基本公共文化服务的地方标准：示范区经验、问题与思考*

●武晓丽 韩素卿

(河北经贸大学 石家庄 050061)

2015年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[1]( 以下简称《意见》)，《意见》中出台了《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》( 以下简称《指导标准》)，《意见》明确指出：“……在新的形势下，构建现代公共文化服务体系，是保障和改善民生的重要举措，是全面深化文化体制改革、促进文化事业繁荣发展的必然要求，是弘扬社会主义核心价值观、建设社会主义文化强国的重大任务……”，并要求各地根据国家指导标准，制定与当地经济社会发展水平相适应、具有地域特色的地方实施标准，逐步形成既有基本共性又有特色个性、上下衔接的标准指标体系。

2016年10月，国家文化部公示了第二批国家公共文化服务体系示范区名单，随着示范区建设活动的开展，各省市区在《指导标准》基础上建立符合本省市区实际情况的公共文化服务基本标准，制定了一系列制度文件保障基本公共文化服务的建设。

1 基本公共文化服务标准总体现状

本研究在示范区基础上，搜集东部中部西部省市各个地区颁布的基本公共文化服务相关标准与制度[2-4]，了解我国基本公共文化服务标准体系建设的基本情况。共收集101项，其中，东部地区51项，占51.5%；中部地区21项，占20.8%；西部地区29项，占28.7%。

1.1 东部地区基本公共文化服务标准现状

我国东部地区基本公共文化相关标准最早可以追溯到2013年，截止到2017年3月，共有51项。其中，规划类占41.7%，意见类占19.5%，方案类占38.8%。在基本公共文化服务相关标准的针对群体方面，基层标准占15.6%，城区相关标准占54.3%，其它占30.1%。在城区文化中，有关图书馆、博物馆、广场舞、数字文化的相关标准占30.2%，关于文化场所制定的制度占6.0%，特色文化服务的相关标准占17.6%，其余占46.2%。

(1)浙江省出台各类标准。2015年7月，浙江省委办公厅、省政府办公厅出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》[5]，发布了《浙江省基本公共文化服务标准》，明确了今后一段时期浙江公共文化服务的发展方向。浙江省公共文化服务体系建设协调组办公室制定《浙江省实施基本公共文化服务标准化均等化行动计划(2015-2020年)》[6]，探索不同经济状态、自然社会文化差异下公共文化服务标准化的实施策略，逐步形成以政府标准为主体，行业标准为基础，项目标准为补充的公共文化服务标准化体系。全省出台各类行业标准和项目标准112个，其中与各级质监部门联合制定12个，内容涉及文化馆、图书馆、文化站等方面[7]。

(2)东莞市编制《东莞市公共文化服务标准体系》。广东省东莞市在全国率先出台了构建现代公共文化服务体系的“1+4”系列政策文件[8]，通过了《东莞市基本公共文化服务实施标准》等5份标准化系列文件，出台了《东莞市基层综合性文化服务中心建设实施方案》 ，整合村(社区)各种服务资源建成集多功能于一体的公共文化设施。采取政府主导与专业机构相结合的研究机制，注重吸纳专家意见，确保标准的制定能准确把握方向，并结合实际适时调整指标。同时，东莞市按照基本公共文化服务涉及范围内的标准对象、标准项目相互间的内在联系编制了《东莞市公共文化服务标准体系》。东莞市还率先将《东莞市公共图书馆管理办法》列入立法目录。

(3)苏州市建立图书馆、博物馆、文化馆服务三大标准。江苏省苏州市按照文化部的部署要求，制定了《实施方案》，建立了苏州市图书馆、博物馆、文化馆服务三大标准体系，出台了政府规章《苏州市公共文化服务办法》等4项制度[9]，制定了《基层综合文化服务中心建设标准》等8个方面的标准体系，并打造了《苏州市民办博物馆管理办法》等一系列特色文化建设标准体系，形成了全市较为完备的公共文化服务标准体系，具有很好的示范作用。

(4)厦门市制定具有闽南特色的地方标准。福建省厦门市作为首批国家公共文化服务体系示范区，出台了《闽南文化生态保护区建设办法》 ，在原有的《厦门市公共图书馆服务联合体章程》《厦门市公共图书馆服务联合体文献流通工作规则》等系统的业务技术标准和管理标准的基础上，增补出台《托管型分馆建设与管理办法》等规程，建立公共图书馆服务联合体年报制度和绩效评估体系[10]。

