浅谈我国金融监管体制改革

李长晓

(石河子大学经济与管理学院 新疆 石河子 832003)

本文将会对行业现行的监管制度展开历史回溯，论述在现阶段深化改革的必要性，另一方面也会讨论如何避免监管缺位和监管过度等极端化情况，对现行改革措施及整体方向做出反思，最后尝试给出改革方案和未来的展望以及后续改革的可行性建议。

一、改革开放以来我国金融监管体系建设历程

自1978年以来，行业的监管机制始终随着社会变化而不断与时俱进，在不同的发展阶段呈现出鲜明的时代性特征。回顾创建历史，可将其分为以下阶段：

(一)统一监管体系的形成与发展(1978-1992年)

在这一阶段，国民经济恢复并迅速增长，由此带来了金融相关业务的猛增，行业机构如雨后春笋般迅速增多。一个繁荣的市场要实现可持续发展，必然要求一个具备统筹协调与行业监管等功能的部门诞生。改革开放第7年，人民银行承担的这一角色，央行的角色对行业进行宏观发展方向上的指导，具体举措包括削减贷款总量，暂停私人信贷等。这一时期，监管机制主要集中在央行及专业银行内部完善。

同一时期国有企业的主要资金来源从财政拨款转向金融机构贷款，这一举措推动了金融机构试点改革的进程。同时，随着证券类、保险类等多种非银行金融机构不断的涌现发展，债券和股票开始在资本市场上发行，行业内的监管体制在这一时期基本得以确立。在人民银行承担央行职能的第3年，它作为行业监管者的身份得到了法律确认，管理职责进一步得到明确，其中包括对各类金融机构的业务活动开展监管以及宏观金融政策的制定与方向把控，形成了现行监管体系的初步雏形。在这一时期，监管制度的完善与国内经济体制的变革交相呼应，央行作为唯一一个具备监管权力的全国性合法机构，逐步对各类金融机构的日常业务经营展开监督，为我国金融行业的健康平稳发展立下汗马功劳。

(二)分业监管体系的形成与发展(1993-2016年)

上个世纪90年代，大量资本涌入，行业格局面临重新洗牌，监管体系出现重大变化。这一时期行业的监督和管理职能从人民银行手中转移到新设立的证券委员会以及证券管理监督委员会手中。此后，不同的金融机构及其业务不再实行统一的监督和管理，而是隶属于不同的监管部门。市场迅速发展下危机重生，监管力量不可或缺。进入21世纪后，国家又设立了银行监督管理委员会，新的管理机构的引入进一步推动了分业监管机制的完善。此后，不同监管部门之间合作协调能力加强，同国际相关组织之间的往来合作日益密切。次贷危机爆发并席卷全球后，对国内行业监管系统进行了一次强有力的冲刷。为应对危机，多项改革措施推行，央行的风险管理职责得到加强，对风险要素的监管力度收紧，对消费者的权益保护也纳上了日程。

在这一特殊的历史时期，监管体制从由单一的职能管理部门全权负责走向有不同的监管机构独立负责，监管模式渐趋多元，除央行外又引入了银行监督管理委员会，证券监督管理委员会，保险监督管理委员会等多个监管机构，形成稳定而多元化的管理格局。其中，前者的基本职能包括对信托组织的业务活动、货币市场以及行业内的违规业务操作展开监管。而后者的职能则主要包括规范制度规章细则的制定与实施，以及审慎监管活动的开展。

(三)综合监管体系的形成与发展(2017年至今)

2012年开始,混业态势经营愈演愈烈，金融创新目不暇接，金融监管体制丞需完善。行业发展过程中，逐渐出现不同业务交叉融合的态势，随之而来的是资金、组织交易、结构层面的界限模糊。但此时，不同的机构及业务隶属于不同的监管部门，这一监管机制与混业经营的行业发展趋势出现矛盾，改革迫在眉睫。国家整合保险监督管理委员会与银行监督管理委员会的职能，即体现了这一改革的趋势。去年7月份，人民银行广泛征求意见，以革新现行的机构管理办法。相关的规章制度目前仍处于研究起草阶段。要适应行业内现行的混态经营模式，必须积极推动风险预警机制的建设和完善。分区而治的监管模式固然有其优势所在，当面临行业内出现的崭新趋势，交叉融合业务增多，分区而治的监管力量难以有效抵达。保险管理监督委员会与银行监督管理委员会的整合标志着行业监管模式开启了崭新的纪元，由分区而治走向综合治理与监管。回顾历史，自1978年以来，行业内的监管体制从建立基本雏形到随着实践和社会发展而不断健全完善，监管力量日趋多远，体系结构臻于严密，监督管理手段日趋科学。随着相关细则的不断补充，整个体系的运行效率得到极大增强。经过数十年的改革与变迁，监管机构的改革与发展为行业健康稳定高效发展提供了一道行之有效的防火墙。

