精准扶贫视角下西部地区基本公共服务供给水平测度——基于四川广元市与重庆市部分区县的比较分析

汪亚美

(重庆工商大学 长江上游经济研究中心， 重庆 400067)

自从习近平总书记2013年首次提出“精准扶贫”以来，国家扶贫开发工作由过去的“大水漫灌”式逐渐向“精准滴灌”式扶贫转变。党的十九大又明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一。然而，自然条件极为恶劣、经济基础较弱、基础设施薄弱和公共服务条件较差的老、少、边、贫地区，始终是扶贫工作的一块“硬骨头”，脱贫难度大。精准扶贫与农村基本公共服务精准供给具有高度的契合性，发展教育脱贫、健康脱贫、社会保障兜底是打赢脱贫攻坚战的重要措施。因此，精准识别基本公共服务的短板，补齐该短板，有利于提高我国基本公共服务的整体水平和居民满意度。

秦巴山特困地区基础条件薄弱，贫困程度深，内部差异极为显著，致贫因素极为复杂。四川广元市和重庆市又是集革命老区、大型水库(三峡库区)、生态脆弱地区和贫困地区于一体的区域，基于精准扶贫视角研究该区域颇具代表性，对打赢脱贫攻坚战具有很好的参考价值。

一、文献综述

(一)关于精准扶贫方面的研究

精准扶贫，首先要精准识别贫困标准。对于这一问题，国外学者雷诺兹( Reynolds) 和汤森(Townsend) 对贫困衡量标准进行了研究[1-2]。国内学者闫菊娥等人利用扩展线性支出系统模型(ELES)对我国的贫困线进行了计算[3]；支俊立等人对我国农村多维贫困问题进行识别和测定[4]。其次，精准扶贫还要找准各地区贫困原因，才能因地制宜、精准施策。上官子恒等人对农村脱贫影响因素进行了分析[5]；朱磊、康江江等人分别对武陵山片区和秦巴山区等集中连片特困区的农民收入差异、贫困影响因素以及脱贫致富途径进行探索性研究[6-7]。最后，精准扶贫要注重方式的创新，才能标本兼治。我国当前的精准扶贫模式主要包括产业扶贫、异地搬迁扶贫、教育扶贫、基础设施扶贫、科技扶贫、金融扶贫等，根据各贫困地区的资源禀赋和社会文化差异合理选择适合本地区的扶贫模式，才能真正实现长远脱贫[8]。

(二)关于基本公共服务的研究

目前，学术界并未对基本公共服务给出一个准确的定义，公共服务在国外的研究视角下主要是围绕公共财政学或公共经济学展开的。萨缪尔森对公共产品理论做出了巨大贡献，通过建立萨缪尔森模型，解决了公共产品最佳配置的效率条件问题[9]；对于公共服务均等化的研究，把罗尔斯的公平正义理论与现代公平正义理论相结合，可得出公平正义即权利公平、机会公平、分配公平[10]。国内学者对公共服务的概念[11]、分类[12]、供给模式[13]、供给现状[14]及影响因素[15]等公共服务理论开展了研究；关于公共服务供给的实证研究，唐娟莉、赵欣、王新民、刘细良等人分别利用熵值法、TOPSIS、灰色关联法、变异系数对基本公共服务的供给水平和均等化程度进行了测定[16-19]，刘玮琳等人运用三阶段DEA和Malmquist 模型测定农村基本公共服务供给效率[20]；对于基本公共服务居民满意度分析，唐娟莉、纪江明等人分别利用因子分析法和熵权TOPSIS法对基本公共服务的居民满意度情况进行研究，并根据所研究区域公共服务供给绩效情况提出一系列政策建议[21-22]。

(三)关于公共服务与精准扶贫的关系研究

国内学者普遍认为基本公共服务供给水平的提高对精准扶贫整体效果的提升具有积极作用。理论研究方面，曾小溪、左停、任强等人分别就基本公共服务式减贫的理论、作用机理、对策与路径进行了分析[23-25]；实证研究方面，曾福生、李雪萍、熊兴等人分别将因子分析法、熵值法、熵权TOPSIS与回归分析相结合，得出提高基本公共服务的供给数量和质量对农村贫困发生率的减少具有正向的促进作用，因此提高基本公共服务的供给水平对打赢扶贫攻坚战略具有重要现实意义[26-28]。