1.2 中部示范区基本公共文化服务标准

我国中部地区基本公共文化相关标准的制定最早可以追溯到2015年，截止到2017年3月，总共有21项标准。其中，规划类占45.2%，意见类占29.4%,方案类占26.4%。在基本公共文化服务相关标准的针对群体方面，基层的占21.1%，城区的占31.6%，其它的占47.3%。在城区文化中，有关图书馆、博物馆、广场舞、数字文化的相关标准占49.1%，基本公共文化服务特色相关标准占33.3%，其余占17.6%。

(1)马鞍山市围绕城市发展战略制定相关标准系列和评价标准。安徽省马鞍山市委、市政府从政策、标准、制度三个维度出台相关政策文件，构筑了较为完备的公共文化服务标准体系。诸如：《马鞍山市基本公共文化服务标准化建设行动计划》[11]等5个规范文件；《马鞍山市基本公共文化服务实施标准(2015-2017年)》等6大类服务标准，通过政府考核、群众反馈和社会第三方评价等方式对公共文化服务效能进行综合评价[12]。由此，马鞍山市在贯彻落实国家标准基础上，结合当地经济社会发展实际，制定出台了升级版的实施意见和行动计划，同时还制定出台了保障标准、服务标准、特色标准和评价标准，初步构建起了一整套标准化制度体系。

(2)长沙市的标准量化和分解具有显著层次性。湖南省长沙市对市、县、乡镇、村四级公共文化服务的相关标准进行了量化和分解。在标准的制定过程中，注重突出引领性，制定的各项标准均高于国家标准，既具有可行性，又走在全国前列；体现了服务宗旨的群众性，以人民为中心，以基层为重点，把为群众服务、增强群众文化获得感、幸福感贯穿于现代公共文化服务体系建设全过程，同时加强服务的创新性，大力发展“文化+”新兴业态[9]，加强文化创意产品研发。

(3)襄阳市聚焦未来五年发展目标制定“1+3标准”。湖北省襄阳市标准化围绕着中部区位特色，立足于中部实际，聚焦未来五年发展目标，紧跟群众需求，制定了《襄阳市“1+3”公共文化服务标准》 。“1”是指《襄阳市基本公共文化服务指导标准》(也称“基本保障标准”)，“3”是指襄阳公共文化建设服务的3个特色标准：《襄阳市乡镇综合文化站服务规范》《襄阳市群众文化广场建设服务标准》和《襄阳市社会文化团队建设标准》。“1+3标准”聚焦襄阳市基层公共文化建设未来5年的发展目标，提出设施保障标准化、服务供给标准化、监督管理标准化，统筹建设集多功能于一体的基层综合文化中心，以需求为导向明确基本公共文化服务的内容、种类、数量和水平[13]。

1.3 西部地区基本公共文化服务现状

我国西部地区基本公共文化相关标准的制定，最早也可以追溯到2015年，截止至2017年3月，总共有29项标准，其中，规划类占47.6%，意见类占28.6%，方案类占23.8%。在颁布的基本公共文化服务相关标准的针对群体方面，基层的占21.3%，城区的占61.7%，其它的占17%。城区文化中，有关特色文化的相关标准占62.3%，其余占37.7%。

(1)成都市明确由市到村的各级公共文化服务机构的服务规范和执行标准。在认真对照国家、四川省相关文件，并结合本地实际，不断完善公共文化服务保障标准、技术标准和评价标准的基础上，四川省成都市建立了以《成都市基本公共文化服务实施标准(2016-2020年)》《成都市乡镇(街道)综合文化站(活动中心)必备条件和等级评定标准》等为核心的公共文化服务标准体系。公布了《成都市公共文化服务机构服务标准》，明确和规范了市、县、乡、村各级公共文化服务机构的服务规范和执行标准[14]。

(2)鄂尔多斯市制定少数民族特色的地域标准。内蒙古自治区鄂尔多斯市公布了《鄂尔多斯市基本公共文化服务标准(2015-2020年)》，根据苏木(乡镇)、嘎查(村、社区)的实际，分级分类制定出科学可行的建设标准。针对当地地域广，居住相对分散，部分偏远地区农牧民难以享受到集中的文化服务等实际情况，根据服务半径完善具体的流动服务内容和标准，制定了流动服务标准量化指标[9]。对人口分散地区及边疆少数民族地区推进公共文化服务体系建设有一定的示范意义。

