社会资本视域下乡村环境合作治理的挑战与应对

张 诚

（上海交通大学 国际与公共事务学院，上海200030）

一、问题的提出

当前，日益严重的乡村环境问题已引起党和政府的高度重视。习近平总书记多次阐释“要像保护眼睛一样保护生态环境”“绿水青山就是金山银山”“要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性”“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”“良好生态环境是最普惠的民生福祉”等环境观。2016年，《“十三五”生态环境保护规划》提出，加快农业农村环境综合治理；2017年，党的十九大报告将“生态宜居”作为乡村振兴的总要求之一，并提出开展农村人居环境整治行动；2018年，《农村人居环境整治三年行动方案》出台，提出到2020年，实现农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强。在新时代背景下，面对乡村振兴的时代命题，仅靠政府力量无法有效应对乡村环境问题，只有构建政府、企业、社会和公众共治共享的乡村环境合作治理体系和机制，才能从根本上扭转乡村环境恶化的趋势。2020年《关于构建现代环境治理体系的指导意见》也提出环境治理应坚持多方共治原则，努力形成“全社会共同推进环境治理的良好格局”。因而，如何构建乡村环境合作网络，推动乡村环境合作治理，是摆在学者和政府面前亟待解决的难题。

目前，围绕环境合作治理和乡村环境合作治理，学界进行的大量研究主要集中在理论探讨和现实路径两方面。在理论探讨上，学者们主要研究乡村环境合作治理的必要性、优势、机制与可行路径。比如，黄爱宝认为，走向环境合作治理或生态合作治理的历史进程，既是当今和平与发展时代主题在生态环境领域中的特殊诉求，也是整个社会治理模式的历史嬗变在生态环境领域中的具体表现［1］。笔者也曾提出，合作治理体现了乡村环境治理的核心逻辑，突出了合作主体的多元化和平等性的特征，是应对乡村环境问题的必然选择，是维护乡村公共利益的必要举措［2］。在现实路径方面，学者们主要围绕乡村环境合作治理模式，特别是PPP 治理模式（政府与社会资本合作合作模式），及其实践过程中存在的问题进行总结和反思，以提出改进方案。比如，杜焱强等指出，农村环境PPP 治理模式在实践中面临着欠发达地区市场竞争不充分、项目合作企业过度强调利润导向而忽视社会责任、地方政府治理能力弱、农民和村集体被边缘化等困境［3］；沈费伟和刘祖云基于利益相关者理论认为，实现农村环境善治的目标，需要明确政府、企业、城市、村民、环保组织、科研院校等利益相关者的角色定位，充分发挥好它们各自的环保功能，才能真正构建起农村环境的共同治理体系［4］。

此外，随着乡村环境研究的深入，也有学者意识到社会资本与乡村环境治理之间存在着紧密联系，社会资本是实现乡村环境治理的必要条件。王春荣等认为，社会资本在农村环境治理中具有社会整合、组织与协调、规范、促进沟通和参与等功能［5］。胡中应和胡浩认为，农村环境的治理，需要参与主体建立互相信任、互利互惠、共同遵守的约束性规范以及稳定而宽广的网络［6］。但目前我国乡村环境治理正面临着社会资本式微的境况，一方面表现为乡村传统社会资本的衰减，另一方面表现为乡村现代社会资本的微弱［7］，对乡村环境治理产生不利影响。也有学者认为，社会资本并不必然导致生态环境的治理和保护，但是其在小范围生态环境治理方面的效率要远远大于其在大范围生态环境治理方面的效率［8］。

通过文献梳理可知，学者们普遍意识到推动乡村环境多元主体合作共治是未来乡村环境治理的必然选择，社会资本的存量对乡村环境治理具有重要影响，这些研究成果为进一步研究提供了经验和借鉴。但现有研究也存在一定的不足：一是现有关于乡村环境合作治理研究侧重于理论构想和实践总结，主要强调政府要重视社会组织、环保组织和广大农民的作用，缺少对实现合作治理的社会因素（如信任、规范、传统习俗等）的探讨；二是在探讨社会资本对乡村环境治理影响时，没有深入研究其对环境合作的影响。

基于此，本文以社会资本理论为视角，探究实现乡村环境合作治理的实践路径。首先，从社会资本的三个核心要素说明社会资本与乡村环境合作治理之间的契合性；其次，从现实出发，指出社会资本的匮乏是实现乡村环境合作治理的现实制约；最后，提出通过培植社会资本实现乡村环境合作治理的具体路径。

