我国增值税立法问题研究

迪丽玛尔·卡肯

(新疆财经大学 新疆 乌鲁木齐 830000)

一、我国增值税的法治进程与启示

(一)我国增值税相关法规的制定与完善

30年前，增值税作为一个税种进入了中国，几十年的改革和逐步完善促进了我国以增值税为主的流转税制的开展，并为此奠定了最坚实的基础。回顾我国增值税改革进程，大概可以分为三个阶段：

第一阶段：引入、试点。1979年，我国为了工业改革和提高财政收入，对于增值税是否适用于我国进行了调查研究，选取一些有限的地区和行业进行增值税的初步试点工作。1984年，全国人民代表大会和常务委员在大会上给予批准，中国将开展工商税务体制式改革，国务院也在同年9月18日署名发布了《增值税条例(草案)》。增值税制度第一次出现在我国历史舞台

第二阶段：推广、全面实施。1984年全国人大常委会制定的《关于在经济体制改革期间授权国务院制定税收暂行条例的决定》使增值税等税种的委托立法权便得到明确。继而在1993年12月13日国务院又发布了《增值税暂行条例》来解决增值税中税制复杂、重复征税等一系列问题，为逐步建成增值税法律框架又添一瓦。

到第三阶段时：改革和完善。国务院决定从2009年1月1日开始实施修订的《增值税暂行条例》，将增值税转型改革范围扩大到全国。2016年3月18日国务院决定，“营改增”范围扩大到全行业并自2016年5月1日起实施。就此，增值税在我国彻底替代了营业税。

(二)我国增值税法制进程的启示

我国制定增值税相关法规制定的理论和实践主要针对增值税的改革和立法，增值税改革是增值税立法的基础，增值税改革和增值税立法之间具有不可分割的内在联系。所以，在增值税立法过程中必须要谨慎严肃，才能实现增值税立法的目的，体现国家意志。同时，研究增值税立法问题需要全面了解和把握我国当前的增值税改革进程，逐步的落实增值税立法。

二、我国增值税立法存在的障碍

(一)立法级次相对较低

中国有的18个税种里，个人所得税，企业所得税，车船税，环保税，船舶吨位税和烟叶税等六项税收均通过全国人民代表大会及其常务委员会征收。其余的是由国务院颁布的临时规定征收的。执行暂行条例前，国家税务总局和财政部颁布了一系列部门规范性文件作为铺垫，这在实际税收工作中发挥出了重要作用。在规范性文件中，一部分具体条款，因为其效力远低于法律，所以总是在企业不断变化的实际经营状况面前变成了“留白地带”，而且加上各地方政府和地方税务机关制定的一些相应的地方税收规定内容，缺乏其权威性、规范性，随意性真的较大，执行过程容易受到其他的冲击和扰乱。①专业的税收执法人员也存在无法熟练掌握情况，如此说来，对普通纳税人来说，那更是难上加难，难度更上一层楼了。

作为中国最大的税种的增值税，最高级别的法律文件尽然只是属全国人民代表大会常务委员会颁布的“增值税暂行条例”和一些其他临时规定。可见其法律的级次较低，且不可能得到人大代表的全面性监督，法律的权威性较弱。

(二)授权立法过度使用

目前我国存在大量的增值税法规制定权被过度授权给行政机关的现象，这种已经使用多年的现象已经很大程度上削弱了全国人民代表大会及其常务委员会在税收立法工作中的主导权。一方面，过度的授权本来就违反了基本的税收法定要求。为人民服务税法，本就应该由代表人民的，人民的代议机构完成的。税收的立法权应该交给全国人民代表大会及其常务委员会，并使其成为解释相关法律的最终权力拥有者。但是，授权立法使行政机关享有过多的法律解释权，这显然与税收法律主义中税收要素法定的要求背道而驰。另一方面，这种不受限制地授权立法会产生许多负面后果。授权行政机关后，行政机关可能会忽视纳税人的利益，只顾及加强行政管理。与法律相比，行政机关制定的税收法规主观随意性较强，不是很严谨严肃的。随着时间的推移，可能使用它来扩大行政权力，从而造成不良后果。

授权立法可能造成的最可怕的结果便是用口头语言来代替法律。近年来，许多税务机关制定了一些规范性政策文件，其中一些的条例甚至存在越权。同时，国家税务总局颁布的税收政策的实际实施工作中，由于一些条款的界限和内容不清晰明确，所以很多都是通过口头的请示和回复的。由此可见，授权立法在实际工作中出现了很多弊端，严重影响了法律的谨慎性和严肃性。

三、完善我国增值税法的立法建议

(一)提高增值税立法的级次

中国的立法体系分为两个层次：中央和地方。但在现实中，我国的增值税立法权主要在中央，地方基本没有。即使在中央，增值税制度也只是些暂行条例，并没有上升为法律。事实上，中国增值税立法工作中的主要挑战之一是完善中国增值税法律的立法级次。

我国增值税在1994年的税制改革中发出萌芽。因为增值税的本身的原因再加上立法条件的不成熟和经济的不发达，所以没有制定相关的增值税法。20年来，中国经济发生了重大变化，立法的条件也逐渐成熟起来，基本符合增值税立法的要求。因此，必须尽快制定科学合理的增值税法律，确保增值税改革的实施。

制定“增值税法”是中国税制的迫切要求，要求中国依法治国，依法治税。中国的个人所得税、企业所得税、车船税等是有立法的法律依据的。但是增值税作为我国的最大税种，它最高层级的法律依据是竟只是暂行条例，还没有上升为法律，这显然是我国税收制度中的一大缺陷。所以应该提升增值税的法律级次，改变过度授权立法的现状，把立法权交还给人民的代议机构人民代表大会及其常务委员会，加快增值税立法进程。完善我国税制。

(二)虚开专票需系统性法律治理

目前法律、法规在监管虚开增值税专用发票中有下面3个问题。首先是部门规章规定过于原则，较碎片化。其次治标不治本，不能从根源解决问题。最后是过于注重事后惩罚和处理，忽略了事前事中的治理方法。

这种行为需要有一个相关法律来作为治理的依据。可从四个方面来管理。一要完善增值税制度。继续税率的改革向三档并两档方向发展，避免一些不必要的减免政策的出现，对于小规模纳税人可以学习借鉴国外的增值税登记制度，让纳税人有自由选择的权利。二是定要通过法律来明确说明虚开增值税专用发票构成犯法的条件，使小规模纳税人发票管理规范化，加强税务机关人员的执法能力，同时增强纳税人的法律意识，共同促进税收法律机制的完善。三是完善企业内部的控制制度条例。加强企业财务管理制度，同时狠抓落实企业员工的遵纪守法教育，企业合规部门更得加强自我检查，风险排除，要能及时化解虚开增值税专用发票的风险等问题。四是增加对纳税人权利的保护的力度。虚开增值税专用发票治理过程中要强调保护纳税人权利这一项，这是推动税收法治和促进税收遵从的基本要求和前提。

四、结论

本篇论文对增值税立法进行了理论分析，认为增值税立法的障碍是法律的级次相对较低、立法授权过度。然后再提出一些建议，认为应该依据我国现行增值税制度，依据税收实际情况，制度一部符合我国国情的规范的现代化税收制度。并且提高增值税立法的级次以及对需要专票问题进行系统性法律治理。

注释：

① 杨蕙宇.我国增值税立法问题研究[D].吉林财经大学,2016.