综上所述，提升贫困地区基本公共服务供给水平对精准扶贫政策的落实至关重要，学术界对贫困问题和基本公共服务的研究比较全面，但将两者相结合的研究较为缺乏。鉴于此，本文选择秦巴山区的贫困区县，基于精准扶贫的视角，分析该区域的基本公共服务供给现状，找准贫困地区基本公共服务供给短板，有针对性地提高基本公共服务供给效果，进而为加快贫困地区脱贫进程决策提供参考。

二、指标体系构建与研究方法

(一)指标体系的构建

指标体系构建的完善程度与评价结果的好坏具有直接的联系，确立科学的基本公共服务水平评价指标体系，可对各个地区的基础设施、基础教育、医疗卫生等方面有更准确的评价，对于认清各地区基本公共服务供给水平现状和进一步辅助决策者更有针对性地制定相应政策具有积极作用。位于秦巴山区四川广元市和重庆市部分县区是国家重点扶贫片区，其经济基础、社会条件及自然条件的差异性与复杂性使得数据收集难度较大。本文在基本公共服务理论研究的基础上，遵循指标体系构建的科学性、层次性、针对性、可操作性、系统性等原则，依据研究目的构建包括基础设施、基础教育、医疗卫生3个方面的一级指标以及7个相对应的二级指标的体系，具体指标框架体系如表1所示。

表1 基本公共服务水平评价指标体系

(二)数据来源

本文所使用的数据资料均来自2013年和2016年的《广元统计年鉴》《四川统计年鉴》《重庆统计年鉴》和《中国统计年鉴》。

(三)研究方法

关于基本公共服务综合评价方法，常用的综合评价方法有综合指数法、秩和比法(RSR)、TOPSIS法、层次分析法(AHP)、多元统计分析法(如主成分分析、聚类分析、因子分析等)、模糊评价法、灰色系统评价方法等。由于综合指数法、秩和比法(RSR)、层次分析法(AHP)和综合指数法对信息利用不完全，而常用的灰色系统评价方法所求出的关联度总为正值，不能全面反映事物之间的关系，且对指标的选择有严格的要求。TOPSIS法是一种广泛运用于多目标决策的评价方法，其主要原理是基于评价对象与其理想化目标的距离进行排序，具有对原始数据利用比较充分、信息损失少的优点。因此，本文选用TOPSIS方法测算2013年、2016年秦巴山区四川广元和重庆部分区县的基本公共服务水平，并利用泰尔分解法测算该区域基本公共服务的均等化程度，研究秦巴山区四川广元和重庆部分贫困区县的基本公共服务区域差异。下面对TOPSIS具体算法进行介绍：

假定决策问题有n个评价方案，同时有m个评价指标，其原始评价值构成的决策矩阵为X=(Xij)m*n。由于指标体系存在正向指标与逆向指标，需要对评价指标进行同趋势化处理，而本文所使用的指标均为正向指标，故省略此步骤。

首先对决策矩阵进行标准化处理，得到矩阵z=(zij)m*n，公式为：

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

最后，计算各评价对象与最优解的相对接近度Ci，计算公式为：

(6)

Ci越接近1，表示该评价对象越接近最优评价水平。

三、基本公共服务供给现状分析

(一)基本公共服务供给水平测度

本文利用TOPSIS方法，对2013、2016年广元和重庆11个贫困区县的基本公共服务供给水平进行综合评价。为结合该区域经济社会发展现状对基本公共服务水平进行深入分析，表2和表3列出了该区域的经济社会状况。TOPSIS分析结果见表4、表5以及图1、图2、图3。

