。退役军人的生活水平很大程度上取决于其就业岗位所带来的经济收入。据相关调查统计显示，退役士兵中未就业者高达22%，而且由于无文凭、无经验、无“社会资源”的“一手空”状态，致使大部分退役军人只能从事技术类、安全保卫类、服务类等门槛低、收入偏低和就业环境欠佳的行业[7]。与此同时，在退役军人可以独立生活的情况下，父母已经完成了对其抚养的法定义务，而军人退役后又普遍达到了国家婚姻法所规定的结婚年龄，若有成家的打算，就要应对婚姻市场上购车买房的要求以及储备抚养子女、赡养老人所需的资金，总体支出压力较大，维系基本生存成了军人退役后面临的首要问题。因此，如何保障退役军人的基本生存权利，需要优抚安置制度予以安排。首先是提高优抚补助标准。2019年12月6日，退役军人事务部修订的《伤残抚恤管理办法》再次提高重点优抚对象抚恤补助标准，其平均提标幅度达10%。并且建立了帮扶援助机制，不少地方还设立关爱基金，为解决退役军人生计困难提供了稳定的资金来源。其次是完善住房、养老、医疗保障待遇。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于解决部分退役士兵社会保险问题的意见》中提出，要完善基本养老、基本医疗保险参保和接续政策，为那些未能及时参保或参保后因企业经营困难、下岗失业等原因缴费中断的退役军人解除养老和医疗费用续交的后顾之忧。最后是拓宽退役军人的就业渠道。2019年12月17日，退役军人事务部与保利、万科集团签署退役军人就业合作协议，每年共同拿出2.6万个岗位专门招聘退役军人[8]。这些优抚安置制度与措施有利于从根本上保障退役军人的基本生存权利。

(三)优抚安置有利于提升退役军人的职业能力

根据《中华人民共和国兵役法》的规定，“每年十二月三十一日以前年满十八周岁的男性公民，应当被征集服现役”。这就意味着，退役军人群体具有学历背景不高、社会经验不足和封闭式训练时期长等基本特征，这些特征也成为导致军人退役后所具备的能力无法满足就业市场关于学历、技能和职场经验等要求的主要原因，即退役军人难以重新适应社会，被迫沦为市场环境下的“弱势群体”。社会再适应理论认为“重新适应事业和生活”构成退役军人重要的压力源，并导致后续的求职失败、职业倦怠、不适应环境变化和社交退缩等一系列问题[9]。这就需要优抚安置来协助退役军人度过由军队训练转向市场就业的适应期，除了激励退役军人通过自身努力提升职业竞争能力外，还应为其开通学历提升、技能培训等方面的“直通车”。在学历提升方面，考虑到退役军人由于长时间缺乏系统学习，同等条件下与学校应届生相比不具备竞争力[10]，优抚安置制度不仅提供政策支持，而且下达任务指标，以满足退役军人提升学历的愿望和市场就业环境的要求。一是政策支撑：《退役士兵安置条例》规定“退役义务兵报考高等院校和中等专业学校，在与其他考生同等条件下，优先录取”。二是下达任务：教育部在2019年下达455所普通高校承担安排“退役大学生士兵计划”5000人的任务通知[11]。在教育培训方面，退役军人事务部协同各部门出台了多部关于退役军人教育培训政策体系，广泛开展职业技能培训，如在退役前为军人开展技能储备培训和职业指导，退役后为军人开展就业技能培训[12]。在军队训练过程中，军人拥有了听指挥、不怕苦、敢坚持、勇担当等独特气质，是社会上各行各业亟需的稀缺型人力资源。由此，通过帮助退役军人更新知识、储备技能，使其坚强的意志力和承受力得以充分发挥，推动退役军人能力的全面发展。可见，优抚安置在帮助退役军人提升职业竞争能力以适应市场化的社会环境方面具有突出贡献，是退役军人再社会化的“加速器”。