二、金融监管体制改革的多重原因

近一段时间以来，行业内的风险事故都有发生，风险控制工作的重要性不言而喻。基于对风险事件的认识程度不同，各方就应如何化解危机各有看法。在这一关键时期，更应透过现象看本质，提高并统一认识水平，不被乱象所迷惑。是否能正确认识到问题的症结，关乎整个市场未来的发展方向与改革方向，甚至关乎整个社会经济的长远发展与战略转型。

(一)分业经营和混业经营的认知存在偏差

最近几年，金融乱象主要体现在同业业务异化和金融机构表外业务横生这两个方面。鉴于此，有关人士认为，混业经营是导致这些乱象出现的主因，我们要对改革的方向进行监管，首先要打压混业的势头，如果条件不允许，可能还要回到最初的分页老路中去。本质上来看，这一观点还是受“金融安全对应分业经营，金融危机对应混业经营”这种传统观念影响，其源头在于两个普遍的认识误区。误区其一是，金融危机的“原罪”是混业经营，其二是，分业经营有利于风险“分而治之”，这样一来金融竞争力得到提高的同时金融安全也得到了保护。

(二)民营资本进入金融领域存在问题

近段时间有些大股东主张控制民营资本投资金融，甚至是摈除民营资本，使得金融机构被掏空这些乱象发生，这种看法并没有看到现象的本质。之所以过程的曲折性及其复杂程度被我们了解，原因是本质与现象这两者统一对立的辩证关系。

最初的种种混乱，可以看出这些乱象的身后不仅有民间的金融大腕，一些寻常的民营企业也参与其中。这些混乱的本质，并不是因为引进了民营资本，而是因为分业监管部门“以准入替代监管”，监管割据与监管者“不作为、不担责”这两者并存。从混乱的表面现象看，很容易就能发现民间的财团以及普通的民营企业，这无法掩饰部分民营企业收到资金的诱惑，进行大量违规交易，比如利用监管缺失搞虚假投资，利用监管漏洞循环注资或者关联交易，使得金融机构被“挖空”。还有近期有些民营资本通过重组并购中小型金融机构后，乱用股东职权，完全控制了金融机构的运转，引起事实上治理缺失。这需要监管部门站出来，通过制定和出台资本管理新规定以及配套的实施政策，从而更好地解决中小银行局部和结构这两方面的流动性风险，让民营企业的债券违约事件得到妥当处理，严厉打击非法集资活动，整顿金融秩序的力度加大。这整个风险事件的爆发过程中，省联社、地方政府以及地方银监局这些相关机构不仅没有迅速察觉，也没有及时处理，需要引起高度警觉。换个角度看待这个问题，体质下这还是分业监管格局的不健全导致下面的部门各行其是，这一行为扭曲和本位主义的作祟深受封建领地式监督管理思维影响，“谁的孩子谁抱”这就是他们对监管职责的理解。如此一来，市场出现分割、审批替代监管、重准入轻监管、轻监管重发展这些问题都将无可避免。

(三)金融领域非法集资乱象的问题

目前一些互联网金融机构人性扭曲，并以“属地监管、属地处置”为宗旨要求对他们进行牌照式管理，这是非法集资现象频繁出现的本源。此观点与党的十九大提出的“辩证思维、底线思维”截然不同，本质上依旧是在走封闭僵化的老路。

运用辩证思维，体制内的金融压抑现象是由分业监管体制导致，从而进一步使得体制外更加歪曲的混业经营呈现出爆发性的增长趋势。事实实践表面，地盘意识在分业监管体质中体现较为突出，“铁路警察,各管一段”带来的后果不仅是监管分割占据，更有甚是以邻为壑，监管的漏洞由于人为因素被制造，这样一来其他部门将承受金融风险，而整体金融风险非但没有得到有效的控制，更有可能适得其反。我们国家由于受到政治、法律、社会这些方面的限制，使得分业监管部门变得保守，常常将社会融资的需求推到体制外，甚至无视或放任这些体制外的混业经营出现爆发式增长，这些现象是因为过于强调管辖地内的风险底线，控制乃至抹杀正常的金融创新活动。名义上，体制内的诸多不正规金融风险被管住了，但事实是体制外的金融风险在迅速增长且不受监控管制。更棘手的是，当风险爆发时，分业监管部门又立于自己的管辖范围，推脱责任避而远之。这几年来，诸如e租宝这样的互联网金融风险案件层出不穷，这也进一步验证了分业监管体质导致了体制外的乱象。受到“谁的孩子谁抱走”这种克制式监管理念，本可满足普惠金融诉求的互联网金融创新，却迟迟不能融入体系，更别谈良性运转。在违规收益与成本极端不匹配的引诱下，不惜孤注一掷，庞氏骗局也应运而生。这种由于监管纰漏造成的激励与约束的极度不对称，与其说是由于机会主义行为而带来更大风险，不如说是监管体制歪曲带来的反常激励和放任。分业监管体制导致的金融抑制，不仅打击了金融创新，而且扩大了道德风险，金融体系的推陈出新受到了直接影响。