表2 广元市6区县经济社会现状

表3 重庆市5区县经济社会现状

表4 2013年11区县基本公共服务得分

表5 2016年11区县基本公共服务得分

图1 2013、2016年基础教育对比图

图2 2013、2016年医疗卫生对比图

图3 2013、2016年基础设施对比图

通过对TOPSIS的结果分析，可得出以下结论：

(1)各区县基本公共服务水平整体呈上升趋势。总体来看，各区县的基本公共服务水平呈不断上升趋势。在基础教育方面，总体平均值由2013的0.2993上升到2016年的0.3336，表明近年来该区域的基础教育水平整体逐渐得到改善。重庆的平均值由2013年的0.1093上升到2016年的0.1546，广元的平均值由2013年的0.4576上升到2016年的0.4828。在医疗卫生方面，总体平均值由2013年的0.4873上升到2016年的0.4924，表明近年来该区域医疗水平有所提高。医疗卫生条件的改善主要是指重庆的奉节和巫山，2016年奉节比2013年提高了60%，巫山提高了1倍，但是广元地区除剑阁以外的其余区县医疗卫生得分有所下降。在基础设施方面，总体平均得分由2013年的0.4375上升到2016年的0.4579，其中重庆在2013年的基础上上升了15%，重庆除城口以外的其余4个区县都有所上升，但是广元相比2013年下降了9%，广元地区除苍溪以外的其余区县基础设施得分都有所下降。

(2)基本公共服务供给分布不均，区域差异明显。从表4和表5可以看出，在基础教育方面，2013年和2016年广元所辖区县的平均得分高于重庆5区县，且两地区差距较大，如2016年得分排名第1的昭化(0.8763)是得分排名第11的城口(0.0800)的11倍。2016年广元6区县的基础教育平均得分(0.4828)是重庆5区县(0.1546)的3倍多。在医疗卫生方面，广元和重庆的差距不大，两年的平均得分均位于0.4到0.6之间，排名最高的为旺苍，排名最低的为巫溪，其得分与旺苍相差约0.7。在基础设施方面，2013年和2016年重庆5区县的平均得分均高于广元，两年中重庆的平均得分约是广元的1.6倍，排名最高的是奉节和云阳，排名最低的为青川和旺苍。总体来看，广元6区县的基础教育优于重庆5区县，但基础设施水平不及重庆，由此可见，秦巴山区广元段和重庆段的基本公共服务区域差异明显。

(二)基本公共服务均等化程度分析

本文利用泰尔分解方法，对2013、2016年广元和重庆11个区县的基本公共服务均等化程度进行了测度，结果如表6所示。

总体上看，广元和重庆的泰尔指数均位于0到0.3之间，数值不大的原因在于所研究的区域都属于秦巴山特困片区，其基本公共服务水平都较落后，但是区域内部也存在着明显差异。

(1)广元和重庆的组内差距。广元6区县内部的均等化程度由高到低依次为基础设施、医疗卫生、基础教育。在基础教育方面，以2016年为例，经济条件相对较好的为昭化和旺苍，昭化的常住人口不及旺苍的一半，但是基础教育水平得分却是旺苍的3倍，其原因主要在于昭化的常住人口相对较少，从人均基础教育占有数量上来看，昭化相对于旺苍来说更具有优势。然而，尽管青川基础教育水平排名第2，人均拥有教师数量相对较多，经济发展水平和城镇化率却排名最后，这也从侧面反映出当地教育质量的落后，发展教育不应过于追求数量而忽视质量，注重教师人才的引进和教学质量的提高也是关键。广元内部各区县的医疗卫生均等化程度也较低，排名第1的旺苍是排名最后的青川的5倍多，其人均卫生机构床位数比青川高60%，可见缩小地区医疗卫生水平的差距也是当前的迫切任务。从纵向来看，2013年到2016年，广元的基础教育、医疗卫生、基础设施均等化程度均变低，说明广元6区县的差距逐渐拉大，特别是在医疗卫生方面，广元2016年的泰尔指数是2013年的2倍，主要在于青川的医疗卫生得分下降幅度过大。

