乡村振兴实施路径探讨

罗 毅

(宜宾市国有资产经营有限公司，四川 宜宾)

十九大报告提出实施乡村振兴战略，明确“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，旨在加快推进农业农村现代化，着力缩小城乡差距，促进经济平衡发展，改善民生，保障社会和谐与稳定。乡村振兴是当前国家战略层面的发展需要，是化解目前社会不平衡不充分发展主要矛盾的必然选择，也是顺应人民美好生活向往的必然选择。[1]

乡村振兴战略的实施，使农业农村经济发展迎来了重大战略机遇，有利于推动农业从简单增产向提质增效转变，促进农民增收；有利于进一步丰富和传承中华优秀传统文化, 促进新时代乡村发展新格局的形成。因此站在战略的高度重新认识现实乡村的发展需求，研究如何结合地方实际，形成群策群力、共建共享的乡村振兴局面，对于解决新时期我国城乡平衡发展问题，具有深远意义。

一、实施乡村振兴战略的背景与意义

始于40年前的改革开放，给中国带来了巨大的社会物质财富，创造了人类历史发展的奇迹。统计数据显示：2018年中国人均GDP全球排名67位，虽然还未达到全球平均水平，但已经进入中等收入国家行列，特别是2018年中国GDP总量超过90万亿元人民币，接近全球的1/6，稳居全球第二位，是排名第三位日本的近3倍。

与此同时，高速发展也改变了中国的社会结构，尤其是当前城乡二元制(Urban-rural dual system)结构尚未完全破除，城乡发展差距较大，使得人口流失严重，农村青壮年劳动力大量向城市转移，农业经济效益低下，产业开始衰退和萧条，乡村经济停滞不前。由此出现了大量的空巢村、老人村、留守儿童村和贫困村。[2]相比新中国成立之初，全国仅有132座城市，只有10%的人口生活在城市，而截至2018年末中国城市数量为672座，城镇化率已达到59.58%。然而，在对城镇化进程推进的同时，却忽略了广袤的农村的同步发展，甚至许多地方在发展城市的同时，还以牺牲临近乡村自然环境和经济为代价，城市与农村的发展矛盾与日俱增，贫富差距越来越大,乡村治理结构与经济发展等方面都亟待改善。“城市像欧洲、农村像非洲”是中国城乡环境差距的真实写照。显而易见，新时期我国发展不平衡不充分问题，在乡村最为突出。[3]

中央长期以来始终把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，连续15年发布有关农业的“中央一号文件”，并出台多项政策措施，鼓励、扶持、帮助乡村的振兴与发展，充分体现了国家对于解决“三农”问题的重视。党的十九大报告又提出把乡村振兴战略作为我们国家的一项重大战略，正是基于我国社会现阶段发展的实际需要，重新认识和平衡城市与乡村的发展关系。

二、相关政策支持

《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》由中央农村工作领导小组办公室根据《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》组织编制，从规划背景、总体要求、构建乡村振兴新格局、加快农业现代化步伐等方面,全方位提出了实施乡村振兴战略的第一个五年期阶段性目标任务。

2018年5月，农业农村部、中国邮政储蓄银行联合印发《关于加强农业产业化领域金融合作助推实施乡村振兴战略的意见》，力争3年内实现100个农业产业化龙头企业与100个农村项目的开发，授信金额达到1 000亿元。通过建立部门协调机制，做好支持农业产业化发展的金融服务与合作，促进农业供给侧结构性改革，发挥农业产业化助推乡村振兴的重要作用。

2018年9月，国家发改委、财政部与亚洲开发银行签署了《关于支持中华人民共和国乡村振兴的谅解备忘录》，预计2018-2022年，亚行将会同其他发展伙伴筹集总额达60亿美元的一揽子支持计划，用于支持中国实施乡村振兴战略，重点支持乡村康养文旅产业发展。

2018年10月，国家发改委等13部门联合印发《促进乡村旅游发展提质升级行动方案(2018年-2020年)》，提出建设用地可配套5%作为乡村旅游设施的建设用地，四荒地(Four wasteland)为康养、乡村旅游项目首选。以土地利用、人才回归、基础配套等政策支持，形成促进乡村旅游发展提质扩容的合力，营造乡村旅游良好发展环境。

2019年2月，中央一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(以下简称《意见》)提出，深化农村土地制度改革、农村金融改革，促进和鼓励社会参与、政企合作共同推动乡村振兴。《意见》对土地承包制、土地流转(Land circulation)、集体土地入市和宅基地制度改革等方面进行了明确，并对脱贫攻坚、保障重要农产品有效供给、加快补齐农村人居环境和公共服务短板、发展壮大乡村产业和完善乡村治理机制等内容做了具体要求。