二、制度瓶颈：当前我国优抚安置的实践困境

我国建立退役军人优抚安置制度虽然历史悠久，但是，在社会结构急剧转型的历史背景下，它面临着严重的实践困境。这种实践困境主要表现在制度缺失、制度冲突和制度曲行三个方面。

(一)制度缺失

制度缺失是指我国退役军人优抚安置制度没有一个统领性的政策体系，存在明显的政策不完备、政策被虚置和继续教育体系不完善等问题。一是优抚安置政策体系的不完备。从我国已有的优抚安置政策来看，无论是政策立法还是政策内容上都存在一定程度的不完善不全面问题[13]。一方面，到目前为止，我国与军人相关的法律只有《中华人民共和国英雄烈士保护法》和《中华人民共和国兵役法》这两部，而与退役军人切身利益相关的退役士兵安置、军队转业干部安置和军人抚恤优待等方面，仍以行政法规性文件为主，还未上升至法律层面。另一方面，由于优抚安置政策内容的不完备导致退役军人的待遇保障体系不完善。政府虽然每年都在提高优抚对象的抚恤金，但是优抚金提高的额度与市场物价上涨的速度并不成正比，与此同时，退役军人所享受的待遇标准与其自身在服役期间所作的贡献也不成正比。二是优抚安置政策被虚置。《退役士兵安置条例》第19条规定：国家机关、社会团体、企业事业单位有接收安置退役士兵的义务。人们享受着由军人保障的社会安稳，就有义务积极地参与到优抚安置工作中去，尤其是非营利性的社会组织，应发挥他们独特的公益性，为退役军人募集优抚资金、提供公益岗位。然而，从实践情况看，为退役军人提供优抚安置服务的供给主体仍以政府为主，社会上其他责任主体明显参与不足，既导致政府在优抚安置工作中承担着财政、职业和效率的压力，也使得与退役军人相关的志愿者服务活动较少。另外，我国目前还没有一部针对社会组织参与退役军人优抚安置工作的法律法规，一定程度上加剧了优抚安置政策被虚置的现状。三是在役军人继续教育体系不完善。退役军人优抚安置工作现存的问题表征在退役之后，其实根源在现役阶段。以法国为例，大部分军人参军时就基本明确了服役时间及其退役的就业方向，所以其培训工作从入伍时同步开始[14]。从我国军人人力资源的培育来看，在役军人继续教育工作尚未获得应有的关注，当前退役军人安置工作较多的聚焦在军人退役后的职业技能培训和就业创业补贴方面，致使退役军人的教育培训工作未能贯穿于军人服役的全过程。加之军用标准与市场化标准存在一定的差异，加剧了现行退役军人人力资源开发与管理制度的内在矛盾[15]，继而导致军人退役后面临人岗匹配度低和就业难等问题。

(二)制度冲突

制度冲突是指在制度系统内部对应于同一行为的不同制度安排在作用方向上不一致甚至互相矛盾和相互抵触的状态[16]。在优抚安置制度的具体操作中，这种“制度冲突”体现在：一是中央政策与地方制度之间的冲突。《中华人民共和国兵役法》第64条规定：在招收录用工作人员或者聘用职工时，同等条件下应当优先招收录用退出现役军人。然而，在市场经济模式的惯性下，地方政府实行着“权力下放”、“精简机构”的改革制度，致使地方政府所拥有的公共权力和岗位配置资源呈现出收缩的状态。这样一来，地方政府空留的就业岗位也就越来越少，与越来越多的退役军人安置任务形成鲜明的对比，极易出现退役军人在就业安置中的等待时间长、在岗时间短、上岗率低、福利保障难、隐性失业、延迟上岗等问题[9]。二是不同地区制度之间的冲突。《退役士兵安置条例》第19条规定：对自主就业的退役士兵，地方人民政府可以根据当地实际情况给予经济补助。这就导致不同地区因其经济发展状况、消费水平和支出情况等因素，在退役军人的优抚补助金额上出现“马太效应”。以2018年退役义务兵自谋职业所享受到的一次性经济补助为例,上海市退役义务兵的补助金额高达5万元，而同期贵州省仅仅以兵役一年4500元来计发[17]。也就是说，正常情况下，贵州省两年的义务兵也只能拿到9000元的补助金，与上海市5万元的补助金额相比差距较大。三是不同部门制度之间的冲突。即使在退役军人事务部组建后，与退役军人相关的社保、医保、就业创业等事项依然关联着人社部、国家医疗保障局、民政部和教育部等相关职能部门。比如，人社部作为传统的退役军人事务主管部门之一，虽然其承担的军转安置职责被剥离，但退役军人社保关系转接、职业培训、就业创业与劳动权益维护等都与人社部的业务职责密不可分[18]。同理，民政部、国家医疗保障局和教育部等职能部门同样面临类似的问题。以退役军人就业创业为例，就业创业的申请材料和税收优惠不仅是人社部的管辖范围，更需要教育部、国家税务总局等职能部门的联合部署。

