全球治理视域下的现代财政制度：理论与挑战

张克中 张文涛

一、引言

随着全球化程度的加深，经济开放领域和范围不断扩大，国家之间利益相互交织，导致全球治理面临市场失灵和国家失灵（state failure）①市场失灵和国家失灵（state failure）源于全球化进程中国家公共政策的溢出效应，会造成全球公共秩序缺乏足够的包容性，构成了全球治理面临的困境与挑战。的双重挑战，如何从全球治理视角审视国内的公共政策是所有国家，尤其是大国必须要正视的问题。遗憾的是传统的公共经济学主要关注国家或者地区的财政问题，较少从全球视角探讨公共财政问题，忽略了一个国家公共政策对其他国家产生的影响及其反应（Atkinson，2014；Atkinson & Stiglitz，2015）。Atkinson（2003）曾试图融合经济学、政治学及国际关系等学科的内容，以推动全球公共经济学发展，但这一领域仍未取得长足进展。

财政作为国家治理基础和重要支柱，在实现国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥重要作用。近些年“大国财政”在中国学术界应运而生，部分研究肯定了财政制度在推进全球治理变革中的地位和作用（楼继伟，2014①楼继伟在2014 年全国财政工作会议上指出，要牢固树立“大国财政、统筹内外”理念和全球意识、安全意识，积极参与国际经贸规则制定，主动参与国际财经交流和全球经济治理。；刘尚希，2016；樊丽明，2017；马海涛、陈宇，2019），但已有的研究缺乏从全球治理视角系统思考如何完善中国的现代财政制度，以应对中国经济快速崛起的进程中与其它国家之间产生的摩擦。为此，构建中国现代财政制度不能局限中国本身，需要站在全球的视角考察我们的公共政策如何适应国际规则，甚至引领和重塑全球化。

本文从全球视角较为系统地思考我国财政制度建设的基本问题。一是以全球公共物品为例，厘清了利用财政政策工具推进全球治理体系变革的理论根源，建立了双重失灵②即前文提到的市场失灵和国家失灵。—全球治理—现代财政制度的理论逻辑；二是着重分析了在我国推进全球治理体系变革的进程中，财政发挥作用的主要途径和成效；三是结合建立基于全球治理的现代财政制度所面临的挑战，从全球治理的视角思考构建现代财政制度仍有待于进一步解决的关键问题；四是从全球治理视角思考我国税收、预算和政府间财政关系的改革方向。

二、全球治理框架下建立现代财政制度的理论逻辑

财政的职能不能仅局限于提供公共物品，而是要形成公共秩序和制度（吕冰洋，2018），构建基于全球治理的现代财政制度是推动全球公共秩序变革的关键环节。理论上，要想减轻政策规则全球溢出所造成的市场失灵和国家失灵问题，就需要建立一个全球政府进行积极有为的治理。但现实中却不存在全球性机构，需要主权国家积极进行政策协调，尤其是大国的作用不容忽视。市场失灵和国家失灵构成了全球治理面临的主要挑战，这种挑战在全球公共秩序、全球公共卫生等全球性公共物品领域表现尤为明显，我们试图以全球公共物品为例，深入分析全球治理面临的困境与挑战，并以此为例，分析建立基于全球治理的现代财政制度的内在逻辑思路。

（一）全球治理面临的市场失灵和国家失灵的挑战

全球公共物品为我们分析全球治理面临的困境与挑战提供了具体的分析场景。Kaul et al.（1999）对全球公共物品的研究受到了广泛的认可，他认为全球公共物品具有消费的强公共性和受益的准普遍性（quasi universality），并将全球公共物品分为三类：一是全球自然物品；二是人类生产的全球物品，例如科学与应用知识等；三是全球政策，例如和平、卫生健康和金融稳定等。

当下全球公共物品供给会受到市场失灵和国家失灵的共同约束（Kaul，2015）。国家之间的界限在全球化的时代变得模糊，世界各国的生产要素通过全球贸易和国际金融的联系形成了全球市场，一个国家政策规则会影响世界的其他国家。一般而言，全球市场中的任何一个国家都有可能采取提供全球公共物品和“以邻为壑”（beggar-thy-neighbor，BTN）的公共政策①“以邻为壑”（beggar-thy-neighbor，BTN）的公共政策指一个国家所采取的公共政策会将其他经济体的经济资源转移至本国，并带来全球经济效率的损失。。如果一个国家选择了向全球提供公共物品的政策，这有助于满足世界各国对全球公共物品的需求，但由于全球市场失灵的存在，全球公共物品供给难以满足各国的现实需要；如果一个国家采取了“以邻为壑”的公共政策，就会产生“边界外部性”问题，当国与国的联系超越了地理距离的限制时，这种外部性会对其他国家有更加广泛的影响，如果缺乏行之有效的全球治理机制，就会产生国家失灵问题（Rodrik，2019）。