2019年4月，中央农办等五部门联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》(农规发〔2019〕1号)，是全面落实《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》以及《农村人居环境整治三年行动方案》部署，推动各类规划在村域层面“多规合一”，因地制宜，防止“千村一面”的又一举措。要求至2020年底，规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作，在解决好共性基础问题的同时探索符合自身特色的村庄发展之路。同期，国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，消除影响城乡融合(Urban and rural integration)发展的体制机制障碍，重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化。

2019年6月，《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》(国发〔2019〕12号)出台，针对当前乡村产业发展中存在的产业门类不全、产业链条较短、要素活力不足和质量效益不高等问题，提出了31条引导和扶持意见。强调以农业供给侧结构性改革为主线，围绕农村一二三产业融合发展，突出优势特色、优化产业空间结构，增强产业聚合力和持续增长力，推动创新创业升级。增强产业发展新动能，完善政策措施，优化发展环境，并从金融服务、用地保障、人才保障、组织保障等方面提出了具体要求，并明确了具体责任部门督促落实。

2019年8月，十三届全国人大常委会第十二次会议审议并通过《中华人民共和国土地管理法》修正案。改革土地征收制度，完善农村宅基地制度，破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，树立新发展理念。坚持农业农村优先发展，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

三、国内外的参考案例

西方国家既有实践证明，旅游业是实现乡村振兴的重要推动力量。在美丽乡村建设方面，北美、西欧以及亚洲的日韩等国的经验值得我们深入研究，可以为我国美丽乡村建设提供新思路。

德国从20世纪70年代开始，实施“乡村更美丽”计划。计划主要包括提高农产品质量和种类，开发农业房地产和乡村旅游，有效改善农民生活和农村生态环境三个方面。法国农村改革的主要内容是“一体化农业”和“开展土地整治”。英国帮扶农业和农村的政策重点从重视粮食供给问题转移到生态保护，重视乡村人文景观的维护与修缮工作。英国乡村田园景区管理法规对建立卫生流动厕所和干净的饮用水设施有严格的考核指标,目前，农村地区基本形成了惠及每家每户的完善的健康服务体系。日本以振兴农村经济为目标的“造村运动”具有独特的自发性、内生性特点，并将产业发展红利及时回馈给参与的乡民。“一村一品”乡村建设经过20多年的造村运动，日本基本消灭了城乡差距，增加了农民收入，刺激了农村消费市场。典型案例是德岛县神山町KAIR项目，其最大的特点是让村民参与进来，坚持自己主导，亲力亲为。神山町完善的生活配套服务、先进的基础设施、优美的自然环境吸引了更多企业与年轻人，成为企业与年轻人的聚集村落。同时神山的旅游资源，吸引了大量观光游客。荷兰的羊角村，没有标志性景点，但每一座房子都似艺术品，村落犹如世外桃源，散发着悠然的乡村生活气息。这得益于专业风景园林师参与到乡村工程、土地改善和水资源管理的项目中，综合农业生产、自然景观保护、旅游休闲的有机结合，成功转型为全球著名的乡村旅游景点。[4]

目前我国各地的乡村建设如火如荼。例如湖北省在长江经济带沿线8个市州规划1 000个美丽乡村示范村，并在2019年年底完成了上述区域美丽乡村示范村村庄规划；河南省开展“乡村规划千村试点”，助力乡村振兴，遴选确定1 188个试点村庄和1 500余名优秀规划设计师，编制多规合一(Unification of rules and regulations)的实用性村庄规划。在中国东部一些经济发达省份,率先践行了生态一体化的城乡融合模式，如浙江省率先开展以“中国美丽乡村”建设为载体的新农村建设。西部地区也涌现出乡村振兴的标杆。陕西省咸阳市礼泉县的袁家村，创造了“袁家村”模式，堪称“乡村旅游黑马典范”。袁家村通过打造以关中民俗和乡村生活为核心内容的关中印象体验地景区，形成村景合一、三产融合的完备的商业体系和成熟的商业模式，既有田园风光，又享时尚生活，荣获“中国十大美丽乡村”称号。重点发展旅游观光与农工贸一体经济，400多口人的袁家村，一年接待游客600万人次，最高日接待量达18万人，村资产超1亿元，并带动周边十余村共同致富。

四、认识误区与经验教训

中国2006年提出新农村建设，是顺应大规模城市化建设形势，矫正其发展偏差的举措，既防止城镇化发展中的过度偏向城市，剥夺农民的选择权利，又避免了发生各国城镇化发展中通常的农村“凋敝”现象。城乡一体化是城乡统筹发展的基本目标和方向，而新时期的乡村振兴战略就是以往城镇化发展格局走向城乡一体化发展的必由之路。