二、社会资本：乡村环境合作治理的一个理论框架

社会资本作为一种理论解释框架，20世纪80年代后迅速在西方国家兴起，是经济学、社会学、管理学、行政学等学科共同关注的一个理论概念。

最早在社会学中引入“社会资本”概念的是法国学者布尔迪厄，他从个人角度出发，认为社会资本就是个人在社会结构中的社会网络联系以及成员资格，这一网络联系和成员资格有助于个人目标的达成，并像货币资本、人力资本一样可以获得回报。科尔曼从社会结构和功能出发，认为社会资本的定义由其功能而来，它不是某种单独的实体，而是具有各种形式的不同实体，与其他形式的资本一样，社会资本是生产性的。因此，是否拥有社会资本，对于人们是否可能实现某些既定目标具有决定性意义。社会资本具有五种形式，即“义务与期望”、信息网络、规范与有效惩罚、权威关系以及多功能社会组织和有意创建的社会组织［9］。帕特南在对意大利南北经济发展差异进行分析的基础上，从社会层面界定了社会资本的概念：“这里所说的社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”［10］。此外，林南、波茨、奥斯特罗姆等学者也曾阐释过社会资本概念。尽管学者们出于不同的研究视角，对于社会资本的概念、内涵、特征等存在理解差异，但他们普遍意识到社会资本包含社会网络、信任、规范、参与、共享等要素，对个人、组织和社会发展具有重要意义。总结以上观点，我们可以将社会资本界定为嵌入社会关系中，以信任为基础，以互惠规范为内容，以参与网络为载体的一种特殊资源，其中社会信任、参与网络、社会规范是社会资本的三个核心要素。

社会资本理论的发展开阔了乡村环境治理研究的理论视野，为我们思考如何推进乡村环境合作治理提供了新的思路和方法。社会资本是实现乡村环境合作治理的必要条件，在乡村环境治理过程中，政府、企业、社会组织、自治组织和广大农民要在相互信任的基础上，树立生态价值优先的理念，通过参与、协商、合作，构建多元、开放的乡村环境治理网络，并通过完善乡村环境规范体系实现合作治理的规范化和制度化。

（一）社会信任：乡村环境合作治理的动力源泉

社会信任是社会资本的基本要素，也是实现合作治理的前提和基础。社会信任反映出人与人之间一种相互依赖的关系，查尔斯·蒂利从风险的角度，认为“信任是把利益攸关之事置于他人的失信、失误或失败的风险之中，而信任关系则意味着常规化地承担了这种风险”［11］。这意味着，信任是将个人利益与他人利益结合起来，共同面对和承担相应的责任与风险，彼此结成了一种休戚与共、互利共生的命运共同体，因此，如果不能在乡村社会内部建立信任关系，行动主体就会采取不信任行动策略，如企业拒绝执行环境标准、违反环境政策和规定，政府限制社会和农民参与环境决策，社会和村民不配合政府开展环境治理等，使乡村环境合作治理难以实现。

另外，社会信任有两种类型，即建立在关系认同基础上的特殊信任与建立在制度认同基础上的普遍信任。与传统建立在血缘、地缘、亲缘基础上的特殊主义信任不同，现代社会信任是一种普遍主义信任，是建立在具有普遍约束力的社会规范（如宪法、法律、制度、习俗等）以及社会成员对社会规范的普遍认同基础上的，具有广泛性、包容性、平等性等特征。实现乡村环境合作治理需要超越传统特殊主义信任的局限性，培育具有普遍主义的社会信任，在政府、企业、社会组织、自治组织和农民之间构建紧密的信任关系。

（二）参与网络：乡村环境合作治理的关键路径

参与网络是由内嵌于社会结构中的各行为主体之间通过互动合作形成的社会关联，是实现合作治理的重要载体。社会资本不是自发生成的，也并非个体所独有，而是个体在社会参与和互动基础上形成的，并为所有成员共享。参与网络是建立在个体自愿联合、主动合作基础上的，是行动者主体性的体现。张康之教授曾指出，合作首先是一种社会生活形态，其次才是作为这种生活形态构成部分的人际关系及其行动［12］，构建由政府、市场（企业）、社会组织和农民组成的参与网络是实现乡村环境合作治理的重要平台。换句话说，实现乡村环境合作治理需要各行为体建立紧密的联系，发挥各自的优势，比如，政府通过向市场和社会组织购买环保服务，保障农民的环境权益。自治组织是广大村民参与村庄公共事务的重要平台，可以发挥组织动员、利益协调、信息沟通、社会整合等多重功能。环保组织也可以发挥政府和农民之间的桥梁作用，宣传环境政策和反映民意，化解乡村环境矛盾和冲突。市场和企业可以为乡村环境治理提供资金、技术和人才支持。农民则可以监督市场和企业的环境行为，为政府环境决策提供信息和建议。构建联系紧密的参与网络，有助于克服乡村环境治理过程中的信息不足、技术落后、资金不足、主体责任缺失、监督不力等问题，避免出现“搭便车”行为。在构建乡村环境合作治理的参与网络过程中，行动者的参与意识、参与能力、参与机制、参与途径等都是重要的影响因素。