市场失灵问题导致全球公共物品供给激励不足。在一个国家内部，由于搭便车行为的存在会导致市场主体缺乏提供公共物品的激励，使得公共物品无法满足社会需求，带来了市场失灵，需要政府采取手段予以矫正。在全球情境下，搭便车的主体变为了国家，任何一个提供全球公共物品国家都会面临边际激励不足的问题，全球公共物品供给天然地面临集体行动的困境（Barrett，2016），从而产生了市场失灵。亚马逊河流域的热带雨林的过度开发是全球市场失灵导致全球性公共物品供给缺乏激励的一个典型例子。亚马逊河流域的热带雨林被称之为“地球之肺”，雨林面积占世界热带雨林总面积的一半，供氧量占全球比重达到了20%，是典型的全球公共物品。但近年来，热带雨林遭受了大面积砍伐和千余次森林火灾，“地球之肺”遭受着前所未有的生态危机，原因在于亚马逊河流域国家不仅缺乏保护热带雨林的激励，甚至以大量的热带雨林资源换取自身的经济发展②USA Today：Why is the Amazon rainforest on fire? https://www.usatoday.com/story/news/world/2019/08/22/ amazon-fire-ngos-brazil-president-jair-bolsonaro-suggestscause/2082066001/.。如果不进行积极有效的治理，全球公共物品的匮乏在一定程度上会损害全球各国的经济增长和福利水平。

国家失灵问题造成全球公共物品供给主体缺位。当存在全球市场失灵导致的公共物品供给不足时，就需要一个高度负责的全球政府采取手段进行治理，但现实中却没有一个凌驾于主权国家之上的全球政府，也不存在建立这种机构的可能性，从而需要全球主权国家之间积极协商，但如果主权国家的合作陷入了集体行动的困境，就会引致国家失灵。不同于传统意义上官员和政治家自利行为导致的政府失灵，全球语境下的国家失灵主要指的是主权国家所建立的世界秩序难以维续（Kaul，2015）。全球化时代的税收竞争是“以邻为壑”政策的突出表现，一个国家会选择以降低所得税税率的方式吸引更多的要素流入，开放经济体的税收调整有可能引发他国在税收、支出和债务上的策略性反应，甚至演变为全面的财政竞争，导致经济社会发展不均衡、不公平和不可持续等问题（郑新业等，2019）。但税收竞争、避税天堂等问题却很大程度上无法得到有效遏制，原因在于当前全球治理模式下国家本身就是竞争的主体，国家失灵导致解决这些全球性问题的联合行动有时会以失败告终。

（二）基于全球视角的现代财政制度有利于大国重塑全球化规则

全球市场失灵和国家失灵呼吁积极有效的全球治理以满足全球对公共物品的需要，全球治理的关键在于重构当前国际秩序。传统的国际秩序存在两方面的缺陷：一是难以解决全球在气候变化、健康、全球不平等与贫困等领域共同面对的挑战；二是缺乏足够的包容性，无法满足新兴经济体发展需要（Oliver，2016）。构建新型国际秩序需要全球各国共同参与，正如在应对气候变化问题上，发达国家和发展中国家要遵循“共同但有区别责任原则”一样，在公共物品供给上，大国和小国也应该承担与其国际身份和经济实力相匹配的责任。大国作为全球公共物品最主要的需求方和受益者，在参与全球治理时有必要担负更大的治理责任，在提供全球公共物品时也需要承担更高的融资份额。

大国承担治理责任的关键在于提升自身配置全球资源和制定规则的能力（刘尚希，2016；裴长洪，2014）。资源在全球范围进行配置是全球化的重要体现，单个国家的能力不仅限于对国内资源的配置能力，而是在很大程度上依赖于全球资源配置能力，如果一个国家的资源配置能力与其在全球治理中的地位不匹配，就会限制其提供全球性公共物品的能力。当前国际治理体系不利于发挥发展中经济体在全球治理中的作用，尤其是新兴经济体在现行国际秩序中处于劣势地位，多边组织决策体制遭受民主赤字的困扰，包括新兴经济体在内的发展中国家无法有效参与全球经济治理决策。对于大国而言，充分发挥治理责任的关键在于提升自身在全球的资源配置能力，突破现有国际秩序的约束，形成新的治理规则，积极主动向世界各国提供全球性公共物品。