习近平总书记多次强调，搞乡村振兴，不急功近利，不搞大拆大建，而是要把那些别具风格的传统村落改造好，突出地方特色，贯彻以人民为中心的发展理念。科学规划和务实行动，体现了尊重自然、顺应自然，继而实现生活设施便利化、现代化，使村容村貌整洁优美，环境宜居。

然而，在乡村振兴战略的实施过程中，由于认识偏差导致了一些认识误区，也带来了一些经验教训。

一是唯快唯政绩。一些地方的领导干部做表面文章，搞形象工程、政绩工程，短期内用重金推动规划建设，贪大求快，缺乏合理设定的阶段性目标任务和工作重点，难以形成可持续发展的良性循环机制。

二是唯产业化。很多地方把引入产业作为乡村振兴的唯一抓手，硬上产业，更有甚者还配套上下游全产业链，追求“大而全”，却忽略乡村本地的基本状况。盲目“去农化”，破坏和干扰农业生产，本末倒置，结果是产业无法生根，更谈不上发展。

三是脱实向虚，变相地产业化。大搞工业化，大兴土木，大量建设酒店、商业街、公园、民宿。错误理解土地改革举措，大片农田被流转，打政策“擦边球”，“以租代征”。例如一些地方并不具备环境、资源、气候条件，却非要搞养老养产业，造成土地资源的极大浪费，也破坏了传统村落的自然肌理。[5]

四是曲解他山之石可以攻玉。一些决策者热衷于考察学习，可惜不善于辩证吸收。奉行拿来主义，甚至全盘照搬，一味模仿，导致千村一面、缺乏特色。资源同质化，建设标准化，让美丽乡村个性越来越模糊，像巨大的风车现今已成为许多美丽乡村的标配，而没有按“一村一品”原则进行特色乡村设计，因地制宜发展。

五是“创新”故事文化铺路。不注重文明传承、文化延续，挖掘不同村落的风貌特色，却投机于编造故事、传说，嫁接文化，生拉硬套、张冠李戴，使开发不具备示范及推广意义。

六是所谓高标准高起点规划。有的地方，一谈到乡村振兴，必言高标准高起点规划，思想上“空穴来风”，行动上“天马行空”，一届政府换一套规划思路，好大喜功，缺乏稳定的、切合实际的村落规划，导致走弯路、走回头路。[6]

七是绝对企业化运作。认为乡村振兴是产业兴村，因此应减少行政干预，完全按企业化标准进行市场化运作。例如在投资、运营、管理过程中，对一些财务开支，觉得没必要向村民进行财务公开。殊不知，对一些关键的、敏感的财务开支，若不能公开透明，让村民心中有数，村民对政府、企业的不信任态度会不断累积，长此以往会形成阻力。

八是以群众满意度论成败。无论是在新农村建设、精准扶贫脱贫攻坚、美丽乡村建设，还是乡村振兴战略实施中，都有对干部工作考核的问题，其中一定包括“群众满意度”考核指标。从基层工作走访调研发现，许多地方会制定畸高的合格指标，远超国家标准，市县乡层层加码，有的已经达到99%甚至100%的群众满意度要求，并且采用一票否决制。这在当前一些政策自身都还不完善的前提下，过高过严的考核要求，或者导致人为造假制作不真实的材料，造成形式主义，或者因指标畸高，完不成考核指标而被问责，影响基层干部工作的积极性。

五、实施乡村振兴的有效路径

乡村振兴战略的制度创新、政策创新必须在本土制度框架与文化逻辑下进行，在借鉴国外成功经验的同时，立足我国国情与乡村实际，促进乡村振兴与精准扶贫共生共荣，走具有中国特色、时代特点的乡村振兴与城乡融合之路。

一是政策保障。基于国家战略，结合各地实际情况，制定相应的政策措施，推动乡村振兴，加速推进农业现代化进程。通过政银融合，配套“金融+”助力乡村振兴，形成村银融合新格局，破解农村信用贷款额度低、手续烦琐的难题；引导和鼓励各类社会资本投入农村基础设施建设。例如日本、韩国等国家制定的促进乡村产业统筹融合发展政策,是通过立法来保障对村庄产业的帮扶，推进产业发展。他们的做法值得我们学习和借鉴。

二是多规合一。村庄规划是实现土地利用规划、城乡规划等有机融合的规划。“多规合一”应在严格保护自然生态和基本农田，确保生态环境不破坏的基础上，按照传承文化、节约集约、分类推进和突出特色的原则，优化村域空间布局。政府要加快推进村庄分类，明确五种村庄类型，保持新老规划衔接，保留村庄特有的民居风貌、农业景观、乡土文化，结合自身生态资源优势与村庄功能定位，防止美丽乡村产业空心化。[7]深刻领会规划的“留白”机制，同时保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权，审慎研究、科学决策，为村庄未来经济社会发展保留弹性空间。

