“三社联动”：我国社区青少年体育治理的模式选择、实践探索与优化策略

舒宗礼，夏贵霞

（华中师范大学 体育学院，湖北 武汉 430079）

在教育减负提质背景下，青少年课外体育社区化，社区青少年体育社会化是实现我国社区青少年体育治理与服务供给侧改革的基本趋势。党的十九大报告中强调，打造共建共治共享的社会治理格局，应加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。2017年11月28日，国家体育总局、教育部等七部委联合印发的《青少年体育活动促进计划》将“家庭、学校、社区的联动效应持续增强”作为青少年体育发展目标。家庭、学校和社区是青少年完整性教育的三重场域，共同承担着青少年藉以体育方式促进健康成长的使命与责任。其中，社区作为青少年藉以体育方式实现社会交往、社会融入和健康成长的重要场域（舒宗礼，2016），逐渐成为青少年体育公共服务供给的重要承载平台，成为青少年体育治理的基本单元。社区青少年体育治理与服务供给侧改革，正成为学界和业界共同思考的重大课题而受到高度关注。

20世纪90年代以来，国外学者围绕社区体育对青少年的影响及社区青少年体育治理问题展开研究。总的来看，虽然以社区为基础的体育活动是许多青少年日常生活的关键部分（Messner et al.，2009），但相对于精英体育和专业体育而言，社区青少年体育领域的研究相对较少（Cuskelly，2004）。部分学者立足于本国国情、民情和社情，就社区体育资源、组织机构和亲子关系等要素对青少年体育参与的影响效应及影响机制展开研究（Jencks et al.，1990），突出了社区体育志愿服务的贡献（De Cruz，2005），探讨了家长志愿者（Cuskelly，2004；Dawn，2016；Nichols，2005）以及运动俱乐部等体育组织（Kim，2010；Kirk et al.，2003）参与社区青少年体育治理的作用及行动方式。在国内，学界以往多习惯从学校视野来研究青少年体育，而将青少年体育置于社区场域进行专门研究的成果尚不多见。文献调研表明，少量研究集中在社区青少年体育社会组织的培育与发展（舒宗礼，2016），基于社区体育俱乐部构建青少年体育治理网络（谢宜轩，2013），以及社区青少年体育服务和体育参与现状的调查研究（汪斌，2016；许昆昆，2013；杨寒，2014），更多成果是在青少年体育公共服务体系建设、青少年体育健康促进中谈到加强社区青少年体育的必要性和紧迫性（汪晓赞，2014；张加林 等，2017；赵洪波，2018；周结友，2018）。从中不难看出，先前研究往往缺乏在社区场域内的主体联动、要素联动、机制联动等思维方式和分析框架，对于如何“联”如何“动”及其深层次的治理结构和运行机制等问题更是缺乏理论上的探讨，这显然与“共建共治共享”的治理理念以及《体育强国建设纲要》《青少年体育活动促进计划》《关于加快推进社区社会工作服务的意见》《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》等政策文件提出的构建“管办分离、内外联动、各司其职、灵活高效”的体育发展新模式、坚持“党政主导、部门协作、社会参与”的体制机制、按照“政府扶持、社会承接、专业支撑、项目运作”的思路还存在差距，值得进一步深入研究和探讨。

近年来，我国部分城乡社区在建立以社区为平台、以体育社会组织为载体、以社会体育指导员为支撑（“三社联动”）的新型社区青少年体育运作模式方面进行了诸多实践和探索，不置可否，社区青少年体育治理“三社联动”的实践探索要远远先于理论引导。在此背景下，本课题采用文献资料调研和实地调查等方法，以武汉市青山区“四点半学校”为典型案例，对社区青少年体育治理模式进行调研与解析，以期为打造青少年体育共建共治共享的社会治理格局提供理论参考，并为其他地区创新社区青少年体育治理提供经验借鉴。

1 “三社联动”：社区青少年体育治理的新模式

1.1 “三社联动”模式的时代背景与运行逻辑

党的十八届三中全会做出“创新社会治理体制”的重大战略部署，而社会治理的重心必须下沉到基层社区。社区治理与服务创新是我国推进社会治理体系和治理能力现代化的基础工程和前提条件。纵观我国社区管理体制的发展历程，已经历社区服务、社区建设，现进入社区治理新阶段（徐永祥等，2016）。在不同发展阶段，我国先后提出过“两工联动”“三社互动”等管理模式，直至2017年6月，中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中正式提出，推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”，健全完善城乡社区治理体系。民政部门和部分学者将社区看作为平台，为“三社联动”提供背景和基础支撑，认为“三社联动”是社区、社会组织、社会工作者之间的联动（曹海军等，2017）。但越来越多的学者把社区看作一个场域，含有平台、主体和共同体等要义，“三社”之间是一种双向互动的关系（叶南客，2017）。笔者更倾向于后者观点，认为“三社联动”是社区、社会组织和社会工作者在社区场域内整合资源、激发活力，以建设居民为本的生活共同体为目标的一种新型治理模式。“三社联动”的本质是强调社区治理主体的多元性和合作性，尽管突出社区、社会组织和社会工作者是“三社联动”的行动主体，但也重视发挥政府、企业和志愿者的作用，多元主体互相咬合、紧密联系、优势互补、协商合作，共同带动“三社联动”的运转。

在联动动力上，有内部动力与外部动力之分，并且随着“三社联动”的发展会经历一个由外引转向内生的过程。首先，以社区居民需求为导向，以建设社区居民生活共同体为目标的“三社联动”模式，毫无疑问，社区居民需求是“三社联动”的原始动力、内部动力，也是一种永久性动力，因此，全面、准确、及时地调查和把握社区居民不断变化的需求，将对“三社联动”的良性运转产生决定性影响。与此同时，在我国社区自治能力还比较有限，社区社会组织还很孱弱的当下，政府及社区外专业社会组织对处于“三社联动”初期的社区治理而言，发挥着不可替代的作用，甚至是作为主导力量而存在。政府作为一种外部动力，甚至在“三社联动”初期可能作为一种主导力量，为“三社联动”提供政策扶持、资金保障、专业人才和技术支持等，推动“三社联动”的运转，但政府并非永久性动力，不可能持续高度关注与指挥社区治理，会逐渐退出“三社联动”治理模式。社区外专业社会组织在“三社联动”初期通常也是作为一种外部力量被引入到社区，但与政府角色不尽相同。本来，社区社会组织是“三社联动”的当然行动主体，但在“三社联动”初期，社区社会组织往往没有能力承担社区公共事务，需要从社区外部引入大型有资质的专业社会组织参与到“三社联动”中来，扎根于社区并不断融入社区内部元素，经历一个由外引到内生的过程，最终成长为“三社联动”的行动主体。