表6 泰尔分解结果

重庆5区县基础设施方面的均等化程度最高，2013年和2016年重庆均等化程度最低的分别为基础教育和医疗卫生。从2013年到2016年，重庆5县的基础教育均等化程度提高，组内差距由0.2151降低到0.0771。然而，2016年医疗卫生的组内差距是2013年的2.6倍，其泰尔指数由0.0476提升至0.1235，表明重庆5区县的医疗卫生呈现出趋异特征，整体非均等化程度相对提高，主要在于排名最低的巫溪(0.13)比2013年下降62%，排名较高的奉节(0.80)和巫山(0.67)比2013年分别上升61%和96%，使得组内差距明显扩大，可见，应加强对巫溪的医疗卫生条件的改善，通过增建卫生机构和引进高水平的卫生技术人员来提高当地的医疗卫生水平。

(2)广元和重庆的组间差异。在组间差距方面，组间差距从大到小依次为基础教育、基础设施、医疗卫生。2013年基础教育的组间差距约为基础设施组间差距的10倍，基础教育的组间差距过大主要表现为广元6区县的教育平均得分约是重庆的3倍。虽然2016年两地的区间差距稍有缩小，但其差异还是明显。从两地区具体的经济发展水平来分析，以2016年为例，广元6区县人均GDP的平均值(20838.8)远小于重庆5区县的均值(24193.4)，且广元的平均城镇化率(34.49%)也小于重庆5区县(37.45%)，相对于广元来说，重庆5区县经济发展水平较高，但基础教育得分却低于广元。究其原因:一方面，近年来国家对相对较贫困的广元区县的教育扶持力度加大；另一方面 ，广元6区县的平均人口(34.73万)远小于重庆5区县平均人口(54.82)，所以其人均教育资源的数量远超过重庆5区县。2013年基础设施的组间差距不大，主要表现为奉节的公路密度较大、巫溪和城口的等级公路占比较高，而旺苍和青川的公路密度较小、朝天区的等级公路占比较低；但是2016年的组间差距较2013年有所增大，主要表现为得分较低的广元平均值减小，且得分较高的重庆平均值增大。两地区医疗卫生的组间差距较小，2016年均等化程度更高，主要表现为医疗卫生条件较好的广元在2016年分值有所减少，得分较低的重庆5区县在2016年有所增大。

四、基本公共服务影响因素分析

基于前文对西部地区贫困区县的基本公共服务供给现状分析，本文认为影响该区域基本公共服务供给水平的因素主要有以下几方面：

(一)地理位置和自然条件的影响

地理位置和自然条件对地区的经济社会发展起着基础性的作用。秦巴山区广元段和重庆段属于国家重点贫困区，恶劣的自然地理条件制约着地区发展。广元地处四川东北部，地理位置远离经济条件较好的成都市，重庆5区县处于渝东北生态涵养区，远离重庆主城区，受到的辐射影响较小，加上两区域独特的山地沟谷地形地貌使得道路交通设施的投入成本高、建设难度大，阻碍了农村贫困地区与外界的经济联系，一定程度上也使得教育和医疗方面的人才引进困难，物质资源和人力资源严重短缺，基本公共服务水平整体偏低。不过，随着社会发展，桥梁与隧道工程等技术的进步，以及国家政策对偏远贫困地区的倾斜，自然条件的限制对基本公共服务水平的影响在逐渐减少。

(二)人口流动的影响

由于各地区人口密度不同，在反映基本公共服务水平的指标中，人均指标比总量指标显得更为重要。本文所分析的西部贫困区县人口均较少，多数农村青壮年劳动力为生计所迫都选择外出务工，使得当地常住人口远远少于户籍人口。贫困地区常住人口密度小的特点使得基本公共服务人均占有数量相对充足，但是公共服务的供给质量和效果却远不如发达地区。发达地区与贫困地区基本公共服务差距已很明显，这里不再赘述，本文仅仅分析贫困区县之间的差别。就广元6区县和重庆5区县比较来看，虽然重庆5区县教育资源的绝对量多于广元，但秦巴山区重庆段的常住人口是广元段的1.6倍，相对较多的人口数量分享各种基础设施、教育、医疗、卫生资源，所以经济条件相对较好的重庆区县其基础教育人均占有量却远远不及经济条件相对较差的广元区县。

