高等教育内涵式发展背景下公办高校内部控制体系建设研究

易 华,姚亚萍

(1.安徽工程大学 财务处，安徽 芜湖 241000；2.安徽工程大学 国有资产与实验室管理处，安徽 芜湖 241000)

随着我国高等教育的快速发展，我国高等教育办学规模已位居世界第一，但是，外延式规模发展也带来了质量的下滑，党的十九大提出“实现高等教育内涵式发展”，可见，传统的求速度求数量的“外延式”发展已不再满足现实需求，在原有校舍、经费、办学规模的基础上深耕，不断自我涵养，实现纵向的自我成长成为每所高校面临的重要课题。伴随发展模式的改变，高校传统的内部控制体系已无法满足当前高等教育高质量、现代化、内涵式发展的急切需求，其必然倒逼各高校认真提高管理水平、提升治理能力，不断修正、完善原有的内部控制体系。内部控制是风险测评和防范的重要手段，在我国，公办高校为非营利组织机构，其内部控制体系与企业内部控制体系存在较大的差异，内部控制是实现高等教育的长远发展、保证高校资金高效运用、保障会计信息真实性的重要举措。当前，我国大部分公办高校，尤其是地方公办高校的内部控制有待持续完善，需要在实践中不断丰富与发展，继而总结形成一套行之有效的标准化体系。研究结合多年公办高校财务工作与审计工作的实践与思考，梳理目前高校单位层面和业务层面存在的内控风险，对高等教育内涵式发展背景下公办高校内部控制体系建设问题进行探究，分析公办高校内部控制体系建设存在的主要障碍因素，进而提出高校内部控制体系建设优化和改进的策略路径，建立适应现代高等教育发展规律和特点的治理体系，以期能够为当前我国高等教育内涵式发展提供有力的制度保障，对促进完善教育内部控制体系、加快实现高校治理体系和治理能力现代化，具有重要的决策参考价值。

1 文献综述

现有文献资料关于公办高校内部控制体系的相关研究主要体现在：①内部控制的涵义研究方面，高校内部控制是指为实现既定的办学目标和发展规划而采取的一系列针对高校内部管理行为进行约束管控的方法。高等院校建设内部控制体系的主要目标，在于提升资源配置效率,促进信息在各部门之间传递,建立各类风险应对机制，进而提升综合办学竞争力。②高校内部控制体系组成内容研究方面，马海云[1]结合高校治理过程中的管理机制行政化、监督机制流于形式、问责机制缺失等相关问题，提出了内部控制应重视发挥界定职责权力范围、提高信息透明度和规范风险评估机制的治理功能；姜猛[2]依据当前我国公办高校在学校基建工程、采购中存在的突出问题，提出了以内部审计为主导中心的高校内控体系构建，并从工程招标、工程质量控制、工程决算、采购管理、物料耗用等项目审计领域，探究提出了公办高校内部控制体系建设的主要内容。③高校内控体系构建策略研究方面，李莹[3]等指出，高校内部控制效力低下主要是因为信息渠道不畅、缺乏信息有效处理手段等要素导致的信息不对称，为此，必须构建基于信息系统治理的内部控制体系框架，加强对高校信息渠道的畅通流动管理；滕静[4]从筹资渠道、资金使用去向、资产管理、内部监督的视域出发，提出了高校内部控制体系构建的策略。

由此可见，国内对于公办高校内部控制体系建设的先行研究，主要集中在其涵义及渊源、内容组成与策略方面，很多专家学者也提出了一些针对性的观点和建议，但是总体而言，一方面缺少与“互联网+”时代发展融合，另一方面理论分析和实践研究不够统一，研究成果不够体系化，推广应用价值不高。

2 当前公办高校内部控制体系建设存在的突出问题

2.1 内部控制体系建设认知程度低

目前除部属重点公办高校外，多数高校内部控制体系建设还处于初级阶段，主要还是局限在经济活动领域，部分教师和工作人员认为高校相关政策制度和法律法规即为内部控制规范，甚至认为内部控制即为财务管控，进而将财务控制工作作为整体内部控制的核心工作，割断了部门之间的业务联系，缺乏全局控制观。同时，我国公办高校在内部控制体系建设过程中，普遍存在重视预算管理、支出管理、资产与采购管理、工程项目管理等业务活动层面的内控建设，而对单位层面的控制环境、经济活动风险评估等内部控制建设重视不够，缺乏控制意识。