在联动目标上，建设以居民为本的社区生活共同体是“三社联动”的根本目标，代表着社区居民的共同利益，但也允许不同参与主体在具象实践中有不同的诉求，例如，社区居民关注更多的是自身权益保障、社会福利水平及自治能力提升；社会组织和社会工作者注重的是社会责任感、社会公信力及可持续发展；社区居委会及社区工作站强调保证社区和谐、激发社区活力、提升社区治理能力。这更加突显了“三社联动”模式的创新价值，通过“三社联动”的协调机制、协作机制与合作机制来明确职责、协同运作，实现联动，以推进基层社区治理和服务创新。

在联动机制上，目前，我国社区治理实践已探索出嵌入式、内生式和融合型3种“三社联动”模式，且以嵌入式为主流，即政府向专业社会组织购买服务，引入机构社工参与社区的治理体系与治理结构中，通过发挥协调机制、协作机制与合作机制的作用，以实现“联”和“动”，为社区居民提供专业化和多样化的服务（曹海军等，2017）。“三社联动”的协调机制主要体现在区委区政府-区级政府职能部门-街道办事处-社区之间的纵向协调，注重发挥各级党组织的引领和凝聚作用，注重发挥上级政府对下一级政府的协调和指导作用。“三社联动”的协作机制主要体现在社区居委会和社区工作站之间，目前遵循着“居站分离”原则明确各自职责，落实各自责任，同时，尽可能地将街道社会组织联合会、枢纽型社会组织、社工机构等纳入社区民主协商范围，打造共建共治共享的治理格局。然而，协调社区居委会和社区工作站之间的关系确是社区治理和服务供给中的难点和困境，而破解困境的出路关键在于法治，发挥法治的引领和规范作用。“三社联动”的合作机制主要体现在社区、社会组织与社会工作者参与社区具体建设中，建立起平等的合作伙伴关系，有效整合社区资源，提升社区治理和服务供给能力，建设以居民为本的社区生活共同体。

毋庸置疑，构建覆盖社区、学校、家庭相结合的青少年体育服务网络和联动机制是青少年体育发展的重要目标。《体育强国建设纲要》将全面实施《青少年体育活动促进计划》，健全青少年体育服务体系作为战略任务与目标。然而，总体上讲，我国社区体育却是青少年体育服务供给的“短板”，存在较为突出的“三无”（无专门场地、无活动、无指导）现象，与学校体育、家庭体育发展失衡（张加林等，2017）。在此背景下，社区治理“三社联动”模式对深入推进社区青少年体育治理模式创新具有借鉴价值。首先，满足青少年体育需求是推动社区青少年体育治理的原始动力、内部动力和永久动力，坚持需求导向是健全青少年体育服务体系的出发点和落脚点；其次，现阶段政府在社区青少年体育治理中有着其他社会主体无法替代的独特地位和强大号召力，在政策、制度、人才、精神等领域发挥着主导作用，政府驱动型是当前社区青少年体育比较恰当的一种治理模式；第三，社区青少年体育治理模式随着政府与社会力量作用范围此消彼长的调整，体育社会组织驱动型的治理模式将越来越被重视。

1.2 社区青少年体育治理“三社联动”的治理结构与运行机制

1.2.1 社区青少年体育治理“三社联动”的治理结构

根据“三社联动”的内涵和青少年体育特点，社区青少年体育治理“三社联动”是以社区青少年体育需求为导向，由社区、社区体育社会组织和社会体育指导员在社区场域合作开展青少年体育治理活动的增能式服务模式。

1）社区及其角色。社区作为社区居民和基层政府的“双重代理人”身份，社区工作站和社区居委会理所当然的是社区建设的核心力量，承担着社区建设和发展的主体责任。但治理的核心却在于引入社会力量参与社区治理，作为增量的体育社会力量（专业体育社会组织、体育企业、事业单位、非营利组织等）在参与社区青少年治理提供体育公共服务之前不得不与社区行政力量——社区工作站（或社区居委会）建立联系，甚至还要与街道办事处乃至区级体育、教育职能部门搞好关系，在协调、协作与合作中实现社区青少年体育共建共治共享的治理格局。从此种意义上讲，原有行政区划上的街道办事处、社区居委会和社区工作站是地理空间上社区的管理主体；社区服务中心、社区体育协会、社会体育指导员协会、青少年体育俱乐部联合会、社区体育俱乐部等是社区体育建设和服务供给的平台；而整合参与社区体育治理的各类主体打造以青少年为本的体育生活共同体乃是社区青少年体育治理的目标。因此，国家政策文件中关于“三社联动”的社区，即参与社区青少年体育治理与服务供给的各类主体，也包括辖区党政机关、企事业单位等构成的共同体。