（三）社会规范：乡村环境合作治理的制度保障

社会规范是在普遍的社会信任和广泛的社会参与基础上形成的互惠性或约束性机制，对社会成员的行为具有激励、引导和约束作用，包括正式的和非正式的两种类型。正式规范以法律法规、制度安排、公共政策为代表，非正式规范以自治条例、历史传统、风俗习惯为代表，二者相互补充、相互促进，共同构成完整的规范体系。信任和参与具有主观性和随意性，只有构建起具有普遍约束力的社会规范，才能巩固和增强社会信任，扩大参与网络，克服环境治理过程中的集体行动困境，从而降低乡村环境合作治理的成本，提升治理效率。具体而言，社会规范对乡村环境合作治理的保障作用是通过互惠机制与约束机制来实现的。互惠性社会规范具有激励作用，指向环境权利，强调各主体之间在乡村环境治理过程中的共谋、共建、共管、共评、共享，并对符合规范的环保行为给予奖励，从正面积极引导行动者主动参与乡村环境治理，如：由各主体通过协商、讨论和辩论，制定基于社会共识的乡村环境政策；政府公开乡村环境信息由社会共享；对企业、社会组织和农民个人的环保活动和行为给予奖励等。约束性社会规范具有制约作用，指向环境义务，强调各主体要自觉遵守有关环境保护的法律法规、制度政策、风俗习惯等，对违反规范的行为和主体给予惩罚性措施，如：在政府内部实施绿色GDP 考核机制，引导政府及公务员履行乡村环境保护职能；开征环保税，限制污染企业的发展等。

三、社会资本的匮乏：乡村环境合作治理的现实制约

社会资本与乡村环境合作治理之间存在着正向相关的关系，社会资本丰富的乡村可以通过信任机制动员社会广泛参与，通过协商、合作制定基于社会共识的社会规范，克服集体行动困境，推动乡村环境的合作治理；反之，缺少社会资本的乡村，则面临着信任缺失、参与不足、规范无力的集体行动困境，乡村环境合作治理难以取得实效。在从传统乡土社会向现代乡村转型的过程中，乡村现代性特征（如竞争性、流动性、市场化、个体化等）日益凸显，乡村面临着传统社会资本日益流失和现代社会资本尚未建立的双重困境。乡村社会资本的匮乏已成为制约乡村环境合作治理的重要因素。

（一）社会信任缺失：乡村环境合作治理动力不足

实现乡村环境合作治理需要社会信任的支撑，因为社会信任可以拉近人与人之间的心理距离、增进相互理解和认同、促进合作行为发生，特别是在日益个体化和原子化的现代乡村，需要通过信任促进分散的个体走向联合，共同应对环境危机和风险。但在现代化进程中，乡村社会呈现出流动性强、阶层分化严重、竞争文化普及等特征，难以形成稳定的社会信任，乡村环境合作治理面临信任危机。党秀云认为，目前，中国社会信任危机主要表现在两个大的方面：一是人际间的不信任进一步扩大，二是群体间的不信任进一步加深。具体表现为官民、警民、医患、民商等群体间的关系紧张与对立情绪［13］。具体来看，乡村环境合作治理中社会信任的缺失主要表现在四个方面：一是政府内部的不信任，主要表现为纵向各层级政府对履行乡村环境管理职能的不信任，以及横向政府各部门对落实环境责任的不信任。二是政府对企业、社会组织和村民的不信任，如：政府对村民公共参与能力、素质和水平的不信任，限制村民参与环境决策；政府对社会组织有效承担环境责任的不信任，设置较高门槛，限制乡村环保组织的成立和发展，对企业履行环保义务不信任。三是市场和企业的不信任，如抵制政府的环境执法行为，消极履行环境标准，拒绝社会组织和村民的监督。四是社会组织和村民的不信任，如信访不信法，对环境法律和政策不信任，对政府主导的环境治理“冷眼旁观”，对工业企业的排斥。社会信任的普遍缺失，致使主体合作意识弱，乡村环境合作治理缺少内生动力。