建立与全球治理相匹配的财政制度是适应和引领全球化的重要保障。调节资源配置是财政的基本职能，在一个国家内部，财政主要通过直接分配社会资源和调节社会资源分配的方式实现资源在不同地区、行业和部门之间合理流动。在全球治理的条件下，财政要具备统筹内外的职能，一方面，要能应对外部风险的冲击，外部风险会导致政府规模扩大（Rodrik，1998），减轻政府规模扩张带来的潜在财政压力；另一方面，要能促进生产要素在全球的合理分配，实现全球经济的共同发展。中国是一个政治和经济大国，有责任提供更广泛意义上的全球性公共产品，也必须要在应对全球挑战和解决全球性问题等领域发挥更大的作用，客观上要求中国提升自身在全球的资源配置能力，建立与其国际地位相匹配的现代财政制度，在此基础上，推动全球化的深度发展。

三、全球化进程中建立现代财政制度面临的挑战

（一）全球公共物品供给不足

全球公共物品具有强公共性和准普遍性（Kaul et al.，1999），能够帮助人们应对全球共同面临的健康、环境与气候变化、和平与安全等领域的共同挑战，但这些全球性公共物品供给不足也是一个客观事实。一是全球健康公共物品供给不足，在“新冠肺炎疫情”全球爆发期间体现极为明显。2020 年“新冠肺炎疫情”从三个方面暴露了健康领域全球公共物品供给不足的事实：疫情的防护依赖于全球合作，但各国防控的力度和重点存在差异，国际组织也没有充分发挥协调作用，导致疫情在全球范围的大爆发；疫情的控制依赖于全球融资，部分主权国家通过自身筹集的收入能够充分应对疾病的挑战，但小型经济体往往缺乏必要的资金和技术；疫情的根除依赖于疫苗接种，但疫苗的研发往往需要较长的周期，且严重依赖于少数大国的技术和手段（Moon et al.，2017）。二是全球环境和气候变化问题日益严重，全球环境和气候是一种非常重要的全球公共物品。气候变暖和环境破坏不仅会影响人类生活质量，也会破坏人类生存的基础设施，需要全球各国在温室气体排放、跨国界环境治理等方面共同采取有力措施。三是全球和平与安全，和平与安全是全球最为重要的公共物品之一，局部存在的国家战争、恐怖主义、跨国犯罪构成了全球和平与安全的主要威胁，制约了全球经济发展和福利改善。

（二）全球不平等和贫困恶化趋势明显

高收入群体收入份额持续扩大和社会财富向少数人集中是全球的普遍趋势，皮凯蒂在其著作《21 世纪资本论》指出高收入群体的收入份额在长期里会持续扩大，伴随不平等而来的就是全球范围内的贫困问题。首先，全球不平等的治理仍然缺乏行之有效的制度安排，尤其是全球财富不平等愈演愈烈。针对这一问题，Piketty（2014）提出征收全球累进资本税，但遗憾的是，全球资本税缺乏必要的现实可行性，Auerbach & Hassett（2015）和Hubbard（2015）提出征收全球消费税，相比于全球资本税，全球消费税能更好的针对全球不平等问题。其次，虽然联合国将消除贫困列为2030 可持续发展目标（Sustainable Development Goals）之一，并为消除全球贫困采取了一系列的行动，但全球范围的贫困问题仍是一项严峻的全球性挑战，联合国开发署《2019 年度全球多维贫困指数报告》显示全球共有13 亿人处于“多维贫困状态”。

（三）全球税收竞争与数字经济提升了征管难度

全球化客观上对国家的税收制度和征税能力提出了更高的要求，也呼吁各国采取更高水平的国际税收合作。一方面，经济全球化降低了生产要素跨境流动的成本，全球政府都会主动选择降低本国企业所得税率，从而诱发了国际税收的“竞次效应”（Razin et al.，2019）。在应对国际减税浪潮时，各国政府随着国际税收竞争程度加剧而开展了税制改革，尤其是特朗普税改诱发了新一轮国际税收竞争（Lai，2018）。另一方面，全球数字经济背景下所引发的税收管辖权问题也很重要，尤其是全球电子商务所带来的全球税收在来源地和目的地的税收分配问题，OECD 倡导跨国公司所产生的税收按属地原则征收，即由经济活动发生地和价值创造地所在国（地区）征收①OECD (2015), Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy, Action 1-2015 Final Report, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264241046-en.，这一原则获得了广泛的共识，但也面临单边主义的挑战（张文春，2019）。除此之外，全球避税天堂成为跨国公司进行利润转移和逃税的重要途径。