2）社区体育社会组织及其角色。“三社联动”中的社区体育社会组织包括社区内体育社会组织和从社区外引入的专业体育社会组织两类，而每一类中均包括在民政部门正式登记注册的体育社会组织，也包括备案的体育社会组织和未注册未备案的体育社会组织，但考虑到社区外专业体育社会组织是政府通过购买服务引入到社区，必然要符合体育社会组织承接政府购买服务的资质要求，故全部为正式登记注册的体育社会组织。社区内体育社会组织是指以本社区为主的体育教师、教练员、裁判员、退役运动员、体育爱好者、法人和其他组织自愿组成，以本社区或相邻的社区为活动范围，整合社区相关体育资源，满足社区青少年多样化体育需求的社会组织，目前多属“草根”性质。社区外专业体育社会组织以承接政府购买青少年体育公共服务的形式被引入到社区，通过政府扶持、能力建设、需求收集、活动策划、活动开展等方面与社区整合、嵌入和联动，成为社区青少年体育治理的重要力量。无论哪种体育社会组织，都是社区青少年体育治理“三社联动”中的行动主体，既可以承接社区青少年体育公共服务和基层政府委托事项，又可成为吸纳聚集社区青少年体育指导人才的重要载体，还可以开展社区青少年体育志愿服务，履行社会责任，关爱青少年健康成长。

3）社会体育指导员及其角色。社会体育指导员是社区青少年体育治理的重要人力资源，是“三社联动”的行动主体。1993年底，我国开始实施社会体育指导员制度，主要是培养公益社会体育指导员。其后，分别于1999年将社会体育指导员纳入《职业分类大典》和2001年出台《社会体育指导员国家职业标准》，由此形成职业社会体育指导员和公益社会体育指导员并存发展的局面。目前，两类社会体育指导员都以志愿者身份或多或少参与到社区青少年体育治理中，公益社会体育指导员参与频率相对较高，而职业社会体育指导员的职业性还不够充分，在社区尚未形成真正的“职业”。事实上，我国社会体育指导员制度与社会工作者（社工）制度的设计比较接近，但是目前两者的处境却有天壤之别。几经努力，社会工作专业已在高校设置有从本科到博士完整的人才培养体系，专业社工已成为社区治理“三社联动”不可或缺的主体，其职业性、专门性和稳定性特征明显，社会贡献较大。与此形成鲜明反差的是，社会体育指导员多为体育爱好者经过培训认证获得资格证书，社会上提供对口的职业岗位明显不足。社区社会体育指导员工作隶属于社会体育指导员协会，与社区的联系不紧密，进入社区难，管理松散、责任不明，工作具有不稳定性、随意性，社会效应并不显著。但是，可以预见，随着社区青少年体育治理“三社联动”模式的深入推进，职业社会体育指导员和公益社会体育指导员都能参与其中且发挥更大作用，为社区青少年及各类行动主体的整合作出更大的贡献。

1.2.2 社区青少年体育治理“三社联动”的运行机制

社区青少年体育治理“三社联动”是在共建共治共享的社会治理格局引领下的一种创新性实践，不同社区的基础条件、体育文化资源赋存、青少年体育需求特征不尽相同，所适用的治理模式必然不同，主要有需求驱动型模式、政府驱动型模式和体育社会组织驱动型模式3种类型（图1），每种类型模式的运行机制也不相同。从基层社区治理“三社联动”的运行逻辑，以及加强和创新社区青少年体育治理的要求来看，从“需求驱动-政府驱动-体育社会组织驱动”大致代表着社区青少年体育治理“三社联动”的发展轨迹。无论在哪一种类型模式中，社区、社区体育社会组织和社会体育指导员之间都是一种合作关系，合作的出发点和落脚点都指向于青少年体育需求，且强调这种关系的紧密性、稳定性和优势互补，但在不同类型模式中，社区外部施加的作用力（政府、社会力量）和社区体育社会组织的外延却不尽一致。

图1 社区青少年体育治理“三社联动”的类型与运行机制Figure 1.Types and Operation Mechanism of the Linkage Mechanism of “Community-Social Sports Organization-Social Sports Instructor” of Community Adolescents’Sports Governance

社区青少年体育治理“三社联动”的早期实践，特别是青山区“四点半学校”的早期实践，带有鲜明的社区居民自治特征，是一种需求驱动型治理模式。社区居民需求是“三社联动”的原始动力，通过社区居民代表大会和业主协商委员会两个民主协商平台，不断收集社区居民的需求、意见、利益诉求和愿景建议。社区居委会根据社区实际制定工作制度和责任清单，积极争取上级政府的政策和经费支持，引领社区内体育社会组织和“社工＋体育志愿者”根据社区居民需求，合作提供服务，形成依靠社区内部力量促进社区青少年体育治理的内生式“三社联动”模式，在回应社区居民需求方面收到良好的社会反响。然而，毕竟此阶段的“三社联动”还处于“摸着石头过河”阶段，存在一定的局限性，主要表现在：1）社区青少年体育需求还只是社区居民需求中未充分释放的那一部分，未受到足够的重视，青少年参与程度亦不高；2）在社区内体育社会组织及社会体育指导人才发育不成熟的情况下，单单依靠社区内部力量注定势单力薄，无法提供与社区全体青少年体育需求相适应的公共服务；3）在“强政府、弱社会”体制下，如果缺乏政府的大力扶持和支持，注定该机制将难以为继。因此，坚持以社区青少年体育需求为导向，引入政府、社会等外部推助力，通过政府向体育社会组织购买服务或引导社区青少年体育治理的改革势在必行。

政府驱动型“三社联动”模式成为当前很多社区青少年体育治理的新选择，青山区“四点半学校”也不例外，是一种典型的嵌入式模式。政府为“三社联动”系统运转提供动力，通过加强区委区政府、区级政府职能部门（文体局、教育局、民政局等）、街道工委及办事处、社区居委会及社区工作站之间的协调机制，采取向枢纽型体育社会组织购买服务的方式来推动社区、社区体育社会组织和社会体育指导员之间的合作关系。区政府的职责主要体现在将社区治理和服务列入民生工程项目，积极推进基层社区治理和服务改革，出台政府向社会组织购买服务条例、目录，为提升社区自我发展、自我服务和自我治理能力提供物质环境、资金、人才、技术支持等。区级体育、教育部门的职责主要体现在统筹社区青少年体育场地设施建设，完善体育公共服务体系；落实区政府购买服务政策，发展与体育总会、社会体育指导员协会、青少年体育俱乐部联合会的合作伙伴关系，积极引导社区外专业体育社会组织为社区青少年提供体育公共服务。街道办事处的职责主要体现在加强对社区青少年体育工作的指导和引领作用，构建共享组织资源信息平台，拓展街道与枢纽型体育社会组织的关系网络。社区居委会和社区工作站的职责主要体现在接受街道办事处的指导，遵循“居站分离”原则，分别承担社区青少年体育自治事务和行政事务，创造条件促进社区内、外体育社会组织的融合培育与发展。然而，政府驱动型“三社联动”模式面临的最大问题在于，无论是枢纽型体育社会组织还是社区内外体育社会组织，目前尚不完全具备承接政府职能转移的能力，但在我国政府持续采取购买服务、设立项目资金、补贴活动经费、设立孵化培育基金、建立孵化培训基地等措施，加大对体育社会组织的扶持培育力度之后，体育社会组织驱动型“三社联动”有可能成为社区青少年体育治理模式转型的方向。

