全域旅游视域下巩义市旅游发展路径探析

刘志飞

(郑州商学院，河南 巩义 451200)

伴随着社会经济发展，我国居民追求更高的生活质量，旅游、健身等新兴消费兴起。在此背景下，我国“大旅游”趋势日益凸显。“大旅游”又称“全域旅游”[1]，2015年由国家旅游局正式提出，2019年正式写入政府工作报告，是当前我国旅游业供给侧改革的重要抓手，也是我国经济社会高质量发展的重要依托之一。全域旅游是协同理论[2]在旅游产业的延伸和融合，其强调在一定区域内，以旅游业为优势产业，加强区域内行业资源、旅游产业、公共环境等整合提升，实现区域旅游的高质量发展，助推区域经济社会的协调发展，是一种新的理念和模式[3]。全域旅游是人民群众生活水平提高的标志，也是美好生活的新需求、新期待。

豫西山地风光秀美，河洛巩义亦是人杰地灵。巩义市地处豫西、比邻河洛，文化深厚、工业发达，巩义市不仅是国家百强县市之一，更有着丰富的旅游资源，著名景点如：杜甫故里、宋代皇陵、河洛汇流等[4][5]。伴随着巩义市供给侧结构性改革的逐渐深入，产业升级步伐持续加大，巩义市委市政府要完善顶层设计、持续加强景区建设、完善基础设施、扩大旅游宣传，同时积极解决整合程度低、产品结构单一、服务改善滞后等问题，打造市政府牵头，各相关部门配合，各基层积极落实的具有河南特色、国内知名的全域旅游之“巩义模式”。

一、巩义市全域旅游政府行为存在的问题及原因分析

(一)存在问题

巩义市政府一直高度重视全域旅游的发展，近些年也投入了大量的人力、物力和财力，取得了较好的成效，但在推动定位创新、科学规划、行业监管等方面还存在越位、错位或不到位等问题。

一是旅游规划不够完善，贪快求全。第一，政府用力过大。在“景区旅游”模式走向“全域旅游”模式的过程中，只求“全域”范围，忽视“景区”基础[6]。第二，招商引资未能结合实际，仓促上马一批市场化、产业化的项目，重复性建设较普遍，如竹林风情古镇和偃月古城景区重复率达到了81%。第三，项目的建设一味求快，而对品质重视不够。

二是管理体制机制不够健全，市场监督管理不到位。第一，事权不统一，多头管理、各自为战。第二，管理机构设置过弱，缺乏集中统一性，没有形成“主导分明、协调有序”的新格局，效率低。第三，市旅游产业存在市场不够规范等现象，各景区安全意识薄弱，环境治理滞后，存在非法营运等问题。

三是区域间旅游资源同质竞争、缺乏协调。巩义市有青龙山、雪花洞等自然资源和杜甫故里、宋代皇陵等文化资源两大类旅游资源，易被帝都洛阳、商都郑州等夺取光芒，分散制约、相互掣肘、同质竞争造成利益互损。

四是区域内全域资源整合率低，产品融合效果不明显[7]。对全域内部各景点的优势和特色，缺乏凝练提升。景区分散、景点狭小的现状严重制约全域旅游的提速发展。

五是政府旅游宣传推广不到位，旅游市场发育不成熟。巩义市长期以来侧重工业发展，旅游业推广不足。另外，巩义市旅游市场发育迟缓，规模较小，比如，以旅游客源为例，多为本地居民的亲朋好友，本地以外特别是国外客源少。

六是旅游基础设施建设不到位。第一，高质量餐饮住宿较少。第二，公共交通设施不齐全。巩义市属山地丘陵地貌，加之城区、工业区、旅游景点的分散性，使得市内交通线路繁杂又相距甚远。第三，景区基础设施薄弱，智慧旅游系统滞后。第四，专业旅游人才不足。