（二）参与网络羸弱：乡村环境合作治理行动无力

实现乡村环境合作治理的关键在于广泛的社会参与，紧密的参与网络有助于克服集体行动困境，推动合作治理的生成和发展。然而，从现实看，参与网络的羸弱直接制约着乡村环境合作治理的实践。从参与主体上看，受政策、资金、人才等条件的限制，乡村环保组织发展面临着诸多困境，无法发挥其在利益协调、政策宣传、社会动员等方面的作用，使得主体间的环境利益冲突得不到有效调解。从参与意识上看，随着社会个体化和市场化的发展，乡村普遍面临着参与、合作意识缺乏的问题。有的地方政府或出于发展经济的考虑，限制社会参与，或出于提高政策效率和执行力的考虑，忽视社会参与；企业则出于利益最大化的考虑，对参与环境治理的积极性不高，甚至采取隐瞒企业污染数据、不执行环境标准、拒绝调查等不合作策略；农民受传统思维的影响，认为环境治理是政府的职能，理应由其承担环境责任，在环境治理上依赖政府。从参与机制上看，乡村环境合作治理面临着主体间环境权责不一致、参与渠道不畅通、利益协调机制不健全、组织建设滞后等诸多问题，无法为环境参与提供有效的载体和平台，环境治理呈现出“碎片化”特征。从参与效果上看，乡村环境治理的合作程度低、效果不佳。目前，环境治理中的社会参与属于被动的动员式参与，即社会大众在政府主导下，以利益动员为主、组织动员和社会动员为辅，鼓励社会组织和村民参与环境治理，而不是民众出于维护乡村环境和实现环境权益的主动参与和自觉参与。政府主导的动员式参与往往面临着利益激励不足和“干部干、群众看”的困境，使得合作治理效果不佳，无法保障合作的持续性。

（三）社会规范乏力：乡村环境合作治理基础不稳

“无规矩不成方圆”，实现乡村环境合作治理，既需要约束各主体的环境行为，也需要保障合作行为的有效性，这就需要发挥社会规范的引导和制约作用。处于转型期的乡村，社会规范的缺失使得乡村环境合作治理面临着高度复杂性和不确定性。一方面，互惠性社会规范的缺失，使得各主体在乡村环境权利与义务分配上存在不公平，难以有效形成环境治理的合力，主要表现为：乡村环境损害补偿机制不健全，农民环境权益缺少保障；社会和公众参与缺失，使得环境政策缺少民意基础；企业以追求经济利益最大化为目标取向，忽视其环境义务和社会责任；政府和企业“合谋”，以牺牲乡村环境和农民环境权益为代价发展经济等。另一方面，约束性社会规范的缺失，使得环境责任无法有效落实，乡村环境合作治理“流于形式”，主要表现为：由于缺少针对乡村环境保护的专项法律法规，无法有效遏制乡村企业的环境污染行为；由于缺少环境考核机制和政策规定，一些地方政府往往采取“不出事”逻辑，消极应对乡村环境治理；由于缺少乡村环境标准，农民大量使用化肥、农药等行为盛行。此外，非正式社会规范的功能异化，如村规民约的“无力”、传统环保风俗的弱化、“靠山吃山、靠水吃水”的发展观等，均阻碍着乡村环境合作治理的实现。因此，实现乡村环境合作治理，亟须重构社会规范体系，明确不同主体在乡村环境治理中的职责义务，引导全社会树立“既要金山银山，也要绿水青山”的可持续发展观，进而构建相互信任、责任共担、利益共享的命运共同体。

四、培植社会资本：乡村环境合作治理的现实路径

动员社会广泛参与乡村环境合作治理，建设“生态宜居”乡村，是实现乡村振兴战略的内在要求。《农村人居环境整治三年行动方案》也提出，建立政府、村集体、村民等各方共谋、共建、共管、共评、共享机制，动员村民投身美丽家园建设。丰富的社会资本是实现乡村环境合作治理不可或缺的重要资源，因此，针对乡村社会资本匮乏的现状，必须采取有效措施，积累社会资本的存量，提升社会资本的质量，以便充分发挥社会资本在合作治理中的积极作用。