(三)制度曲行

制度曲行是指制度执行不力或扭曲执行[19]，在优抚安置制度的落实过程中主要表现在以下三方面：一是执行主体对优抚安置制度的认知不到位。当执行主体不了解落实优抚安置制度的意义何在时，就可能如同机器般进行无感情、无思想的机械化运作，对优抚安置工作表现出无所谓的态度。相关接收单位之所以不重视退役军人的安置工作，多是源于其错误的认知，认为优抚安置就是对退役军人的馈赠，而不是责任。加之优抚安置的具体落实工作交由地方政府决定，具有人为的可操作性空间，在崇军意识不强的情况下，执行主体就容易“打折扣”落实优抚安置工作，从而导致部分退役军人受到安置单位的怠慢、推诿甚至排挤。二是执行主体间财权与事权失衡。国防的不可分割性和非排斥性决定了由中央政府承担国防成本是最优的制度安排[20]，而地方政府在退役军人管理保障方面更多的是执行中央既定的政策，相对体现为“财权较小、事权较大”的情形[21]。在改变“回户籍所在地”的安置方式前，地方政府面临着“谁出兵多、谁负担重；谁接收军队老干部、伤病残军人、退役士兵多，谁就财政压力大”的现实问题[22]。而今，虽然可以选择易地安置，但易地安置的条件并不宽泛，一定程度上来说，那些兵源贡献充足的地区依然存在安置压力大、安置效果不理想的现状。三是缺乏对执行主体的监管机构。必要的监管机制是退役军人优抚安置制度有效落实的重要保障。遗憾的是，我国大多数地区尚属于优化退役军人内部治理结构的初级阶段，还未建立专门的监管机构来管理优抚安置工作的执行主体。另外，军队没有参与制定甚至审查各省的培训计划的权力，不能对退役培训的实际情况进行监督[14]，加上退役军人安置工作还没有建立健全相应的公示制度、审计制度，政府的受托责任履行情况难以得到有效监督[23]。这样一来，政府部门就算是拖延、不安置退役军人，他们也不会有任何损失。这就可以解释为什么多年以来政府部门之间就退役军人的安置任务出现回踢足球、工作效率低的现象。

三、制度建设：优抚安置助力新时代“弱有所扶”的治本之策

由于当前我国退役军人优抚安置工作存在制度缺失、制度冲突与制度曲行三个方面的实践困境，因此，它尚未达到满足保障军人退役后的基本生活需要、提升退役军人的职业竞争能力的政策目标。可见，要使退役军人优抚安置制度助力新时代“弱有所扶”的民生建设目标，就必须加强新时代优抚安置的制度建设。

