基于 “依附性”府际关系的区域协同治理研究——以闽西南协同发展区为例

许晓卉

(福建师范大学公共管理学院 福建 福州 350007)

一、引言

推进福建省闽西南经济协作区建设，是福建省政府自上个世纪以来重大区域发展战略。多年来，闽西南经济协作区在双边多边、多领域、多层次积极开展区域合作取得了斐然成绩。2019年5月福建省政府出台《闽西南协同发展区发展规划》，赋予闽西南经济协作区新的发展内涵，将经济协作区升级为协同发展区。

二、区域融合发展：“依附性”府际关系的界定与指标

府际关系(或称政府间关系)是当今中国政治研究中一项愈发重要关键，的研究对象。府际关系探讨国家内部政府间之互动关系，狭义系指中央与地方政府之权限划分；广义则涵盖各级政府之垂直运作，同一层级各地方政府之水平互动，甚至包括特定政府各组织间横向协调，及政府机关对外与民间社会之公共关系等[1]。由国家权利转移的趋势可以看出，当代公共行政逐渐走向“治理”模式，取代了静态化、绝对屈从于规范性条例的“委托-代理”官僚执行模式，岸谷之变使得人类的政治生活有了翻天覆地的变化。

1881年，英国学者德洛斯(R.A.W.Rhodes)根据对英国府际关系的长期观察与研究，最早正式提出了相互依赖的政府间关系模式[2]。它启发我们，政府间竞合关系的产生往往受两方面驱驭，一方面，各级地方政府总是希望凭借自身所掌握的政治权力、财政权力、人力资本、行政手腕、舆论压力等系统化资源，来扩大其在与其他各级政府竞争博弈中的资源优势与政治声望；另一方面，各级地方政府所拥有的各种资源以及资源支配能力、行政管理水平上的差距，甚至出现知易行难的窘境，这决定了当代治理中的任何组织都不能是一座孤岛，孑立、片面无法掌握自身的发展，组织间或多或少都存在着所谓“傍人门户”依赖其他组织得以生存的方面，抱残守缺会增加风险带来高昂的成本。

总而言之，府际关系的远近亲疏取决于各个行政主体对彼此资源的需求程度和行政目标的一致性，逐渐走向相互依赖、相互仰仗的新模式。依附性府际关系就体现在各主体联盟之间资源的联结程度，以及多方利益通达程度上。

另外需要辨明的是，依附性程度的高低并不能片面认定是贬义或褒义。一方面，依附于高级别或高发展水平城市，承接产业转移的机遇及资源共用带来的便利，能使较落后城市在区域融合协作发展的过程中解决内生发展能力不足的问题，对经济发展大有裨益。另一方面，依附城市与被依附城市相比所承担的风险较大，例如经济风险、资源风险、社会风险等[2]。原因在于，第一，府际关系间出现的“被动依附”。最典型的就是污染企业转移的之后造成的被依附城市的环境污染问题，例如环境协同治理、流域治理等，体现了依附性府际关系中的“共命运”的典型特征；第二，被依附城市引入核心城市的资金在某种程度上是对本地企业的排挤，产生“挤出效应”；第三，依附性府际关系还容易导致城市间社会不稳定因素的增加，社会矛盾的激化等等。因此，“依附性”府际关系的出现是机遇伴随着风险的，在分析府际关系的过程中要结合“依附性”的双面性展开思考。

本文部分参考郑春勇在《论“依附性”府际关系及其风险——以区域产业转移为背景》[2]一文中的“依附性指标”，结合闽西南协同发展区的实际情况，因地制宜地选用以下要素进行分析研究：产业区位熵指数、产业转移量、产业同构系数、劳动力流向、各主体区域协同发展中的定位。

三、绩效与挑战：依附理论在闽西南协同发展区的观测

选取闽西南厦门、泉州、漳州、龙岩、三明五市为观测对象进行实证研究，定量数据来源于闽西南五市的政府统计年鉴及经济指标快报，定性指标数据来源于田野调查及公开媒体报道等。