体育社会组织驱动型“三社联动”模式是未来社区青少年体育治理模式的一种选择。在政府驱动型“三社联动”实践过程中，大量社区外专业体育社会组织通过承接政府购买服务而进入社区、扎根社区、融入社区，并在处理社区青少年事务中加强与支持型或枢纽型社工机构、各类体育社会组织联合会的协作，并借助街道层面的青少年体育治理联席会议领导小组参与项目化运作，逐渐成长为社区青少年体育治理“三社联动”的内部行动主体。当此模式成为主流模式后，当前面临的社会体育指导员进社区难、社会体育指导员职业化等问题将迎刃而解。

综上所述，3种“三社联动”模式最终都要落脚于社区、社区体育社会组织和社会体育指导员的具体联动上。现今，社区在“三社”中具有独特优势，但也还需要在社区内构建多层次的服务平台，如承接政府购买社区体育服务项目的对接平台、社区卫生服务中心、社区体医结合健康服务平台、社区健身与健康促进服务中心、社区全民健身信息公共服务平台、社区体育服务需求反馈平台等，不断整合社区可以利用的要素和资源。社区体育社会组织和社会体育指导员基础较为薄弱，还需要在政府驱动型机制中不断发展壮大，最终形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进的良好局面，最大限度地实现“三社”的聚集效应。

2 我国社区青少年体育治理“三社联动”的实践探索：以武汉市青山区“四点半学校”为例

2.1 项目概况

“四点半学校”是武汉市青山区原创党建服务品牌。2018年4月26日，习近平总书记视察武汉市青山区青和居社区，对社区打造的“四点半学校”“天天敲门组”“顺顺吧”“好样的工作队”“社区好味到大食堂”等五大红色服务载体深度融合的社区治理经验给予充分肯定。多年来，青山区也因在青少年校外素质教育活动、社区教育培训中取得的显著成绩及广泛社会影响力，而获得国家首批社区教育示范区、湖北省和谐社区建设示范区、湖北省首届未成年人思想道德建设工作创新案例奖等一系列荣誉。

“四点半学校”缘起于2005年青山区钢花村街119社区一群社区老党员组建的“未成年人教育志愿服务队”，将放学后钻进网吧玩电子游戏的青少年学生请回到社区，免费为其提供教育、体育、文化、娱乐等课后托管服务，切实解决双职工家庭的“四点半烦恼”，受到社区居民和社会各界的一致好评。在“四点半学校”课程体系中，体育始终是重要课程之一，特别是乒乓球、篮球、羽毛球、轮滑、象棋、舞蹈、体育游戏等项目深受青少年喜爱，后来也在部分“四点半学校”开展寒暑假体育技能培训活动。无论是“四点半课程”还是寒暑假体育技能培训，重在丰富青少年学生课后体育生活、普及体育知识技能、培养体育兴趣，其目的和形式有别于学校体育课程和社会体育培训班。然而，由于“四点半学校”体育课程主要依靠社区自办和体育志愿者志愿服务的服务供给模式，造成体育场地设施配置、体育活动经常化、体育社会组织和志愿者队伍建设、经费和制度保障等缺乏长效机制而日益暴露出问题（舒宗礼，2016）。为解决上述问题，近几年青山区开展共驻共建共商共治共享活动，着力构建“区、街两级政府领导，教育部门主管，文体等部门配合，社区承办，社会力量积极支持，社区居民广泛参与”的“四点半学校”运行机制，探索从社区外部引入“公益体育教学进社区”“免费体育培训进社区”“红色引擎·与军运同行”等品牌活动（表1）。

表1 青山区“四点半学校”近年外引体育品牌活动项目的比较Table 1 Comparison of the Sports Brand Activities Introduced by“Half Past Four School”in Qingshan District in Recent Years

2.2 经验与限度

当前我国城乡社区治理仍处于初级探索阶段，与社区治理模式创新改革相随，武汉市青山区“四点半学校”探索出了社区自办、志愿服务、社区与社会力量合办3种运作方式，呈现出从需求型“三社联动”模式向政府驱动型“三社联动”模式发展的特征。就社区青少年体育而言，同样经历着社区自办、志愿服务、社区与社会力量合办的发展阶段，目前正在探索建立以社区为平台，以体育社会组织为载体、以社会体育指导员为支撑的新型社区青少年体育运行机制。

基于对当前“四点半学校”体育实践的考察梳理发现，有些经验和做法与“三社联动”模式存在相互统一的契合性关系，值得进一步推广。第一，政府角色不再是垄断政府和企业家政府，而是与体育社会组织、社会体育指导员、青少年及其监护人及其他主体并列的治理主体之一，共同分享权力，建立合作关系。例如，区政府把“四点半学校”列为利民便民惠民重点项目，给予经费支持；社区教育委员会制定出台系列制度文件，明确街道、社区、教育、体育等相关部门的工作职责；区级文体局注重与体育总会、社会体育指导员协会、青少年体育俱乐部联合会的协作，为完善社区青少年体育公共服务体系提供必要的支持；街道成立工作领导小组和办公室，为“四点半学校”提供专业指导和资源支持；社区结合自身实际制定工作方案，注重加强与体育社会组织的联系与合作，负责各项工作的具体落实。