(一)加强优抚安置的法治化建设

健全的优抚安置制度既是维护退役军人合法权益的政策依据，也是实现新时代“弱有所扶”的根本基石。而优抚安置制度的法治化就是充分发挥退役军人管理保障机制的引领性、前瞻性的主要途径，因此，必须做好退役军人优抚安置相关政策的“立、改、废、释”工作。一是“立”，即加快推进《退役军人保障法》的确立。“立”最大的亮点在于构建起齐全的政策指导和填补优抚安置工作中的空缺领域，将各项条例整合为退役军人的法律武器。确定了“主干”之后，其他的分支机构及其部门规章的制定才能有法可循。二是优抚安置政策法规的“改”与“废”，即分别为更改、修订、废除和删减，以完善优抚安置制度的政策内容。通过“改”与“废”，使退役军人相关的政策规定不但能够适应国家军队和社会经济的发展，还能有效地处理退役军人的历史遗留问题。以退役军人最为关注的待遇标准为例，在“改”方面，应更改先前不科学的抚恤优待标准。当然，建立统一的优抚标准并不符合当前的国情，不管是以发达地区经济发展水平还是以欠发达地区的收入水平为参照标准，都将无法调节好退役军人的优抚待遇。然而，可以肯定的是，抚恤补助资金必须紧跟物价上涨的速度，这就需要建立与市场物价相挂钩的优抚金自然增长机制。与此同时，必须遵循贡献与待遇相匹配的原则，综合考量退役军人的参军年代、服役时长、功勋大小、日常表现和伤残程度等因素[20]，使区别化的优抚待遇成为激励现役军人、公平对待退役军人的调节工具。在“废”方面，应借助于优抚对象信息采集工作，尽快完善退役军人的身份信息，以清除冒领优抚补助金的问题，并依实际情况进行增员、减员处理。三是优抚安置政策法规的“释”，即为解释和宣传，以协助退役军人熟知并掌握优抚安置政策。退役军人清楚自己可以享受到的优抚待遇是保障其自身合法权益的关键一步。然而，就优惠政策熟悉程度的相关数据调查得知，熟悉创业优惠政策的退役军人只有16%，而表示不熟悉的却高达60%[24]。可见，政策受益人对优抚安置相关的政策法规的熟知度并不高。究其原因，不仅因为退役军人自身没有去获取最新的政策信息，也表明政府部门在传达政策法规时未充分考虑政策的覆盖范围。这就要求相关责任主体加强对优抚安置政策法规的宣传力度，通过村小组成员上门告知、社区委员会张贴公示、新闻媒体进行政策解读和社交平台的信息分享等方式将优抚安置政策传达给每一个退役军人。

(二)健全优抚安置的多元主体供给体系

当前退役军人优抚安置工作出现供给主体单一化与退役军人需求多样化的实践困境，这与社会参与机制不健全和社会崇军氛围不浓厚有一定的关系。而管理保障机构本质上是各级政府部门和社会力量集体行动的组织载体, 是具有整合性、联结性和引领性的枢纽型机构[25]。因此，优抚安置工作亟需健全多元主体供给体系，动员社会力量积极参与，以充实新时代“弱有所扶”的社会帮扶资源。这就需要建立健全社会力量参与机制和营造社会崇军氛围。一是建立健全社会力量参与机制。首先，加大社会力量参与优抚安置工作的政策支持力度，通过制定激励性政策，鼓励和吸引社会团体、企事业单位和公益组织参与优抚安置，以扩充帮扶退役军人的社会化队伍。比如，在退役军人就业安置方面，除了向政府单位下达确切的指标外，还可以通过为私营企业提供税收优惠和补贴政策，刺激私营企业参与到优抚安置的工作当中，从而拓宽退役军人就业创业的选择空间。其次，为社会组织参与优抚安置工作提供资金和人力支持。我国在逐步设立退役军人各项基金组织的同时，可以将部分基金用于组建具有特色的服务型组织，例如由退役军人或军人家属组建的退役军人协会、由高校教师和学生成立的志愿者服务队。相对于其他类型的社会组织而言，前者更了解退役军人的切实所需，能够为退役军人提供更为贴切的服务；后者则具备天然的亲切优势，能够迅速获取退役军人的信任，更容易为军人提供心理疏导方面的服务。二是营造社会崇军氛围。首先，运用新媒体手段拉近军人与社会的距离，通过持续开展“最美退役军人”的系列宣传活动，弘扬军人先进事迹；在用户活跃度高的社交和娱乐平台，挖掘展现军人精神的影视作品和综艺节目并有选择性地发布与军人相关的短视频，让社会成员认识不一样的军人形象。其次，带领社会企业加入拥军优抚工作，通过宣传那些主动加入到优抚安置工作中的企事业单位及其所作出的积极行为，如多家银行主动在各营业点竖起“退役军人优先”的标识、发放退役军人专属银行卡近100万张、为不同需求的退役军人配置专属的理财产品和多种贷款扶持产品等行为[26]，以感染和带领更多的企业用实际行动来诠释尊崇军人这四个字的内涵。