(3)重庆市沙坪坝区形成“1+2+3+X”的标准体系。重庆市沙坪坝区勇于创新，形成了“1+2+3+X”的“国家指导标准+地方实施标准+行业规范标准+政策文件”的标准体系 。即1个国家指导标准、2个地方实施标准、3个行业规范标准、X个政策文件等。其中“3”和“X”是该区的自主创新标准，随着试点的不断推进，配套的规范性文件相应会增加，有的文件会上升为行业标准，也有部分行业标准会上升为地方标准[15]。

2 各地实践分析

2.1 标准数量多，地方特色少，东中西各地区差异明显

各省市在《国家标准》基础上结合各自特色建立和完善了地方实施标准，主要包括实施文件的制定出台、标准体系的建立完善、经费的保障和人员配置等。从实践中来看，各地在制定适合地方特色标准方面，尚存在一些问题。例如，经济发展水平不同，标准难以统一； 文化发展基础各异，公共文化服务基础设施和服务开展参差不齐；公共文化服务投入上认识不一致，投入力度和发展程度也不同等。

文化部根据不同区域划分了东、中、西(部)三个片区来规范省级政府公共文化服务标准，但在实践过程中却遇到政策难以落地的现实，尤其是一些经济较为落后省市区，受经济发展和投入力度的影响造成公共文化服务体系建设指挥系统失灵现象[16]。比如海南省，经济发展水平较低、财政收入较少、基础设施较为薄弱、文化发展较为滞后，使其在公共文化服务体系建设方面严重落后于国内发达省(市)，尤其是它的中西部市县，公共文化服务体系建设中的落后现象更令人堪忧。至今，有的市县没有博物馆，图书馆依然是一二十年前的老样子，“三馆一站”公共文化服务基础单位没有固定场所，要靠租借其他单位进行办公等，这些现象反映出海南省公共文化服务体系建设方面与国内发达省市还有较大差距，亟需建立全省统一的公共文化服务体系建设基本标准。同时，其现象也折射出我国基本公共文化服务体系标准化[17]、均等化建设的紧迫性[18]。

2.2 预算管理主观倾向多，客观需求少，经费使用缺乏效率性

在公共文化建设经费使用方面，预算管理尚不完善[19]。主要表现为：多数省市在公共文化建设经费使用预算管理上仍然延续着计划经济体制下的管理模式，存在较强的主观化倾向；文化建设经费的使用上存在较强的随意性倾向，严重影响甚至制约了公共文化建设经费的利用效率和针对性，以及文化建设经费预算管理的科学性。所以，公共文化建设经费使用预算管理亟需创新思路，完善体制机制，形成科学高效的经费使用预算管理。

2.3 资源配置城市多，农村少，城乡统筹不到位

在统筹城乡公共文化服务模式方面[20]，多数省市按照传统的行政管理模式实施。相对于农村来说，城市社会经济发达，文化资源丰富而占有了绝大多数公共文化资源，乡村居民仅仅享受少量的公共文化服务，主要有送戏下乡、送电影下乡等大多演出形式的文化资源服务，由此造成城乡服务的巨大落差，文化资源的城乡统筹不到位。虽然各地政府也在积极推动和加快行政村文化站建设的实施，但在实施过程中，很多服务和建设与当地村民需求脱节，或多或少存在偏差甚至误差[21]，从而造成服务不切实际、服务不到位等现象。

2.4 地方标准架构层面多，实施层面少，公共文化服务标准体系有待完善

从2015年国家指导标准出台以来，各地都在探索区域性公共文化服务标准的构建，不少地方摸索出台了理论层面的省域、市域范围的服务标准(服务准则等)，以及标准体系、实施方案等，而在具体实施层面、政策落地层面少有关注。国家标准信息平台中也没有体现，一方面是平台信息没有及时更新，另一方面也反映出地方性标准的区域性特征，可供借鉴复制的机会少，普遍不重视此类标准的推广传播。

此外，各地出台的公共文化服务标准体系在服务提供标准、服务保障标准等划分上不太清晰，仅仅确定了公共文化服务标准体系总体框架图，而具体的服务通用基础标准表述模糊，现行标准体系尚需完善提升[19]。

2.5 公共文化服务区域性协调标准建设滞后于实践

在京津冀协同发展战略、一带一路战略倡导下，区域间公共文化服务如火如荼展开，在推动基本公共服务共建共享中，整体经济实力和协调发展水平不断提升，尤以组织内发起，自发联合各级各类有共同属性的实体为代表。例如，2015年，首都图书馆、天津图书馆、河北省图书馆三家图书馆成立京津冀图书馆联盟，对保障人民群众的基本文化权益，实现公共文化服务的公益性、基本性、均等性、便利性起到了积极推动作用，但在“联盟”实施过程中出现了一系列的矛盾和问题，三地图书馆的协同机制建设尚未有明确的标准可供参考。