（一）坚持生态价值优先，建设生态型政府

培育社会资本，实现乡村环境合作治理，首先要打破传统政府主导的环境治理模式，建设生态价值优先的生态型政府。所谓生态型政府，是指以生态文明为价值导向，以经济发展与环境友好为政府的双重目标，在政府管理价值、管理规则与管理对象三个方面都转向“生态型”或遵从“生态化”的政府治理范式［14］。理念上，树立生态价值优先的发展理念，重视乡村环境价值，通过发展绿色农业、环保产业、旅游业等实现生态价值和经济价值的统一。同时，与城市环境问题来源单一不同，乡村环境问题往往是多种因素综合作用的效果，因而，政府要树立整体性理念，推动乡村环境治理的系统性、综合性和协调性。制度上，完善乡村生态环境保护制度。实施绿色GDP 考核机制，将乡村环境保护和治理纳入政府部门考核；实施比城市更为严格的乡村环境保护标准；完善环境公益诉讼制度，赋予自治组织和村民提起诉讼权；建立乡村环境问责制度，加强对政府和公务员的环境问责。职能上，优化政府乡村环境保护职责体系。通过立法，明确政府乡村环境保护职责的内容、要求以及相应的处罚措施；完善乡村环境管理机制，以权责一致为原则提升基层环保组织的执行力；建立乡村环境监测点，加强对乡村环境的监管；加强基层环保队伍建设，培养专业环保人才，提升乡村环境治理能力和水平；促进财政转移支付向乡村环境治理倾斜，加强乡村环境基础设施建设。策略上，采取多种方式和途径促进乡村环境合作治理，比如：落实乡村环境领导责任制，加强政府内部各部门之间的相互配合，共同采取行动应对环境风险；实施“互联网+农村环境治理”，加强农村环境监测，提升政府环境治理能力和水平；引入PPP 等治理新模式，推动农村环境治理从政府主导向多元合作共治转变；引进市场资本和技术，开展乡村环境第三方治理；完善政府购买环保服务，促进企业和社会组织参与；通过政策、资金、技术等支持，鼓励乡村开展环境自治活动。

（二）弘扬公共精神，重塑乡村社会信任

多元参与的内在特征要求乡村环境的合作治理必须建立在主体间相互信任的基础上。信任是生态环境多元协同治理的黏合剂，它将政府、企业、非政府组织和公民个人等多元主体牢牢捆绑在一起；信任又是生态环境多元协同治理的润滑剂，它使政府、企业、非政府组织和公民个人等多元主体间的矛盾冲突得到有效缓和［15］。因而，面对信任缺失的现实困境，要想实现乡村环境的合作治理，就要重塑社会信任。一要弘扬乡村公共精神。公共精神要求个体关注公共事务和公共利益，在实现公共利益的基础上追求个人利益，对培育、增进和维系社会信任具有至关重要的作用。对此，要发挥学校、环保组织和科研院所的专业知识优势，加强乡村生态环境教育，提升政府、企业、社会组织和村民个人的环境合作意识和能力；同时，以植树节、世界环境日、世界地球日等节日为契机，广泛开展各类环境合作活动和合作治理实践，动员各主体的广泛参与，在实践中培育合作精神和公共精神。二要推进乡村环境信息公开。当前，乡村环境矛盾和冲突凸显的一个重要原因在于环境信息不对称和不透明，村民的环境知情权缺少保障，这也是引发社会信任危机的重要原因，因而需要着力解决乡村环境合作治理中的“信息孤岛”问题，比如：制定乡村环境信息公开办法，明确信息公开的内容、程序、条件、途径等；制定环境信息公开考核机制，鼓励政府和企业主动公开环境信息；利用政府网站、微信公众号、公开栏等公布信息，方便社会共享；打破部门保护主义，由环保部门统一环境政策和信息，避免信息混乱和不一致。三要完善乡村环境信用体系，建立乡村信用奖惩机制，比如：建立企业环境污染黑名单，限制污染企业和产业的发展；对自觉遵守环境标准和政策的企业，以及为环境保护和治理做出突出贡献的组织和个人给予奖励。