(二)原因分析

一是政府角色定位较为模糊。精准的角色定位是角色扮演的基础，比如，巩义市政府牵头举办旅游活动，精于决策，却疏忽于运营，导致活动效果不佳，资金效益较低。这就是角色扮演问题，政府应该牵头监督、总揽大局，具体运营交给有资质的第三方。

二是过于注重短期政绩。政绩考核是多数政府工作人员的指挥棒。缺乏“功成不必在我”的长远眼光，一些官员急功近利，片面追求短期效益，以求立竿见影，实为形式主义、短视行为和无根之水。

三是权力制约和监督机制不够完善。布坎南学者认为，面临公共选择时，政府、企业等主体往往直接追求自身利益，这是“经济人”假设下的集体行为[8]。因此，如何实现政府、企业等自身内部约束，加强外部对它们的监督，一直是个难题。

四是政府间协同发展动力不足。第一，巩义市未能打破“各自为政”的内部秩序。要在市委市政府的领导下，形成“市文旅局主抓、各乡镇联动”的治理格局。第二，巩义市未做好“走出去、引进来”的策略。地方公务人员缺乏长远眼光和大局意识，满足于当前的小收益，忽视了长远的增长点。

二、巩义市全域旅游发展的建议

(一)政府科学规划、宏观调控、协调各方

一是宏观调控，全方位规划。首先，要不断完善规划体系。设立专门机构——旅游规划委员会并将其加入城市规委会，协调各方，统筹兼顾，实现空间全覆盖建设一盘棋。其次，要优化空间布局。结合实际，优化产业发展格局，区分龙头和重点，积极推进景区改造升级。同时要利用好政策，招商引资，开发特色旅游。此外，应激发市场主体的能动性，积极完善工作激励机制，有效激发当地群众的工作热情，有效引导民众为旅游业做贡献，通过旅游业促进产业发展。

二是协调各方，实现共赢。市旅游工作领导小组应充分发挥自身作用，重在合理谋划、牵头协调，强化对旅游资源开发、景区合理建设的集中和统一管理。加强制度建设，特别是全域旅游专题会议制度，通过定期的专题会议，推动规划落地。除了党政队伍外，政府还应鼓励各类社会组织、非政府组织等共同参与全域旅游的发展，强化社会组织的行业管理职能，着力形成齐心协力、齐抓共管的工作格局。要注重宣传，扩大各旅游企业知名度。要强化旅游质量监管，协调行业秩序，维护旅游消费者权益。最终实现全域旅游蓬勃发展，各方实现共赢。

(二)政府宏观主导，协同全域旅游发展

一是政府主导全域旅游空间整合。旅游业是开放行业，全域旅游需要政府去打破局部思维，强化大格局意识，破除不利于发展的各种制约，全方位深度开放。首先，强化特色的路线建设。将地理位置相近、旅游资源互补的特色景区打造成一条旅游线路。比如：推出“康百万——杜甫故里——石窟寺——宋陵——巩义市博物馆”河洛历史文化游。此外，政府还可以将特色旅游小镇连成线路，如“温泉养生、品味豫剧、深挖豫商文化”。其次，政府倡导促进各区域旅游业竞争与协同发展。解放思想，打破地方保护主义，树立正确的旅游区域大合作意识，加强与郑州、洛阳、焦作、登封等地的合作，例如以嵩山南北麓旅游协同开发为重点，构建“登封少林寺——巩义青龙山慈云寺——宋陵——伊洛河汇流——黄河”区域特色旅游线路，将津口、涉村及周边作为重点，整合发展。

二是政府主导全域旅游时间整合。首先，重视“研学旅行”模式，积极拓展发展空间，推动不同地区依托本地资源积极建设旅行景区。如庄园古建筑群、红色文化遗址等都可以成为研学旅行的好去处。其次，打造“不夜”巩义。以调研为基础，以游客需求为重点，因地制宜对景区实施亮化，营造夜游气氛，融合灯光表演、音乐节等主题活动；同时设计一些可以提升游客参与性和互动性的旅游项目，如放河灯、舞狮、高跷表演等。最后，将月份与旅游特色融合，实现月月有活动，季季有特色，强化全域旅游引爆作用，可以做如下尝试：“正月和二月逛庙会”“三月四月赏花节”“五月六月河洛文化节”“七月八月溶洞文化节”“九月杜甫诗歌节”“十月长寿山红叶节”“十一月温泉节” “十二月冰雪节”等。