(一)、区域竞争优势——区位熵与产业同构系数检验

产业区位熵用于描述地区内某一产业的专业化水平，表示产业的聚集特性，进而反映地区的产业结构。研究收集了2017年闽西南五市的第二第三产业产值，地区生产总值等，对五个城市的二三产业的聚集程度进行区位熵系数(LQ)计算。数据显示，闽西南五市中，泉州、龙岩、三明的第二产业聚集程度较高，LQ值达到1以上，厦门由于城市规模等要素的影响，在第二产业的专业化水平上表现较弱；泉州的第二产业在闽西南地区名列前茅，经济总量已连续20年保持全省第一。厦门市的第三产业聚集程度尤其突出，区位熵指数(LQ)达到1.33，近年来厦门市政府在工业转型升级的道路上不断探索，借助副省级城市政策倾斜的优势，能够在闽西南协作发展区中扮演更好的轴心作用，在这其中不可忽视的是高新技术产业作为支撑，2017年电子机械类达到了工业总产值4031,3亿的优秀成绩，占到了规模以上工业总产值的68.2%；服务业的有力拉动也功不可没，2017年厦门共计接待境内外游客人数达到7830.5万，同比去年增幅15.7%，旅游业总收入增长20.7%[10]。

根据2017年闽西南地区5个城市三大产业增加值的数据，采用产业结构相似指数计算了闽西南5个城市之间的三大产业同构系数。数据显示，闽西南地区的产业同构现象比较严重，其中漳州、龙岩、三明三市的同构程度最高，产业结构相似指数的算数平均数甚至达到0.962，需要进行产业结构调整；而厦门与闽西南其他四市的产业同构指数较低，产业结构相似指数的算数平均数为0.816。

以上分析可以发现，厦漳泉三市的同城化是在闽西南发展协作区战略中的前奏曲，尤其是漳州依托厦门及泉州的发展位势，定位了“配角城市”的发展路径，是“依附性”发展在区域一体化分工发展的正向作用体现。

(二)区域公共事务的外部化——生态治理割裂

生态区域的协同治理是府际合作在跨域治理中的重要体现。一个完整的生态体系往往跨域几个不同的行政区域，被切割成所属不同的区域，由于经济发展水平的差异、不同政府对环境生态治理的认知分野，不同的行政单位对所属区域的环境问题采取不同的行为方式，导致在水系管理、环境保护、资源开发、污染治理等事务上的行政分割现象十分严重，形成对区域内城市的“被动依附”。流经闽西南地区的九龙江是福建省内第二大河流，是龙岩、漳州、厦门的重要水源，随着人口增加和社会经济发展，流域内坡地开发，工农业生活污染较重，再加上梯级电站开发和全球气候变化的影响造成了河流湖库化和富营养化[6]。九龙江流域生态环境治理被写进《闽西南协同发展区发展规划》，规划明确，制定九龙江流域的环境准入清单和负面清单，加强对河流污染源头的管控力度。

把责任细化写进规章对于区域内生态治理十分必要。在财政自主性不足、对地方政府的盲目乐观、过度强调所谓“意见共识”的保守心态，以及本位主义的传统政策执行情形下，府际关系不调不和，很难期盼区域内政府会有自主的“领责”行为，因此在生态治理方面的府际关系“依附性”特殊，体现在区域合作内的地方政府往往呈现出共同承受后果却追责不合理不公平的情况。

(三)地方策略性伙伴关系——人才资源共享

劳动力资源的流动可以侧面体现该城市对于人才的吸引力水平，甚至可以看出城市发展的潜力水平，尤其是能否吸纳高质量的劳动力，从近些年来各大城市打响的“人才大战”——面向高层次人才的推出花样繁多的“人才新政”可见一斑。从闽西南五市来看，厦门和泉州两个城市集中了较多的区域内较为优质的高等院校，例如厦门大学、华侨大学等，并且城市发展水平较高，城市综合能力强，在人才资源、科研经费的投入较多，创新能力和创新环境相对区域内其他城市优秀得多。漳州、三明和龙岩三市由于城市规模和产业类型的优势较弱，在城市建设与产业发展方面的智力支撑相对较弱，“成才”的山区居民向沿海地区转移定居立业，似乎毋庸赘言。人口与产业向都市集中，不断拉大位势差距，如何让人才资源在区域内流动，这是区域合作必要性和难度之所在。