三是城乡融合发展。城乡协调发展、融合发展，使得城镇化和乡村振兴不是此消彼长，而是互促互生。针对城市与乡村的共性与互补特性，通过政策引导供需，盘活利用农村闲置住房资源，以田园综合体、民宿、亲子体验、农耕采摘、自然观景等形式，满足城市居民追求乡村田园生活、回归乡土、融入大自然的需求，通过促进跨城乡的区域消费来拉动经济。[8]同时，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，促进各类要素更多向乡村流动，加快补齐乡村发展短板，为乡村振兴注入新动能；建立有利于城乡基本公共服务普惠共享、乡村经济多元化发展、农民收入持续增长的体制机制，带动逆城市化进程，最终实现城乡全面融合，乡村全面振兴。[9]

四是产业融合发展。产业兴旺是乡村振兴的重点也是难点，是生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕赖以实现的物质基础。产业发展的前提是选择对路的产业，实现乡村产业兴旺。乡村产业定位要因村施策，结合优势特色，科学合理布局，使产业结构得到优化。培育壮大龙头企业，增强乡村产业发展活力；推进融合发展，增强乡村产业聚合力；推进质量兴农绿色兴农，增强乡村产业持续增长能力。以家庭农场、专业合作社为主体，大力发展农产品精深加工，通过延伸、优化渠道，延长产业链条，尽力促成一二三产业融合联动，[10]创造就业岗位，吸引外出务工人员回流，实现运营良好、稳定和可持续的市场需求。

五是推进美丽乡村建设。补齐农村基础设施建设的短板，以“厕所改革”专项行动、农村生活垃圾污水处理、“四好农村路”建设等为重点，扎实推进农村人居环境三年整治专项工作。树牢绿色发展理念，依托重点生态功能区推进山水林田湖草生态系统修复工程，促进农业生态环境保护和农村污染防治。加强精神文明建设和历史文化传承，健全乡村治理体系，使乡村的精神风貌、人居环境、生态环境、社会风气都焕然一新，高标准规划、高质量建设美丽宜居乡村，更好促进乡村的可持续发展。[11]

六是依靠科技创新发展。当前的中国农村，劳动力大量外出，农业变成了中老年农业甚至是老年农业，农村能人、农村带头人极其缺乏。农村实行土地流转也并非理论上那么简单，在劳动力、资金、技术、资源等各方面都还有短板的情况下，需要推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，激活乡村振兴内生活力。[12]走绿色发展、创新发展的道路，以创新创业增强乡村产业发展新动能，依靠科技创新支撑，培育创新创业主体，拓宽创新创业领域。例如，运用先进的物联网和云平台等技术建设“智慧农庄”，实现现代农业系统综合管理等。在乡村振兴实施的过程中，创新思维是对干部的基本要求，因此对乡镇干部还要有创新容错机制。

七是加强人才队伍建设。乡村振兴战略的实施，关键要靠人才。需要农村基层组织的党员带头、干部亲力亲为，致富带头人发挥能动性，技术能手全身心投入，广大群众积极参与，构建人才梯队并形成合力。根据农业农村部的相关数据，截至2018年底，各类返乡下乡创新创业人员累计达780万，“田秀才”“土专家”“乡创客”等本乡创新创业人员达3 100多万，而外来的引进人才也正发挥着巨大的引领作用。人才作用的发挥需要重视人才、激励人才、留住人才的人才机制予以保障。对于一些生产中的技术攻关，可以由政府协调高校、科研部门、社会团体等高知群体或政府相关智库专家给予指导，提高乡村振兴的科技含量与集约化发展水平。

六、结 语

新时代的乡村振兴战略是以往的城镇化发展走向城乡一体化发展的必由之路。实现美丽乡村建设的经济基础是农村经济发展，重点是农业经济发展。政府应肩负起帮扶和引导责任，全社会与企业要承担相应的助力责任，同时更应注重发挥广大乡村干部和农民群众的主体作用，提高农民自身的造血功能和主观能动性，形成聚合力量与组织保证。

人口、土地、产业三者有机统一是乡村振兴健康发展的基本保障。改革农业农村传统发展模式，坚持绿色引领、创新驱动，注重环境保护和生态建设，倡导人与自然的和谐共融与可持续发展，实现“三生”——生产、生活、生态、“三产”——农业、加工业、服务业的有机结合与关联共生。推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，不断提升农民获得感、幸福感、安全感，实现城乡融合、一体化发展的良好局面，为世界贡献中国智慧和中国力量。