三是政府促进全域旅游投融资整合。地方政府要在政策上给予适度倾斜，有效促进企业与地方彼此合作、互利共赢的模式；政府要积极作为，从当地实际出发，打造特色品牌，积极从民间甚至其他国家招商引资，将招商引资的模式由原来的政府主导，逐渐转变为市场主导，同时简化政务流程，有效打通社会、公众和政府的联络通道。除此之外，积极拓展财政和资本的有效结合，通过合理的绩效评价机制用好财政资金，在此基础上完善信用担保体制机制，以良好的信誉和绩效吸引银行资本的投入。

四是政府构建全域旅游新模式。如“农业+旅游”可以体验耕读文化，品味农家生活，依托“两山”长寿山和青龙山的天然优势，开拓樱桃树、桃树等果园开发，春季主推休闲赏花，秋季主推观光采摘，可以利用现有名气吸引更多的游客前来游玩。“工业+旅游”，利用工业资源丰富的西村和回郭镇，以工业示范区旅游参观、工业博物馆旅游参观、工厂纪念品、工厂旅游包装特色购物街区等方式全面拓展其产业链。“文化+旅游”，依托“康百万”积极开发豫商文化，融合小相舞狮、河洛大鼓这些具有巩义特色的非物质文化遗产，拓展巩义本地文化旅游链条。

(三)政府加强市场监管，完善法律体系

一是完善相关法律法规。巩义市政府和相关部门需要按照国家出台的相关法律，结合区域内实际情况，围绕旅游市场的各个环节，进一步完善合法、有效、操作性强的旅游方面的法律法规，要让旅游业经营者、管理者都有法可依，有法可循，利用法律法规规范其行为，同时也为政府部门和司法部门的监督提供依据。

二是健全社会监督体系，加强对监督的考核。政府将全域旅游发展的目标清单化，明确责任，在此基础上完善考核奖励制度，对达到全域旅游示范区要求的景区进行合理奖励并定期考核，强化监督作用。同时，政府要充分利用互联网大数据平台，加强对旅游服务质量、产业发展以及整体效益的考核和评价，积极构建完备的考核、评价体制和机制。此外，要高度重视第三方评价。通过对游客满意度调查、居民满意度调查等方式，广泛吸引社会公众的参与，并充分发挥媒体的监督作用，推动全域旅游的持续健康发展。

三是加强监管监督，规范经营行为。对于政府来说，要建立、健全监管制度，强化监管队伍管理和培训，积极拓展网络监管；对经营者来说，政府实施旅游服务“红黑榜”制度，对于经营质量高、社会评价好的商家进行公示与奖励，反之，对于欺瞒消费者，服务水平差的商家要重拳整治；同时政府要积极引导民众形成可持续发展的旅游观念。强化对景区民众主人翁意识的培养，从共享旅游发展成果的角度明确其应当承担的权利和义务，提升服务意识。

(四)政府完善全域旅游公共服务体系建设

一是优化旅游交通体系。政府需完善市内已有的旅游公共交通线路，利用大数据平台的客源市场数据，科学、合理规划如火车站、汽车站等游客集散地。在此基础上，科学、合理规划公交线路，将游客集散地—旅游景区、游客集散地—市区、旅游景区—旅游景区、旅游景区—市区有效串联起来。此外，政府应积极建设慢游道路，以慢游道路为主干，重视慢游道路和配套设施建设，配套自驾游营地、汽车加油和充电点、餐饮点和娱乐服务，推动旅游资源有效联动。综合改造旅游交通体系，实现城乡交通一体化，不仅能够满足全域旅游的交通需求，同时，也能够有效推动城市交通的健康发展。