（四）全球公共风险和外部冲击仍将持续存在

全球化将全球各国连结成一个整体，改善了全球分工格局，提高了全球资源的配置效率，但全球化也意味着任何一个国家所发生的系统性风险都可能会影响到其他国家，每个经济体都可能遭受来自全球其他经济体的外部冲击。全球公共风险和外部冲击主要来源于三个方面：一是全球贸易体系不确定因素增加，一方面，现行贸易体系遭到越来越多的挑战，尤其是中美贸易战背景下，贸易自由化受到了诸多挑战；另一方面，贸易单边主义重新抬头，自由贸易中掺杂了更多的政治因素。二是全球金融波动的联动效应增强，美国金融监管不到位导致了2008年的次贷危机，从而诱发了全球经济衰退；在新冠疫情的影响下，美股多次熔断，引发了国际社会对美国金融市场的进一步担忧。三是非传统安全问题日益严峻，网络犯罪、跨国犯罪、公共卫生和自然灾害等非传统安全问题存在传统化趋势。

四、财政支持中国参与全球治理的政策工具

（一）以涉外税收政策体系为支撑，维护全球市场秩序

涉外税收体系有效维护了全球市场秩序。一是发挥关税政策的调节作用。自加入世界贸易组织以来，我国以降低关税税率为手段推进贸易自由化，减小商业活动流经我国国境的障碍；积极倡导“绿色关税”，减轻污染产品和污染物在全球的扩散与传播。二是建立了内外资公平的税收环境。我国涉外税收政策经历了从“引进来”到“‘引进来’与‘走出去’并重”的阶段，在“两税合并”后建立了内外资企业公平一致的企业所得税征收制度，避免形成税收洼地，满足了中国经济和世界经济深度融合的需要。三是长期坚持打击海外逃税行为。加入《多边税收征管互助公约》，防止跨国公司利用国际税收规则对各国造成的税基侵蚀；实施《一般反避税管理办法（试行）》，有效打击国际逃税行为。四是积极参与多边税收协定，加强政策协调，避免对企业造成重复征税或税收不公正待遇，促进区域自由贸易。

（二）以对外债务政策为手段，助力全球经济格局稳定

债务政策推动了全球各国共同发展。一方面，我国购买了大量外国债务，是全球金融的积极参与者，在提高外汇储备的项目收益的同时，减轻国际恶意投资者造成的经济波动。另一方面，推进中国债务市场国际化，为全球投资者合理配置金融资产提供了新渠道，随着我国金融对外开放格局的不断优化，我国债券市场取得了长足发展，2019 年4 月，中国国债和政策性银行债券开始被纳入彭博巴克莱全球综合指数，人民币计价的中国债券成为继美元、欧元、日元之后第四大计价货币债券。除此之外，针对部分重债穷国和不发达小国，我国在力所能及的范围内对其予以债务免除，减轻这些国家的主权债务违约风险。

（三）以对外援助政策为依托，推动全球共同发展

为全球缩小贫富差距、消除贫困，提高发展中国家的自主发展能力，中国提供了包括无偿援助、无息贷款、优惠贷款在内的多种形式的援助项目。一是无偿援助，利用人道主义援助提高受援国应对外部冲击的能力，通过技术援助和技术合作改善受援国的技术水平，协助建设学校提升受援国的人力资本水平，改变贫困的劣势积累过程。二是无息贷款，向受援国基础设施建设和民生项目提供无息贷款，提升其经济增长的内生动力，改善受援国的国民福利水平。三是优惠贷款，向矿产开采、大型基础设施等能产生经济回报的项目提供优惠贷款，提升受援国产业和经济发展能力。

五、基于全球治理视角构建现代财政制度

在全球化时代，我国的现代财政制度建设要着眼于全球，有助于提升我国全球资源配置能力，推动全球治理体系变革。一是要为全球性公共物品融资，应对全球在卫生、健康和环境等方面的挑战；二是要加强国际财政合作，在打击国际逃税、保护国家税收主权等方面取得进展；三是要建设现代央地财政关系，从横向和纵向两方面入手，提升地方应对全球化进程中风险和冲击的能力；四是要建设现代预算制度，强化财政可持续性和财政风险管理。

（一）以融资和公共秩序为依托，增加全球公共物品供给

现代财政制度需要从两方面入手，提升全球公共物品供给，应对人类社会在健康、环境和卫生等领域面临的挑战。一方面，要提升为全球公共产品融资的能力，利用全球公共资源供给的国家机制增加公共物品供给，增加贫困国家或地区的发展援助，通过税收手段刺激跨国企业提供全球公共物品。另一方面，要着力推动国际公共秩序变革，全球公共秩序变革方向在于完善全球公共物品成本在不同国家间的分摊模式，并完善供给过程中相应的监督手段与保障机制，破解全球公共物品供给的集体行动难题（吴志成、李金潼，2019），全球碳交易的例子已经表明，建立合适的激励手段，能够持续增加全球公共物品供给。