2.2 财务预算管控机制缺失

通过调研分析发现，从高校财务管控制度建设来看，多数高校存在预算绩效目标编制质量不高的问题。一是预算绩效指标编制未能与预算内容充分融合，没有很好地反映高等教育行业规律和经费使用特点；二是绩效指标值没有充分量化，部分项目绩效指标目标值为“增强”、“促进”、“完善”等描述性文字；三是预算绩效目标与预算安排尚未建立真正的挂钩机制，目标编制质量对预算安排未起到实质性的约束作用。最终导致绩效目标对后续的绩效监控、绩效评价起不到有效的约束作用。同时，我国公办高校普遍存在预算执行进度管控、预算绩效评价的缺陷。公办高校预算执行涉及到财务、采购管理、国资管理、项目实施部门、供应商、审计等相关部门和单位，相互之间缺乏协同性，导致预算执行进度管控不力，效率不高，存在项目经费年终执行不完被收回的风险。由于我国公办高校存在预算绩效评价指标体系未能很好地结合高校的特点，评价结果未能全面客观地反映教育经费使用效果，也未紧扣预算管理的要求，导致预算绩效评价结果难以得到充分地运用，未能对下期预算安排产生有效约束。

2.3 风险意识淡薄

通过调研分析发现，从高校单位层面的控制风险来看，省属高校单位层面的控制风险是非常高的，综合性大学、普通院校、高职高专学校在风险评估中，单位层面的控制风险占所在学校前十大风险的比例分别为43%、17%、55%。主要集中体现在以下领域：学校领导对内控治理体系建设重视还不够；内部控制组织架构建立不科学；岗位设置与职责管理不完善；合同履行的过程监督和履行后评估管理机制缺失，直接影响招标采购的结果并产生恶性循环；对内部控制的设计、执行的全面评价机制不健全。原因在于国内高校具有非盈利属性，多数高校领导层认为风险管控主要存在于企业经营管理中，其并非高校日常管理的首要考虑因素，故而导致高校普遍存在风险意识淡薄，缺乏风险辨别、风险分析和风险应对等能力，导致了众多高校忽视了建立风险评估机制以及风险应对预案。近年来，高校内涵建设力度不断加大，产教融合和成果转化显著增加，高校经济活动也日趋多元化，如果继续采用国家和地方财政统一拨款的财务监管模式，显然已经无法满足多元化的内部控制管理需要。目前高校的财务核算内容虽然涉及各个业务层面，但是财务制度建设却较为滞后，对多渠道来源资金风险缺少系统分析，缺乏专项内部控制风险评估机制建设。单位层面的控制风险占所在学校前十大风险的比例如图1所示。

图1 单位层面的控制风险占所在学校前十大风险的比例

2.4 信息沟通不畅

当前，国内很多高校都在加大资金投入进行智慧校园建设，但由于各职能部门对信息传递与内部沟通的重要性认识不足，都建有自己的信息化系统，形成信息孤岛，导致存在的问题不能及时通过各部门之间沟通加以解决，甚至存在互相推诿的现象，严重阻碍了信息在内部控制程序中的传递，收集上来的信息也存在不完整、传递滞后等问题。当高校决策层领导以失真、片面的信息为决策依据时，极易导致决策失误，其结果必然阻碍高校内部控制体系建设的步伐，也抑制了内部控制制度的落地实施。

3 公办高校内部控制体系建设的主要障碍

3.1 用人机制因素

由于高校招聘通常以学历和科研能力为导向，而非注重工作人员的业务素质和能力[5]，用人机制的不完善使得部分人员表现出工作动力不足，对组织体制建设不够努力，工作带有抵触情绪的现象，这些因素的出现都导致了高校管理效率较低，缺乏实施内部控制的组织动力。

3.2 规章制度因素

近年来，国家财政部门相继出台了多部与内部控制相关的政策法规，要求行政事业单位编制年度内部控制报告，旨在通过法规文件规范指引行政事业单位加强内部控制体系建设，从而提高单位的内控效率。然而高校在内部控制体系建设的过程中，过度机械地依赖国家法规文件，致使许多业务流程脱离了实际情况，难以适应公办高校教育发展规律和特点，难以形成制度化、系统化的标准。此外，有些高校还存在不顾单位的实际控制环境，照搬照套规范条款，导致内部控制制度难以落实到位的现象。