(三)地方经济发展水平的影响

一方面，地方经济发展为基本公共服务提供物质基础；另一方面，国家财政支出来源于税收，税收的多少取决于地区经济发展水平的高低。地区经济发展水平是地方财政支出的源泉，而基本公共服务主要由政府供给，因此地方财政能力又直接影响着基本公共服务供给能力。秦巴山区深度贫困区县对基本公共服务的财政支出力度小，造成基本公共服务供给数量不足、供给质量堪忧，基本公共服务的供给不足和非均等化反过来又影响当地经济发展水平，造成贫困的恶性循环，可见推进公共服务式扶贫对提高贫困地区经济发展水平和城乡居民收入水平具有重大意义。

(四)国家政策和地方政策的双重影响

财政能力是影响基本公共服务的关键。一般而言，财政投入越高，基本公共服务水平越高，财政投入的多少不仅与地方经济发展水平相关，更受到国家政策的影响。虽然秦巴山区经济发展水平滞后，但近年来，随着精准扶贫政策的深入落实，国家在深度贫困区县投入大量的人力、物力、财力来支持基本公共服务的建设。在基础教育方面，国家实施“国家贫困地区义务教育工程”，为了确保贫困地区“两免一补”政策的落实，中央政府加大了对贫困地区的资金扶持力度，且这些财政优惠政策不得用于城区或较富裕家庭；另外，鼓励和支持大中城市教师、高等学校毕业生到贫困地区任教，加强教育对口支援和师资队伍建设，在一定程度上促进了贫困地区师生比的提高，有利于教育事业的发展。秦巴山区各贫困区县根据中央及其他各级政策文件也出台了相应的政策，来推动基本公共服务发展。

五、结论与建议

(一)结论

本文基于精准扶贫的视角，利用TOPSIS综合评价法和泰尔分解法对秦巴山区广元和重庆贫困区县的基本公共服务供给水平和均等化程度进行测度，并对贫困区县基本公共服务的影响因素进行了分析，主要研究结论如下：

1.各区县基本公共服务供给水平较低，区域差异明显

由于秦巴山区属于国家深度贫困片区，总体来看，秦巴山区重庆和广元段贫困区县的基本公共服务水平较低。在基础教育方面，重庆5县的人均教育资源占有数量低于广元6区县；在基础设施方面，重庆6区县的平均得分远超过广元；在医疗卫生方面，两地区的差距不大。不过，各区县的基本公共服务水平整体呈现上升趋势，总体上升幅度由大到小分别为基础教育、基础设施、医疗卫生。

从各区县存在的短板情况来看，青川的相对优势在于基础教育，但医疗卫生和基础设施是其短板；奉节正好相反，其相对优势在于医疗卫生和基础设施，但基础教育是其短板；旺苍的相对优势在于医疗卫生，但基础设施是其短板；巫溪的短板在于医疗卫生；城口的基础教育是其短板。分指标来看，就基础教育而言，广元的基础教育供给水平优于重庆；就医疗卫生方面来说，两地区的供给水平差距不大；在基础设施方面，重庆的基础设施供给水平优于广元。

2.人口流动是影响基本公共服务供给水平的重要因素

地方基本公共服务财政支出效果会受到人口流动的影响，在我国个人所能享受到的教育、医疗、社保、住房等公共服务直接与户籍相挂钩，只有具有当地户口才能合法合理地平等享受地方政府所提供的公共服务。而从本文所研究的贫困区县人口情况来看，所有区县的户籍人口远远大于常住人口，即人口流出情况较为严重。作为人口流出地，一方面，政府按照户籍人口提供基本公共服务易造成公共资源的闲置浪费情况，另一方面也会由于户籍人口在享受完本地的医疗、教育等公共资源后再流出，从而不能为本地带来经济发展的收益，导致人口流出地对流入地存在正的外部性，这也是当地贫困程度深的又一原因。