第二，采取公益创投、项目化运营等方式，创新政府向体育社会组织购买服务机制，此种“政社合作”依循的是网络和关系契约原则，更多关注的是体育社会组织、社会体育指导员和青少年及其监护人等多元主体的价值观及相互间的共建共商共治关系，以此促进体育社会组织尤其社区内体育社会组织的培育和发展，而不像政府购买一般公共服务更多关注的是政府购买服务政策的执行以及组织资源和绩效管理。

第三，抓好社区体育阵地建设。“四点半学校”自始至终都是依托于社区资源和条件而创建，社区为“四点半学校”提供了平台支撑与组织保障，无论采取哪种运作方式，社区始终是联动的工作平台而占据着绝对优势地位，因此，抓好体育阵地建设就成为完善社区青少年体育公共服务体系的重中之重。近年来，青山区文体局依托“四点半学校”加大对社区青少年体育阵地建设力度，以每个街道文体站为主体建立青少年体育活动阵地，已建成社区青少年体育活动阵地72个，覆盖全区近60%的社区，建设全民健身路径311条，建成体育健康社区21个。同时，区文体局积极推动辖区青少年体育俱乐部与“四点半学校”对接，建立社区青少年体育活动指导站（点），选派一批社会体育指导员进入社区对青少年体育活动进行义务辅导，让社区青少年体育阵地真正发挥作用。

第四，多渠道筹措经费。政策执行离不开经费的保障。“四点半学校”不收取学生费用，其经费筹措主要有6种渠道：1）区财政每年会为每个社区“四点半学校”拨款数十万元；2）区青教办每年下拨资金支持“四点半学校”开展活动；3）街道会为“四点半学校”下拨专款用于体育场所设施建设；4）区文体局利用彩票公益金和财政资金，支持社区青少年体育阵地建设和组织队伍建设；5）社区自筹；6）积极争取辖区内企事业单位、体育社会组织和社会各界的援助，基本形成“财政拨一点，街道出一点，社区筹一点，社会捐一点”的经费筹集模式。

然而，需要指出的是，对照“三社联动”的运行逻辑，青山区“四点半学校”实践中也存在一些局限。主要体现在3个方面：1）尽管区政府及相关政府职能部门对建设发展“四点半学校”给予很多扶持及支持，但由于对“四点半学校”产品属性缺乏界定，决定着政府角色定位模糊、政府责任缺失，结果导致多元供给主体积极性不高、稳定性不强和服务质量难以保证等问题。因此，在推进“四点半学校”“三社联动”治理过程中，1）应将面向学龄青少年提供服务的“四点半学校”界定为社区基本公共服务，纳入公共服务体系进行治理，公益性或公共性是其根本特征。2）尽管社区重视加强与体育社会组织的联系，部分社区“四点半学校”也开始探索政府购买服务的方式，但由于社区体育社会组织数量不多、能力不强、活力不够、社会功能发育不足，以及政府购买服务的制度不完善，限制了“三社联动”的深度与力度，因此，在推进“四点半学校”“三社联动”治理过程中，培育社区本土化体育社会组织仍是比较漫长的过程。3）青少年及其监护人作为社区“四点半学校”的治理主体之一，其参与意识有所增强，但总体参与程度有限。调查表明，64.88%的青少年家长没有参加过“四点半学校”，甚至有25.32%的青少年家长不了解“四点半学校”（余倩，2019）。因此，在推进“四点半学校”“三社联动”治理过程中，需要以社区青少年体育需求为目的，不断完善社区青少年体育自治系统，积极发挥政府的引导和监督功能，健全“政-社”“社-社”联动机制，促进新时代社区青少年体育治理“三社联动”模式持续健康发展，以更好地打造社区青少年体育共建共治共享的治理格局。

除此之外，通过定期调查发布青少年参与社区体育活动数据，促进广大青少年参与到组织化或非组织化的社区体育活动中来，同样是社区青少年体育发展过程中不可疏忽的课题。至于如何调查？活力健康儿童全球联盟（Active Health Kids Global Alliance，AHKGA）自2004年开始推广儿童青少年身体活动评价报告制度，至2018年已有49个国家和地区参加，该评价体系就社区青少年体育环境构建出社区体育设施、社区体育政策、社区体育组织、社区体育安全和青少年每天在社区中体育锻炼时间等5项指标，具备指标全面、容易理解、操作简单、结果简明的特征，只是在调查方式的选择上，建议采用问卷调查、加速度计、ArcGIS软件等相结合的方式，以便更加客观地衡量青少年参与社区体育活动的状况。至于如何促进青少年有效参与社区体育活动？社会生态学系统理论认为，影响青少年社区体育参与的因素是多维度、多层次和综合性的，将经历一个由外及内、由组织化到非组织化的过程。随着经济社会发展水平的不断提高，改善社区青少年体育物质环境，将青少年纳入全民健身计划实施对象，以及在社区面向青少年组织开展体育竞赛活动都相对容易，也能在一定程度上激发青少年参与社区体育活动的热情，但要培育青少年的体育核心价值观，养成健康积极的体育生活方式仍任重道远，尚需在制度、精神、心理、宣传等方面采取更加综合的干预措施。

3 新时代社区青少年体育治理“三社联动”模式的优化策略

3.1 “三社联动”中社区青少年体育场域的重构

3.1.1 从“地域”转向“场域”社区青少年体育的本质重构

在我国，习惯性地将社区作为一个行政区域单元来看待和管理，更多关注社区的设施、环境和经济的发展。其实，“社区”概念刚刚被德国社会学家滕尼斯（Ferdinand Tönnies）提出时，它的本意是一种特殊的场域，是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维持力的地域性的生活共同体（徐永祥等，2016），更多关注的是在社区中生活和工作的人的精神、归属感、凝聚力和满意度的发展。与地域相比，场域不单指物理环境的地域，也包括特定地域中人的行为以及与此相连的许多因素（皮埃尔·布迪厄，1998）。由此可见，社区具有生活共同体和地域的双重属性，是居民广泛参与的场域（宋言奇等，2007）。同理，社区也是青少年居住生活、文化学习、接受体育教育、参加体育锻炼，实现社会交往、社会融入和健康成长的重要场域（舒宗礼，2016）。第九届全球健康促进大会发表的《2030可持续发展中的健康促进上海宣言》中提出，社区是实现青少年健康的关键场所。《青少年体育活动促进计划》将“发展壮大社区青少年体育社会组织”“持续增强家庭、学校、社区的联动效应”等作为青少年体育工作的主要目标。当前，面对社区青少年体育治理的碎片化、原子化、断裂化和区隔化等困境，有必要回归到社区的本质内涵——居民广泛参与构建的生活共同体，将青少年体育置于场域社区进行重构。