二是完善智慧旅游系统建设。政府应完善巩义市旅游官方网站服务功能，打造专业智慧系统，加强景区在高德地图等导航设备中的覆盖率，实施“手机通”的管理模式；同时，积极推动不同系统的线上整合，比如把购票系统和门禁系统整合，实现线上购票、刷码即可进入景区，推动“一部手机游巩义”落地；最后，巩义市政府要充分利用大数据，打造智慧旅游。构建巩义市大数据中心，融入郑州市的大数据中心，利用大数据的信息共享平台，实现旅游信息精准发布、人流车流精准监控。

三是完善全域旅游配套设施建设。推动实现旅游导示标识系统标准化全域覆盖。要高度重视旅游住宿，建设配比合适、符合需求又突出地域特色的高、中、低三档住宿，如富有巩义本地特色的精品窑洞民宿。强化旅游购物，从源头着手打造富有本土特色的旅游商品购物一条街。强化全域旅游资源的保护，用绿色、可持续发展的思想构建覆盖景区全区域的、闭环式的城乡环卫模式。同时，重视厕所的建造和维护，建造标准、维护标准双管齐下，使提升景区体验的规划落地。重视景区安全，改造、增设、完善紧急救援的基础设施，确保安全系统达到全覆盖。

四是吸纳全域旅游相关人才，重视引进和培养。在政策上对创新人才给予优惠，加强与高校的合作，依托高校双向培养需要的全域旅游人才。营造人才发展环境，鼓励旅游人才开展旅游研究，引导地方设立旅游人才发展基金；要从用人机制、考核机制和保障机制“三机制”方面着力，持续完善和提升，实现人才引得进、留得住、用得好。

(五)政府全面创新开展全域旅游宣传

一是创新旅游宣传模式。构建“政府搭台、媒体唱戏、企业联动、全民参与”的全方位、立体化的宣传推广新模式。在这个新的模式中，政府的主要职责是“形象打造”，多渠道推广巩义名片；媒体的主要职责是“内容宣传”，构建新媒体矩阵，对巩义特色旅游产品进行典型事件营销宣传，并通过宣传特色产品带动宣传全巩义；企业负责“服务宣传”，做好营销受众群体的细分，解决好怎么来、如何游、住哪里、带什么等具体问题。增强巩义人民的主人翁意识，形成上下结合、横向联动、多方参与的全域旅游营销格局。

二是针对性宣传，拓宽客源市场。首先，省内附近市场是重点，立足巩义、辐射郑州，将巩义周边地区作为重要的宣传范围，近郊远足、悠闲娱乐为主要卖点；其次，省外国内市场是关键，强化周边地区区域协同合作，依托郑州—新乡—焦作—洛阳黄河沿线地域特色旅游线路，将巩义市打造成游客中转枢纽；最后，省外国际市场是亮点，巩义市的历史文化积淀是开拓国际市场的坚强基础，北宋皇陵文化、康百万豫商文化、杜甫诗歌文化以及河洛历史文化，均是有地域特色的国际品牌。

三是区域协作，联合宣传。扩大宣传范围，加大对外宣传力度，积极与周边地区交流、沟通、合作，加强旅游联合开发和共同承办大型会议。其次，学习国际国内先进的做法，强化与省内、省外、国际同行的交流、学习，推动多边旅游资源联动，协同发展、互利共赢，比如，把“郑州——开封——洛阳——云台山”这条较为成熟的线路拓展为“郑州——开封——洛阳——云台山——巩义康百万”，重点推出“清明上河园——云台山——康百万庄园——洛阳牡丹园”和“云台山——康百万庄园——少林寺”等几日游项目。

全域旅游是新思路、新理念，同时又是一项系统工程，巩义市在实施全域旅游时要关口前移，对涉及的方面需持续深入地调查研究，完善其发展路径，早日实现巩义市全域旅游大发展，促进巩义市旅游业再上新台阶。