3.3 监督障碍因素

在国内多数公办高校中，纪律检查部门是在学校党委和校长的领导下实施内部控制的监督工作，在“同体”的组织原则下，纪检监察职能便失去了独立性和权威性。高校虽设有内部审计部门，但由于缺乏审计专业人员，内部审计部门往往变成了组织社会审计开展审计工作，无法发挥学校内部审计应有的审计监督和内部控制建设作用。高校纪检部门、审计部门作为主要的监督机构，在内部控制体系建设过程中更是缺乏对高校内部控制制度的有效性进行测试、监督和考评[6]，致使监督弱化，从而削弱了内部控制作用的有效发挥。

4 高校内部控制体系建设优化改进的策略

4.1 开展内部控制顶层设计并建立科学决策机制

一是针对高校内部控制中的管理机制、制度体系和总体规划进行顶层设计，健全高校内部控制组织架构体系，设立学校层面的内部控制建设组织，统一规划建设学校内部控制体系，改变过去仅靠财务部门牵头建设内控体系的做法。明确内部控制体系建设的目标[7]，科学创新内部控制管理方法，将内部控制建设纳入高校的战略发展规划中，建立完善的考核评价体系。二是基于科学方法建立内部控制决策形式和决策程序，针对高校规划、战略等事关高校全局发展的重大决策，必须经由相关单位和专家展开专题性论证，进行可行性和风险评估，控制其运行过程中可能出现的偏失、风险，保障决策成果的合规性与效率性。

4.2 强化内部控制意识并优化内部控制环境

一是加强教职员工就内部控制建设对学校发展规划和管理的现实意义的认识，鼓励高校领导将内部控制体系建设作为发展目标之一，积极建设内部控制制度，提高学校内部控制效率。二是编制内部控制手册，加大内部控制制度宣传培训力度，纠正学校内部某些人员对于内部控制的认知误区，为营造良好的内部控制环境奠定基础。

4.3 提高风险意识并建立风险评价机制

一是高校领导需提高风险控制意识，及时审核分析高校日常工作中的各项数据，基于数据分析结果，完成风险识别、风险应对、风险规避闭环流程，实施风险管控措施，保证风险得到有效的应对与管理[8]。二是成立风险评估部门，全面排查各业务层面的风险点，尤其是将高校内具有审批权、管理权和处置权的重要岗位作为监控重点，并针对学校、部门(二级单位)、岗位和个人4个层面设置风险应对措施，提高风险应对效率。

4.4 合理设置岗位并建立权力制衡机制

一是建立岗位说明书，将高校事业发展规划和治理目标层层分解，细化到具体明确的活动单元，实行关键岗位重点管理，明确界定执行主体的职责权利和评估标准，防范员工的不良动机和道德风险，提高决策和执行效率。二是将不相容的职务进行静态分离，按照分岗设权原则，对校园管理、科学研究和社会服务环节中各类权力范围和边界进行清晰界定，通过岗位牵制约束权力运行，完善权力制衡机制。

4.5 实现绩效与预算管理一体化

遵循公办高校教育行业特点和教育经费使用规律，坚持权责对等、强化约束，硬化预算和绩效“双约束”，强化预算执行进度和绩效目标实现程度“双监控”，通过深度融合预算管理和绩效管理两个系统为一体，实现绩效引领预算、绩效控制预算，在管理流程、信息系统、实施主体等方面实现一体化，从而达到绩效为预算管理服务、提高预算管理水平的目标。绩效与预算管理一体化流程[9]如图2所示。

图2 绩效与预算管理一体化流程图

4.6 加强信息化建设

一是建立数据信息交互共享平台，通过AI能力、大数据等先进技术实时采集信息，打破传统的信息渠道闭合的局面，提高信息获取便捷性、完整性和及时性，消除人为传递导致的延迟和失真，提高业务部门沟通效率，为科学决策提供信息支撑。二是实现业务流程信息化，运用信息技术手段，将权力清单、授权审批、岗位管理等嵌入计算机程序，限制业务处理的随意性变动和执行弹性，降低人为主观因素影响和执行误差，真正实现“互联网+”新时代高等教育发展融合。

5 结论

由上对当前我国高校的内部控制体系现状进行分析发现，其主要存在内部控制认知程度低、财务预算管控机制缺失、专业人才缺乏、风险意识淡薄、管理机制协同性差和信息沟通不畅等问题。因此，各高校必须重视内部控制对学校持续健康发展的重要性，积极优化内部控制环境，结合学校实际情况，建立以预算控制为核心和主线的内部控制体系，实现绩效与预算管理一体化、建立风险评估机制和数据信息交互平台，确保高校内部控制工作的依法合规开展，最终提高内控效率，进而有效适应当前我国公办高校对高质量、现代化“内涵”式教育发展的现实要求。