(三)加大优抚安置的制度执行力度

加大制度执行力度不仅是落实退役军人优抚安置制度的重要保障，而且也是实现新时代“弱有所扶”民生目标的必要前提。只有当政策被执行主体高效有序地落实，才能帮助退役军人不轻易成为“弱势群体”，这就需要从协调各方参与主体、完善网络互动监督平台、制定全周期的工作机制三方面入手。一是协调各方参与主体。退役军人事务部理顺与相关职能部门的关系、市场主体提供就业岗位和普通群众拥军敬军就是落实优抚安置工作的完美组合。首先，建构以退役军人事务部为主导，由人社部、国家医疗保障局、民政部和教育部等相关职能部门协同参与的运行机制，进而理顺退役军人事务部与优抚安置工作相挂钩的职能部门之间的关系，以减少因制度冲突而引起安置工作效率不高等问题。就安置方式的多种类型来说，难免存在退役军人不满足其安置结果的情况，这时候不仅要求政府部门有效落实退役军人的安置指标，更需要市场主体提供切实的就业岗位和社会组织为退役军人开展相关的心理指导，以保证安置工作运行流畅。二是完善网络互动监督平台。据数据显示，自退役军人网上信访系统上线运行以来，仅2018年9月1日至10月26日，信访件提交19071件，办理18430件，占提交总量的96.6%，是退役军人事务部同期接访总量的49.5%[27]。这一数据既表明了网上信访的高效率，也暗示着退役军人相关的事件处理将逐渐延伸至网络平台，这就要求完善网上信访方式，实现信访人员与工作人员的实时互动。为提高答复信访内容的效率，网上信访工作形式可以学习网格化管理方式，即工作人员必须在规定时间内回复群众反映的问题，若是自身权限无法解决的事情，及时精准上报至上级部门，由上级部门协商和完成待办事项，实时公布事情处理进程，并将事情处理结果告知当事人。此外，为进一步使政策有效地落实，应辅之以优抚安置的投诉电话，既可以保障那些不活跃在网络平台的退役军人的合法权益，也便于社会公众尤其是退役军人持续监督优抚安置相关的工作流程。三是制定全周期的工作机制。再好的政策没有得到落实也只是一纸空文，为保证退役军人优抚政策的落地，必须准确掌握前期培训规划、中期追责问效和后期跟踪调查三个阶段的工作内容。前期即军人退役前，军队与退役军人事务部应协同做好在役教育培训和移交安置工作计划，提前为军人提供与岗位相匹配的专项培训，使退役军人的优势与接收单位的需求更为吻合；中期即退役军人到岗的时间段，应推行追责问效的工作机制，使之成为军人退役后及时进入安置单位的重要保证和防范各行政部门就安置问题拖延、推诿的主要措施。后期即跟踪调查退役军人到岗的后续工作，一方面，退役军人事务部根据退役军人就安置工作的信息反馈，可将其作为衡量各地优抚安置政策实施过程及其效果的指标之一。另一方面，促使安置责任人在军人到岗初期更为关注退役军人的适应状况，以帮助其快速融入工作环境，并及时帮扶遭遇生存困境的退役军人。