四、结论与启示

结合以上分析，厦泉两市无疑是闽西南协同发展区的核心，尤其体现在商业和技术的依附，各主体间产生不同的依附需求，例如厦门基于城市扩张和人口增长的驱驭，对于使用周边城市闲散公共资源的需求扩张，漳州基于地方经济发展的需求，仰仗高位势城市的资金技术人才支持，乐于“开门迎客”，在结果上看可以说受益显著。另外，经济能力的落差进一步地呈现出话语权“不对称”，则需通过打破传统行政区域之间的壁垒，摒弃无序竞争和地方本位主义。

(一)从功能层面入手制定特定项目的区域合作协议

我们不难发现，进行跨域行政合作是现代治理中的必由之路，透过跨域合作得以促进区域间全面建设为导向的区域整合，而这些展望和愿景必须建立在一套行之有效的协作发展规划和制度方案之上。针对区域内共同治理问题的讨论，以项目与功能为区域开展“项目首长会议”谋求认定议题的解决之道，例如厦门漳州的水污染治理，城市垃圾治理等问题，上述结果之所以出现，是府际合作过程中面临的典型问题——区域协调机制的缺陷。从功能层面出发展开合作，能够更好地摒弃地方政府部门在跨域管理中无用人力资源与财政资源的消耗；另一方面，可以稳定的协议机制可以避免由于地方主要政府官员的行为偏好或职位变动而导致的政策执行的不稳定性，从行政区治理走向区域治理，强调互动与共荣。

(二)从协调制度的设计改进多主体协商共治逻辑

多主体共治最大的问题是利益冲突，资源不均使得府际差距出现，而差距必然导致立场不一因此，在多主体的情境下，主体间的协调制度尤为关键，协调方式由区域以上政府专责部门组建进行。一来可以提升地方政府跨域合作的视野，从更加宏观战略的角度出发避免陷入本位主义，并且从单一的项目中跳脱出来，与其他区域计划进行全盘规划和审视，更好的利用资源合理分配；另外，更高行政级别的政府进行协调还可以防止各地方政府出现竞争上的垄断与资源的过分倾斜，对因硬件条件或治理能力不足的区域适当进行补偿，调节“依附”的程度，“有来有往”促进区域内共同繁荣。

(三)从课责管理保障区域治理推进

闽西南协同发展区发源自上个世纪的闽南金三角区域治理规划，2019年将以新的面貌开启新的府际合作进行区域治理的征程。反思区域合作在闽西南地区的执行成效，我们发现，课责管理在闽西南地区区域治理中始终是个薄弱环节，不乏一些项目不疾而终。多层次的课责方式有助于保障和督促议题目标的实现，有学者总结，课责管理可以分为三种途径：垂直课责——即央地之间的伙伴关系进行课责，呈现出科层制的特性，水平课责——即同级公共部门间、私人部门及民间伙伴关系之间的课责，参与课责——即公民参与课责。课责要素的类型也多种多样，例如，充分公开信息、订立阶段性目标、阶段负责人项目中期汇报、绩效指标的明确等等，关注公民的意见表达，经由制度和规章的方式强调多主体参与项目时的责任意识，减少因权责不明迭生争议。

综上，从“依附性”府际关系看区域协同治理，实质上是区域内各地方政府转变单一竞争关系为整体考虑政策效益的过程。“依附性”关系是我国区域协同治理的一个阶段性现象，带来的后果有利有弊。尤其是三明龙岩这类山区城市如何更好地跟上区域核心城市的节奏，适度依附，“借到力、借好力”，通过区域资源的整合与分配，扬长避短达到整体目标的最大化。