（二）推动现代税收制度建设，应对税收竞争和数字经济挑战

在面临国际税收竞争压力以及数字经济所带来的税收征管难题时，需要深化国际财政合作，并推动税制转型。谋求高税收的全球税收合作是应对税收竞争和数字经济挑战的关键，BEPS 行动计划在监管国际避税上迈出了实质性的步伐，但仍需要从三个方面进一步发力：一是要更加积极参与国际税收规则的制订，提升中国国际税收话语权；二是要进一步推动国际税收信息共享，提升税收透明度，加大力度打击国际逃税；三是要进一步推动国际税收协调，避免重复征税和重复抵扣，建立公平合理的国际税收环境。就国内而言，要推动税制转型，把握全球主要国家税制变化趋势，从总体上逐步降低企业承担的税负，清理税制体系存在的体制机制性障碍。

（三）完善央地财政关系，提升地方化解外部风险的能力

全球化会影响全球企业活动的地理配置，很大程度上会重新塑造产业的空间分布格局。中央政府和地方政府以及地方政府之间的财政关系要和全球化的冲击相适应，实现中央和地方的财力协调，促进不同区域的财力均衡。完善央地财政关系的重点在于完善地方税收体系，尤其是要通过尽快下划消费税的方式，提升地方政府应对全球化进程中外部冲击的能力。除此之外，要适当引入横向调节机制，通过对口支援、转移支付等手段提升贫困落后地区的财力水平，推动经济不发达地区的财政能力建设，缩小区域财力差距，形成财力协调、区域均衡的财力格局，推进区域均衡发展。

（四）建设现代预算制度，强化财政可持续性和风险管理

全球化条件下的外部冲击提升了财政不确定性，对一个国家的财政可持续性提出了长期考验。一方面，预算制度要与我国推进全球治理体系变革和提供全球公共物品的战略相结合，考虑国家支出压力增大时的财政收支平衡问题。首先要充分考量全球经济波动对各项收入的潜在影响，减轻外部因素可能造成的预算执行过程中的偏差；其次要强化财政纪律，建立预算的中长期支出框架，完善财政可持续性的制度保障。另一方面，要着力提升预算透明度。一是要全面改进当期预算披露的碎片化缺陷，引导其他经济体对我国财政收支行为形成稳定预期；二是要加强中国与其他国家的信息共享，适当披露中国打击海外逃税、提供全球公共物品的财政收支信息，尤其是要提升对外援助的透明程度。

六、结语

全球化进程中任何一个国家的政策变动都会对其他国家产生溢出效应，为此，需要从全球视角重新审视国家公共政策的福利效果，加强全球政策协调与合作、改善全球的治理模式（Rodrik，2019；Kaul，2015）。 中国作为世界第二大经济体，在适应甚至引领全球化的过程中，现代财政制度建设不仅需要考虑全球化对中国造成的影响，更不能忽视我国公共政策对其它国家产生的效应，只有站在全球的视角构建中国的财政制度才能更好地避免与其它国家之间的摩擦与分歧。推动全球治理体系变革是“中国之治”的重要命题，也是新一轮财税体制改革不可忽视的基本约束，构建现代财政制度是中国推进全球治理体系转型和发展的抓手。解决全球面临的市场失灵和国家失灵需要各个主权国家共同发挥作用，重构全球治理体系，形成共商、共建、共享的全球治理格局，破解世界共同面临的治理、信任、和平和发展赤字。中国在解决全球性问题上要发挥更加积极的作用，客观上需要提升中国对全球资源的配置能力，建成现代财政制度是提升中国统筹全球资源能力的关键环节。

中国的财税体制改革必须要考虑其他国家对本国政策的反应。在全球网络一体化的背景下，单个国家公共政策作用的范围和边界发生了变化。所有国家都是全球产业链上的一个环节，各国通过全球贸易紧密相连，一个国家的政策会对其他国家产生边界外部性。消除外部性的关键在于加强全球政策协调与合作，提升全球治理水平。一方面，其他国家的反应会制约本国政策的效果，中国必须将其他国家的策略性反应纳入政策制定的目标函数。另一方面，充分考虑其他国家的反应有助于减轻政策的对冲效应，实现全球政策协调，提升全球资源配置效率，增进全球福利水平。在现代财政制度的建设过程中，需要充分权衡其他国家对我国财税政策变化做出的反应，这是全球治理视角下我国现代财政制度建设的题中应有之义。