场域社区青少年体育的本质重构，核心策略在于让社区青少年体育回归到青少年及其监护人广泛参与的社区共同体属性，将青少年体育公共服务纳入全民健身公共服务体系建设清单，创造社区支持性环境，让社区青少年体育在“三社联动”背景下实现再联结、再整合和再组织化，增强家庭、学校、社区的联动效应。首先，确定社区青少年体育共同体的整合纽带。青山区是传统老工业基地、全国武术之乡，辖区内武钢单位社区、老旧社区、新建住宅小区林立，这些社区内部或多或少存在着作为青少年体育共同体的整合纽带，如单位社区的业缘性（人情共享）、老旧社区的趣缘性（人情共享）、新建住宅小区的公共体育资源共享性，都可以作为社区青少年体育共同体建设的一个纽带。其次，构建社区青少年体育利益共同体。无论是国家社会治理重心的下沉，还是以青少年为重点实施对象的全民健身进社区的实践，以及健全青少年家庭、学校、社区联动的体育服务体系的新动向，都表明从中央到政府体育部门越来越强调把构建社区青少年体育利益共同体的权力、成本和利益下放转移到社区中，立足社区构建青少年体育服务体系，以此展现出青少年体育时空衔接的紧密性、资本互换的多样性、教育张弛的有度性和效益获得的多元性（谢宜轩，2013），让青少年及其监护人在共谋社区利益中共享社区利益。第三，建议国家和地方体育部门将社区青少年体育公共服务纳入全民健身公共服务体系建设规划和“十四五”全民健身提升工程，明确实施《青少年体育活动促进计划》应具备的硬件和软件内容，创设支持性环境，切实改变我国社区青少年体育“三缺”（缺场地、缺组织、缺活动）的失衡发展现状（张加林 等，2017）。

3.1.2 创新工作机制，实现社区青少年体育资源再整合

资源是社区青少年体育治理和服务赖以存在与发展的重要保障。从地域和共同体整合的视角来看场域社区，将有助于实现社区青少年体育资源的再整合、再优化。地域层面的社区，是支持社区青少年体育发展的关键场所和主要阵地，具有空间相邻、组织相同、相互熟悉、相互习惯等特征，是共同体的简单形式，政府行政管理色彩浓厚。共同体层面的社区，不仅有血缘共同体、地缘共同体，还有精神共同体的内涵。共同体不必然局限于特定的地域范围内，强调社区各主体通过互动采取共同行动以实现社区共同利益，居民自治色彩较浓。

新时代社区青少年体育治理和服务创新，应从场域社区视角，有效发挥社区场域主体的作用，以创新机制、资源整合和优势互补来助推“三社联动”共融。一方面，基于我国社会管理“强政府、弱社会”体制以及社区辖区不断扩大到街道办辖区的基本现实（曹海军，2017），街道办和社区工作站应加强与区文体局、教育局、青教办的联系，争取将社区青少年体育列入政府为民办实事项目，以获得更大的政策、经费、场地、人才支持，并在政府职能部门协助下增强与社区外专业体育社会组织的联系与合作，做到“政社共治”。另一方面，通过党建、党组织联络站等形式，加强与辖区内党政机关、学校、国有企业、体育社会组织的联系，建立共建机制，把共建单位可用于青少年的体育资源予以整合，促进社区和共建单位的体育资源互补。首当其冲的是，启动社区体育人才资源库建设，对共建单位有意愿服务于社区青少年的体育专门人才进行跟踪，通过志愿服务、入职社区、实习、入职体育社会组织（政府购买服务）、发放劳务补贴等形式和途径吸引体育人才为社区青少年提供体育服务。

3.2 “三社联动”中社区青少年体育社会组织的培育

3.2.1 以社区本土化思维融合培育社区青少年体育社会组织

社区体育社会组织是社区青少年体育治理“三社联动”模式的行动主体之一。《青少年体育活动促进计划》明确要求，民政部门应降低准入门槛，大力培育社区青少年体育社会组织。2020年湖北省群众体育工作座谈会上明确强调，将推进体育总会在县区乡镇全覆盖，建立群众体育协会组织要有新突破列入“十四五”行动计划。应当注意，在培育和发展社区青少年体育社会组织时，既要紧紧抓住深化社会治理改革和健康中国、体育强国建设带来的新机遇，也要考虑社区青少年体育“三社联动”所处的发展阶段，更要融入社区所具备的客观的现实条件。

在社区青少年体育“三社联动”发展初期，多数社区面临着辖区内青少年体育社会组织数量、能力和活力不足的问题，必然会经历一个由外引到共生再到内生的过程，社区内体育社会组织在与社区外具备承接政府购买服务能力的体育社会组织的交互共生中，成长为社区青少年体育“三社联动”的载体。此外，针对地理位置优越、人口密度较大、体育条件较为成熟的社区，可通过提供资金、场地、政策等措施来培育社区体育社会组织。相反，体育社会组织在社区的生存空间有限，生存压力会很大，短期内通过向社区外体育社会组织购买服务，或者通过设置社区社会体育指导员服务的岗位制，可能是提升社区青少年体育公共服务水平的捷径。