从基础教育来看，对于本文所研究的常住人口小于户籍人口的贫困地区来说，若按户籍人口提供相应的学校和教师等教育资源，会由于常住适龄儿童较少而造成公共资源的浪费。如果政府撤销一些乡村小学来减少学校和老师数量，但留在农村的少数儿童却不得不去离家较远的乡镇小学就学，这在一定程度上造成教育的可及性差，减小了当地农村居民对基础教育的满意度。相反，对于常住人口大于户籍人口的人口流入地而言，人口流动会对人口流入地产生教育资源挤占效应，地方政府基础教育财政支出可能存在自利性动机。为了实现本地利益最大化，可能会对流动人口子女在本地入学设置相关门槛。外来流动人口由于不具有当地户口，而无法均等地享受地方政府提供的公共物品与服务。这就造成了基本公共服务“农村弱、城镇挤、城乡二元壁垒”的矛盾。

3.基本公共服务方面的精准扶贫工作取得一定成效，但不显著

从2013年到2016年，各区县基本公共服务水平整体呈上升趋势。重庆的基础教育和基础设施水平得到了整体提升，而广元的基础教育和基础设施水平在2016年还有所下降；重庆奉节和巫山医疗卫生条件有所改善。说明重庆的基本公共服务方面的精准扶贫程度优于广元，这从满意度调查结果也可看出来。从均等化程度来看， 2013年到2016年，广元的基础教育、医疗卫生、基础设施均等化程度均变低，说明广元6区县的差距逐渐拉大，特别是在医疗卫生方面；重庆5区县的基础教育均等化程度提高，而医疗卫生均等化程度相对下降。 说明广元地区相对重庆来说，其基本公共服务的内部地区差异都在拉大。

(二)对策建议

本文认为推进贫困区县基本公共服务式减贫首先在于明确贫困群众对基本公共服务的需求，找准各区域基本公共服务短板，然后构建以政府为主导，私人企业、个人、非营利组织参与的多元主体合作供给模式，进而提高基本公共服务供给水平和均等化程度，为贫困地区群众提供良好的生存和发展条件。

1.加大公共财政投入力度，构建横向转移支付制度

在精准扶贫的工作预算中，可考虑优先安排基本公共服务支出，特别是对于西部地区贫困区县内部的公共服务投入要足额到位，且要全面实施按照地区常住人口安排基本公共服务支出。还要优化转移支付结构，推进专项转移支付制度改革，合理设置基本公共服务专项转移支付项目，重点支持秦巴山区、三峡库区等贫困地区的基本公共服务设施建设，加大对财力薄弱区县的转移支付力度，对相对更贫困区县优先弥补其在提供公共服务方面的收支缺口，逐步缩小区县间财力差距。

本文所研究的贫困区县，作为人口流出区县，存在着对人口流入地的正外部性，这也是导致当地深度贫困的原因之一，需要加大转移支付来弥补当地公共服务的外部性。横向转移支付一般是财力充裕地区向财力不足地区进行转移，以缩小地区差距、实现基本公共服务均等化，而我国目前尚无规范的横向转移支付制度，只存在临时性、非制度化的“对口支援”应急政策。因此，可以建立人口流入地(即经济较发达地区)对人口流出地(贫困地区)的横向转移支付制度，根据流动人口的规模进行地区间的资金分配。一方面，这对增加人口流出地公共服务的财力、缩小区域差距、加速推进基本公共服务式减贫具有重要意义，另一方面，通过对人口流出地的转移支付也可减少其人口迁出的数量，从而减少贫困地区的“人口红利”损失。

2.推进基本公共服务动态供给

基本公共服务需求具有明显的地域性、群体性和时间性特点，需要打破基本公共服务供给过程中存在的制度惯性和思维惯性，运用动态治理的思维，制订本土化的公共服务供给适应性政策，这才有助于促进公共服务供给和需求的动态平衡，使公共服务的供给满足人们不断变化的需求。

对于不同的贫困区县，其社会发展状况和扶贫规划具有差异性，人们对于公共服务的需求也就有差异，必须根据群体需求的侧重不同来供给公共服务。比如老年人对于养老设施、养老机构、医疗、低保的需求较大，农村留守儿童对于教育资源的需求较大。还要考虑到人口流动情况，实行基本公共服务的动态供给，由于长期以来存在的城乡二元户籍制度，对农村居民落户城镇形成了阻碍；但在户籍制度的改革进程中，由于农村户籍附着了土地承包权、宅基地使用权及各种涉农补贴，居民落户意愿也发生了转变，“流而不迁”的现象显现。因此，需要实现基本公共服务供给由户籍人口向常住人口全覆盖，公共服务与户籍脱钩，实现基本公共服务的均等化。