（三）发展乡村环保组织，扩大乡村参与网络

乡村社会组织，特别是乡村环保组织，既是乡村环境合作治理的重要主体，也是培育乡村社会资本的重要途径。乡村环保组织为各主体平等参与环境治理提供了交流平台，可以发挥民间动员的积极作用，将分散的个体凝聚起来，为培育社会资本和实现乡村环境合作治理创造条件。与城市环保组织快速发展相比，乡村环保组织，无论是数量上还是质量上都存在很大差距，为此，要加强乡村环保组织建设，积累乡村社会资本。一方面，政府要“赋权”，通过完善法律体系和加强制度建设，降低成立门槛，广泛推行政府向环保组织购买环保服务，赋予更多环保组织公益诉讼权、参与权和监督权，为乡村环保组织的健康发展提供良好的制度环境和社会环境；另一方面，乡村环保组织自身要“增能”，即通过完善组织结构、加强人才引进和培训、建立组织规章制度、主动接受政府和公众监督等，提升环保组织参与环境治理的能力，充分发挥其在乡村环境治理中提供环保公共服务、促进政府与社会和村民的沟通与互动、优化环境资源配置等功能。

扩大参与网络，不仅需要发展乡村环保组织，还需要完善参与机制，提升参与效益。在参与意识上，关键要提升村民的参与意愿和能力，比如：发挥乡村精英的模范带头作用和社会组织的动员作用；实施以“情感动员”为主，以“利益动员”为辅的动员模式，晓之以理、动之以情，说服村民参与环境治理；加强对村民的环境教育和培训，内化环境保护意识，提升村民合作意识和能力；广泛开展移风易俗活动，引导村民自觉养成绿色生活习惯和生活方式。在参与途径上，成立由政府、企业、社会组织、村委会和村民共同构成的乡村环境保护委员会；举行听证会、座谈会、专家论证会，进行乡村调研，在广泛征询社会意见的基础上制定环境政策；因地制宜，创新和优化农村环境PPP 治理模式，尊重农民主体地位，支持和鼓励社会参与，注重环境治理主体的协同性；引入市场机制，开展第三方治理，促进乡村环保设施建设，提升乡村环境治理的绩效；加强政府网站建设，促进网络环境参与。在参与效益上，建立乡村环境治理社会参与考核机制，增强政府对社会参与的回应性；构建乡村环境合作治理评价体系，由第三方对环境合作效果进行监督评估；简化环境参与手续和程序，降低参与成本；总结国内外环境合作治理的有益经验，结合地方实际，创新参与机制，提升参与水平；发挥新闻媒体的监督作用，促使政府关注乡村环境问题，并对乡村环境治理的过程、内容和成效进行实时追踪。

（四）互惠与约束并举，健全乡村社会规范

构建环境利他合作治理机制，需要明确制度建设中的“惩恶扬善”原则，以构建对“他人”的伦理责任为基础，通过建立对利己者的约束机制和对利他者的激励机制，以及建立公平公正的合作剩余和成本分担机制促进利他合作［16］。因此，在构建规范体系时，既要考虑到互惠性，通过信息共享、利益共享、环境共治、政策共谋等保障各主体的环境权和环境权益，促进合作治理的生成和发展，也要考虑到约束性，对政府的环境“不作为”“乱作为”、企业的环境污染行为以及公民不合理的环境诉求等进行制约，确保合作治理的有效性和持续性。具体而言，一要健全乡村环境保护的法律规范体系。针对乡村环境问题的特殊性和复杂性，制定专项保护条例，明确不同主体间的权利与义务，为各主体履行环境权、参与环境治理提供法律依据；在环境保护法等具体法律框架下增加对政府的规范性约定，确保政府的乡村环境管理职能落到实处；制定乡村环境标准和评价办法，对遵守环境标准和参与环境治理的企业给予政策、税收、财政等奖励，对不遵守环境标准的企业依法进行查处。二要提升政策执行力，充分发挥社会规范的引导作用。在社会广泛参与和形成社会共识基础上，科学制定乡村环境治理方案，提升政策的合理性和有效性；制定农村环境PPP 项目等专项管理办法，强调环境治理的公益导向，约束市场企业的逐利性；政府及环保部门要严格执法，依法保障村民的环境权益，维护法律的权威性；司法部门要及时处理环境诉讼案件，维护乡村环境公平和正义。三要发挥非正式社会规范的积极作用，比如发挥村规民约的作用，将环境保护写入村规民约，引导村民养成良好的环保行为习惯；挖掘传统文化资源，弘扬保护环境的优秀文化；倡导新乡贤文化，发挥新乡贤在乡村环境治理中的模范引领、群众动员和道德教育作用；组织开展乡村环境评比等活动，增强农民保护人居环境的荣誉感；制定企业环保规范制度，引导企业自觉树立环保意识和履行环保职责。