社区社会组织与专业社会组织的不同体现在“社区本土性”上（宋言奇，2017）。无论是在“三社联动”初期通过外引专业体育社会组织，还是有条件的社区内部培育青少年体育社会组织，其目的都是在场域社区中提供让社区青少年满意的体育公共服务，因此，只有树立“社区本土化”思维，才能更好地推动专业体育社会组织和社区内体育社会组织的融合发展。1）培育方式的社区本土化。对于外引专业体育社会组织，需帮助其尽快融入社区文化和环境，掌握社区青少年身体活动、生活方式和体育公共服务需求特征，给予更多精神层面的激励，以调动其投身社区青少年体育治理的积极性。对于社区“草根”性质的青少年体育社会组织，需借助公益创投项目推动其以本土经验辅助外引专业体育社会组织在为社区青少年提供体育服务的实践中得以培育。而社区内、外体育社会组织的联动，关键还在于发挥区、街道办体育总会、社会体育指导员协会和青少年体育俱乐部联合会的枢纽作用，通过枢纽型体育社会组织对各辖区青少年体育俱乐部、体育项目协会、社区青少年体育阵地（基地）进行联系、服务和整合，最终形成有机联系的社区青少年体育组织网络。2）培育对象的社区本土化。鉴于社区的类型不同、社区体育资源禀赋各异和社区青少年多样化的体育需求，社区通常会在青少年体育场地设施、体育锻炼指导、体育技能培训、体育赛事组织、体育信息化建设等方面表现出一定的需求侧重。在社区减负大背景下，街道办和社区工作站应有意识重点外引和扶持适合社区实际和社区青少年体育需求的体育社会组织来提供相应的体育公共服务，并着眼长远制定政策，吸纳专业体育社会组织扎根社区，培育社区“草根”组织转型为专业体育社会组织。3）培育政策的社区本土化。专业体育社会组织和社区内体育社会组织同时作为社区青少年体育服务的供给者，需要在诸如场地设施、资金、技术、人才、政策等扶持项目中享有公平的环境和均等的机会。当然，不同类型的体育社会组织的需求不尽相同，更需要针对体育社会组织的类型及特点，给予针对性的扶持政策。

3.2.2 健全政府购买社区青少年体育公共服务机制

政府购买社区青少年体育公共服务是连接“三社联动”各类行动主体的重要机制，关联到“政社联动”及“社社联动”的范围和效果。《青少年体育活动促进计划》明确提出，各级体育、教育部门应进一步创新机制，鼓励通过政府购买服务等方式，引导社会力量积极参与青少年体育活动。区文体局、教育局、街道办和社区工作站需充分发挥自身角色优势，社区居委会需充分发挥社会性功能，创新工作方法，积极引入并协同专业体育社会组织在社区青少年体育治理实践中有效发挥应然效力。纵观青山区“四点半学校”运作方式的发展历程，通过政府购买服务、设立项目资金、补贴活动经费等措施，积极引入社区外专业体育社会组织嵌入社区发挥作用，来弥补社区体育社会组织力量薄弱、青少年及其监护人参与程度有限等问题，正成为社区青少年体育治理的跟进策略。

在“三社联动”的预期下，“政社联动”主要是发挥街道办和社区的协作引领和元治理作用，通过采取政府购买服务的方式，依靠“三社联动”的协作机制将分散的体育社会组织协同起来，与政府分享权力，推动社区内外体育社会组织承接基层政府青少年体育职能转移和购买体育公共服务工作，最终形成政府与社会互动的嵌入式关系。“社社联动”是在政府通过购买服务向体育社会组织让渡权力空间的前提下，依靠“三社联动”的合作机制加强体育社会组织间的合作，以共生思维培育体育社会组织的社会资本，推动体育社会组织的网络化建设，以便更好地承接政府购买服务，拓展青少年体育社会组织的发展空间。

然而，目前无论是政府向体育社会组织购买社区青少年体育公共服务，还是体育社会组织实体化发展均处于起步阶段，各项法规制度还不完善。“无位置、无载体、无资源”是社会组织协同社区治理的最大困难（史锦平，2015），在体育社会组织实体化改革之后，体育社会组织寻求嵌入社区获得资源、合法性及制度支持就表现出更为强烈的需求。青山区“四点半学校”最新引进的“公益体育教学进社区”“免费体育培训进社区”“红色引擎·与军运同行”等活动中，以及许多青少年体育赛事承办中都能看到体育社会组织的身影，表明体育社会组织正通过承接政府职能转移而在社区青少年体育治理中扮演着越来越重要的角色。因此，进一步提升社区青少年体育“三社联动”机制的协同效应和运转效率，建立健全政府购买社区青少年体育公共服务机制就尤显重要，主要包括建规章、立契约，发挥制度与契约对政府购买青少年体育服务各利益主体及其行为的严格约束与支持作用（高丽等，2020）；构建第三方动态监管与约束机制，增强社区青少年体育服务供给的专业化力量（夏贵霞，2016）；建立党建引领新机制，以“党建＋”模式在辖区行政机关、事业单位、社会组织、公共场所管理单位等成立功能性党组织，实现“政-社”“社-社”良性互动。

3.3 “三社联动”中社区青少年社会体育指导员的培养

3.3.1 推进社区青少年体育志愿者队伍建设

当今世界，志愿服务风靡全球，非营利社会服务志愿组织已经成为发展最快的一个领域。澳大利亚自1993年开始实施“志愿者参与计划”。英国早在1601年就颁布《济贫法》，规定宗教团体和市民团体可为穷人提供志愿服务，并于1996年制定实施“体育志愿参与计划”。美国1973年颁布实施《志愿服务法》，1993年颁布实施《志愿者保护法》，2013年美国体育组织志愿服务占志愿服务项目总数的8.1%（王存良，2016）。体育志愿者在竞技体育赛事、社区体育和学校体育活动中随处可见，成为世界各国推动体育事业发展的重要力量。