3.实现贫困地区基本公共服务的精准供给

由于各贫困地区造成脱贫难度大的原因各不相同，因此必须从长远角度认清各地区实际贫困程度，确定脱贫攻坚计划。根据自然条件和经济发展水平的区域差异，制定相应的基本公共服务供给标准，识别各贫困区基本公共服务的短板，并在此基础之上制定脱贫规划，在精准扶贫的战略下实现基本公共服务的精准供给。

广元苍溪的自然地理条件适合种植猕猴桃和雪梨，适宜推行以红心猕猴桃与苍溪雪梨为主的“产业扶贫”，通过特色农副产品和农业观光旅游来助力脱贫。针对苍溪的基本公共服务供给需要重点完善道路交通设施、信息网络化建设，才能解决对当地特产水果的运输与宣传问题，还要加大对农民的种植技能培训和基本素质教育，通过“扶贫先扶智”的渠道促进当地农村长期脱贫。针对以著名景点“剑门关”闻名的广元剑阁，主要依靠“旅游产业”来促进脱贫进程，而剑阁地形地势条件复杂，落后的道路交通设施无法满足游客的需求，因此，可通过扩宽公路、完善交通网络等配套设施来提升游客的体验感。针对重庆贫困区县，通过“生态搬迁扶贫”。近几年由于搬迁补助资金的门槛效应，“搬富不搬贫”“移富不移贫”的问题始终存在，因此，应加大对重庆贫困区县的社会保险优惠政策扶持力度，对于农村移民的社会保险应适当放宽条件和标准，降低参加社会保险的门槛，扩大参保对象。针对有些农村一时拿不出现金进行搬迁或购买社会保险的情况，政府可根据每个家庭的贫困程度制订不同的搬迁补助标准和社会保险缴费标准，可以建立专项资金来给予适当的补贴。对于移民的就业问题，政府还需要完善劳动力信息资源系统和劳务信息服务平台，利用媒体等宣传方式让用人单位了解相关信息，同时还要做好后期就业扶持优惠政策，增加就业率。结合各区县的短板，青川需要提高医疗卫生水平，加强基础设施建设，奉节和城口需注重基础教育质量的提升，旺苍应在基础设施方面引起重视，只有推进基本公共服务的精准供给才能落实好精准扶贫政策。

4.构建以需求为导向的基本公共服务供给决策机制

基本公共服务供需结构不平衡严重影响了贫困地区群众对基本公共服务的满意度，造成基本公共服务供给绩效低下，因此构建以需求为导向的基本公共服务供给决策机制，让贫困地区人民拥有对基本公共服务的话语权显得很有必要。基本公共服务的供给应适应多样化、个性化、层次化的消费需求，通过完善民主决策、监督机制，使贫困地区群众能够通过直接或间接渠道，参与基本公共服务供给决策过程，表达当地对基本公共服务的满意度及需求，为基本公共服务的供给方案提出建议。此外，还要增加民众表达需求与意见的渠道，例如通过媒体和信访渠道，减小媒体和信访的成本，简化信访程序，提高政府部门对媒体舆论的主动回应率，使得贫困地区群众真正能够充分表达诉求和意见。

5.完善基本公共服务评价和监督问责机制

一方面，完善基本公共服务供给绩效评价体系，依据秦巴山区各贫困区县差异化发展政策，编制科学的评估指标体系，按照职责分工和各项目标任务，进行实时动态检测评估，全面引入第三方评价，采取“内部评估”与“外部评估”相结合的方式推进，并把各类基本公共服务供给绩效纳入各区县各部门绩效考评体系，实施必要的奖惩制度，促进贫困地区基本公共服务减贫目标的落实。另一方面，完善监督问责机制，加强行政监督和政府内部监督，高度重视群众的监督作用，定期开展群众满意度评估，将评估结果纳入政府绩效考核体系，还要发挥新闻媒体、社会机构对基本公共服务供给状况的监督作用，建立健全问责机制，促进基本公共服务的有效供给。