三、金融监管体制改革的趋势和方向

为了让防护和解决重大金融风险的能力提高，进一步完善现代化金融监管体系，接下来，需要重点做好三方面工作。

(一)继续优化完善宏观审慎管理框架

构建科学、合理、完善的宏观审慎管理机制，深入贯彻落实信息共享机制，保证相关部门统计数据的共享能够有具体的规定可依。为加强我国宏观审慎监管、围观功能监管的力度以及强度，就必须形成一个稳定的监管格局，而这需要合并之后的银保监会、证监会与人民银行、金稳委互相配合。另外，相关部门要进一步完善、深化金融监管政策以及货币协商政策。

(二)进一步完善金融监管法治体系

(1)加强金融监管法律体系的顶层设计

尽快出台金融监管方面的相关法律法规，构建科学合理的相关监管标准，深入贯彻落实金融体制改革。

(2)加大违法惩罚力度

违法惩罚力度能够保证金融市场的顺利运转。加大金融违法的惩罚力度，主要措施为：①增加违法没款金额；②视情节责令相关方停业整顿，情节严重者吊销其营业执照。

(3)保证金融监管的独立性

监管者与被监管者不应存在相关利益捆绑的情况，相关部门在制定法律法规时应尽量加强金融监管的独立性，以防止监管寻租以及利益输送等情况。另外，监管者离职后不扥进入被监管部门工作。

(4)出台法律保护金融消费者

金融消费者的个人信息应得到保护，相关机构不得泄露消费者的金融信息。为保护金融消费者，必须尽快出台相关法律，严厉打击金融机构的违法行为。另外，鼓励金融消费者对违反相关条例的金融机构、上市公司、发债公司以及金融科技公司进行起诉。

(三)建立健全金融消费者保护制度

(1)明确金融监管部门工作目标

银行内部应设立金融监管部门，保证消费者遇到权益损失案件时能够在银行内得到专业的指导，相关部门能够在第一时间接受、分析、处理、反馈相关案件相关内容。

(2)积极宣传相关法律常识

相关部门应该通过互联网、电视等媒体积极的向金融消费者宣传相关的法律常识，以已有案件作为反面教材提高消费者的金融安全意识，从根本上降低消费者上当受骗的可能性。

(3)采用新型技术手段构建防护系统

目前来说，我国的科学技术发展速度相对很快，相关部门应该利用好现代社会的人脸识别、指纹识别等高科技手段，保护好金融消费者的个人信息，实现消费的安全以及快捷。

四、金融监管体制改革的未来重点展望

第一，金融管理体制必须在保证金融安全的前提下不断创新。只有如此，才能保证不断变化的金融市场能够稳健运营，默守陈规无法真正的保证金融安全。社会经济的发展明显的影响了我国传统银行业的地位，而金融市场的影响力逐渐上升，尤其是债券、衍生品等市场。由于金融市场之间的关系相较之前来说更加密切，再加上经济全球化的不断深入，各个国家之间的关系愈加紧密，因此，各国的金融体系也逐渐融合。在经济全球化的大背景之下，金融业的综合经营是一种必然趋势，就算在全球金融危机之后，分业经营、监管的模式已经不可能再出现。高风险金融机构、不发金融集团以及互联网金融已经成为我国金融监管的重中之重，金融防风险会在2020年持续发力。为保证我国金融市场的稳定，相关部门必须对重要金融机构出台科学、完善、合理的监管细则，加紧推进金融风险预警监测机制和金融监管信息平台建设。

第二，中央银行、金融监管二者互相支持，真正意义上的完善我国的货币政策以及宏观审慎政策。金融危机之后各国都得到了宝贵的处理经验，大多数国家的金融模式都转为超级央行模式。超级央行模式的出现是因为中央银行看待问题更全面，不会将局限于某一个行业看待金融问题。因此，超级央行模式能够在处理金融问题、应对系统性危机冲击等方面能够兼顾全局。目前来说，我国金融风险积聚的原因主要是分业监管以及综合运营之间所存在的矛盾。

五、结语

风险与困难的背后有着难以破除的体制根源。为了保证我国的金融稳定以及安全，必须将改革进行到底。目前来说，我国的经济、金融市场在国际上来说也具有十足的优势，硬件水平已经处于国际的一流水平，但是相关政策、监管规范等软件方面仍然需要不断的完善以及建设。因此，我们要不断的完善相关法律的建设，将碎片化的法治以及监管政策整合起来，相关人员不断探索。另外，也要不断的制定以及完善人才聚集、金融机构聚集等政策，从而保证我国的金融稳定以及金融安全。并在此基础上，我们期待下一步更大力度、更深层次的金融监管体制改革的到来，让金融监管体制全面适应新时代金融业运行发展的需要。