3 对主要问题的思考

3.1 提升地方标准层次水平，逐步完善公共文化国家标准内容

通过民众的积极参与来协调民众和政府制定标准之间的关系，加强民众对基本公共文化服务的意识养成，避免出现因相关部门监管不够使基本公共文化服务发展滞后的情况，加强不同区域间的合作，共同建立与大众相适应地更大区域、更多领域的基本公共文化服务制度，从标准内容规范化等方面提升公共文化服务标准的层次水平。同时拓展公众参与的平台建设，畅通参与渠道。在满足民众基本需求的前提下，利用网络舆情指导和提升地方标准的内容、结构，增强标准实施的效果。

3.2 以乡村振兴为抓手，以城镇化为载体，促进地方特色标准的创建

乡村振兴是近期我国社会经济建设和治国理政中的重大战略部署，是“五位一体”(产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕)总体布局在农业农村领域的具体体现，也是优秀传统文化发展的重大机遇，更是地方文化特色标准制定的重要平台。藉以乡村振兴为抓手，城镇化为载体，实施新时代“三新”讲习所、乡村综合性文化服务中心、农家书屋等一大批文化民生工程，挖掘优势，凸显“一村一品”的地方特色，呈现农村文化新气象。另外，探索“有根”文化[22]标准，以保护传承、留住乡愁为主题，搭建各具特色且合理规范的文化展示平台，都将为农村文化服务地方标准的制定良好的物质基础。

3.3 健全全领域服务范畴，完善公共文化服务标准体系

基本公共文化服务标准化体系构建需要考虑以下几点：一是与基本公共文化服务标准化相适应的均等化[8][19]，即在建设基本公共文化服务标准化过程中要考虑到基层地区的民众；二是要明确基本公共文化服务标准及标准化重点识别领域，识别亟需制定相关标准和实施标准化的优先行业；三是制定合适的基本公共文化服务标准化体系策略，具体从实施建议、实施指南和实施评价三个方面落实。

3.4 尝试建立公共文化服务体系的区域性合作标准，实现公共文化服务共建共享

长期以来，我国各区域内的公共文化服务一直存在着分级供给的现象[23]。公共文化资源的整合和服务标准的制定，完全可以突破行政区划的限制，以行业联盟等形式，开展区域合作、行业合作、部门合作，推进公共文化机构互联互通。京津冀图书馆联盟的成立，旨在促进区域基本公共文化服务标准化、均等化、一体化发展，三地民众在共享公共文化服务资源上获得了更多便利，这一合作在打破地域限制，实现公共文化服务共建共享方面起到了示范作用，为建立跨区域公共文化服务体系标准提供了参考，也为跨行业、跨部门文化服务协同机制的建立指出了方向。2017年-2018年，《公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》的相继出台和颁布实施，又为公共文化服务体系整体标准的完善增添了一把尚方宝剑。

3.5 补齐公共文化服务建设的短板，建设公共文化服务长效机制

一直以来，我国的公共文化在其服务、经费和机制上存在着短板。探索资源优化，人才队伍组合，经费筹集，建设公共文化服务长效机制是当前文化服务标准建设中的重要内容。人才方面，制定诸如住房补贴、户籍准入等方面的优惠政策吸引各类优秀人才投身公共文化服务，加快完善文化志愿者注册招募、服务记录、管理评价和激励保障等长效机制；经费上合理划分各级政府基本公共文化服务支出责任，积极畅通“PPP”等多种形式的资金筹措渠道，确保基本公共文化服务所需经费，将公共文化服务考核指标纳入目标责任考核体系和离任审计中，作为考核评价各级领导班子和领导干部个人政绩的重要内容，促进长效机制建设。

总之，公共文化服务标准与标准化工作是一项循序渐进的整体性工作，应不断加强公共文化服务体系标准化建设宣传力度，进一步提升公共文化服务体系标准的制定和实施力度，努力改善公共文化服务体系的社会效益和社会服务功能，制定实施以群众满意度为基本准则，以服务为核心的公共文化服务标准，推动全国公共文化服务体系规范合理发展，逐渐建立并完善公共文化服务调研、反馈及服务绩效评价和服务创新机制[24]。同时，扶持和鼓励区域性公共文化服务体系的标准化和规范化建设，提升基层公共文化服务标准化水平[25]。