在国内，《全民健身条例》第三十一条规定，国家加强社会体育指导人员队伍建设（包括公益和职业两类），对全民健身活动进行科学指导。社区体育志愿服务已成为构建全民健身公共服务体系的重要推动力，成为和谐社区、和谐社会建设的重要力量。《中国群众体育发展报告（2018）》指出，截至2018年8月，我国公益社会体育指导员数量已达200万人，全国每千人公益社会体育指导员比例超过了1.5‰的标准。青山区“四点半学校”10多年的实践表明，依托社区体育“能人”、体育专业大学生、学校体育教师、运动员、教练员等构筑的社区青少年体育志愿者队伍在社区青少年体育治理中发挥着积极作用。但对社区体育志愿者的来源结构、整合力度及制度保障的调研不难发现，社区体育志愿者主要由自上而下的组织动员、组织策划和组织活动推动而来，而非社会招募形式，这源于学校、社区等对志愿服务宗旨和精神的大力宣传教育，部分大学生体育志愿者和社区体育志愿者得以成为社区青少年体育治理和服务供给不可或缺的行动主体；社区重视接纳体育志愿者，但与体育志愿者的整合力度有待加强；社区体育志愿服务制度保障和激励机制不健全。

虽然公益社会体育指导员不以收取报酬为目的，但为了确保社区青少年体育志愿服务工作质量和延续性，还是应该从体制机制上进行保障。2009年，国家体育总局、中央文明办、民政部、全国总工会、共青团中央、全国妇联联合印发《关于广泛开展全民健身志愿服务活动的通知》。2010年，国家体育总局研究制定《建立全民健身志愿服务长效化机制工作方案》，提出建立组织协调机制、社会动员机制、培训管理机制、项目推动机制、表彰激励机制和评估检查机制，形成全民健身志愿服务长效化机制，这无疑对推进社区青少年体育志愿者队伍建设具有重要指导价值。1）鼓励社区根据青少年体育需求和社区实际，逐步设置社会体育指导员工作系列公益岗位，如青少年课后体育托管志愿服务岗位、青少年体育技能培训公益教练岗位、社区文体活动中心公益指导岗位、青少年体育赛事活动志愿服务岗位、青少年体育科普志愿服务岗位、户外公共体育设施巡查志愿服务岗位、青少年体质检测与健康促进志愿服务岗位等。2）充分利用区体育总会、社会体育指导员协会和青少年体育俱乐部联合会的影响力，扩大体育社会组织骨干人才参与社区青少年体育志愿服务的范围。同时，广泛动员、招募以公益社会体育指导员和高校体育专业大学生为主体的社会体育“能人”广泛参与到社区青少年体育志愿者队伍。3）区委区政府统筹制定全民健身志愿服务管理和激励机制，制定志愿者注册、培训、考核评估和奖惩激励制度，在强调社会体育指导员公益性的同时，也为参与社区青少年体育志愿服务者购买保险、统一标识、提供用餐、用水、交通、误工等补贴等，根据社区体育志愿者志愿服务时长和效果（青少年接收服务的满意度）评定星级等次，并发放相应档次的补贴。4）依托社区特色和文化，打造“一区一品”社区青少年体育志愿活动品牌，每个社区围绕体育活动、体育赛事、体育科普等志愿服务类别至少打造一个志愿服务品牌项目，为社区青少年体育志愿活动的常态化、制度化、长效化打下基础。

3.3.2 推动社区青少年社会体育指导员工作的职业化

在建立社区青少年社会体育指导员志愿服务长效机制以后，也应该考虑社区青少年社会体育指导员工作的职业化发展问题。1999年，我国将社会体育指导员纳入国家职业门类，至今已培养职业社会体育指导员超过12万人（曹彧，2015），但因职业社会体育指导员上岗率不高、社会贡献度不显著，招致社会对社会体育指导员制度的质疑较多。《青少年体育活动促进计划》将推动建立社会体育指导员队伍作为主要任务。社会体育指导员培训与认证工作刚刚起步，从一开始就应考虑其工作的职业化问题，建议将社会体育指导员纳入社区专业社工岗位和社区青少年体育治理结构之中进行规划设计。

长期以来，将社会体育指导员纳入社区专业社工岗位阻碍重重，但当全民健身和健康中国均上升为国家战略之后，重拾这一计划又看到曙光。两大战略的交汇点之一是在社区实践体医结合，实行主动健康计划，推动形成体医结合的疾病管理与健康服务模式，打造健康促进社区。社区卫生服务与体育健身服务是健康服务的最主要形式，二者都强调以人的健康为中心，都具有全民性、普及性和公益性，将运动健身指导功能纳入社区卫生服务，不断完善社区卫生部门的功能，是实现体医结合促进健康社区的捷径（胡扬，2018）。以此为契机，体育部门应加强与卫生、民政部门协作，有计划、有步骤地谋划将社会体育指导员纳入社区专业社工（全科社工或全科医生）岗位。此外，高等教育要深化社会体育指导与管理专业人才培养改革，加强体医结合复合型社会体育指导人才培养；政府体育部门和社会体育指导员协会应抓紧研究制定和推行社会体育指导员上岗服务办法，进行再培训、再认证、再构建，落实注册制度，借力健康中国战略顺利推动社区青少年社会体育指导员工作的职业化。

4 结束语

综上，“三社联动”是一种以青少年体育需求为根本导向，以社区为平台、以体育社会组织为载体、以社会体育指导员为支撑的社区青少年体育治理新模式，但又不囿于社区、社区体育社会组织和社会体育指导员在有限的社区平台上发生联动，而是在场域社区视角突出行动主体的多元性、合作性与共同行动，确保社区青少年体育公共服务的有效供给，以维护社区青少年的生命权和健康发展权。深入推进“三社联动”模式的实施，需要在研究和完善顶层设计的基础之上，做好社区青少年体育需求收集，持续深化社区、社区体育社会组织和社会体育指导员间的合作关系，破解当前社区青少年体育治理困境。着眼未来，应将推广普及政府购买社区青少年体育服务与培育发展社区体育社会组织有机结合，加快体育社会组织实体化改革步伐，逐步走向体育社会组织驱动型“三社联动”模式，打造青少年体育共建共治共享的社会治理格局。