劳工跨境迁移机制与治理策略——以广西P镇的越南劳工为例

吴存玉 梁 栋

【政策之窗】

■ 移民中介的本质是追求经济利益，将其作为移民治理主体的同时，需要强化国家和地方政府的行政干预。

■ 进一步区分临时外籍劳工的多种类型以满足不同的用工需求，完善劳动力市场机制以优化劳工治理质量与结构。

一、引言

劳动力跨国迁移是经济全球化及区域一体化深入发展的重要表征，也是国家与市场、国家与地方社会等多元主体互动和博弈的结果。劳动力的跨国迁移在平衡并满足各主体利益诉求的同时，形塑了一个政治、经济、社会与文化相互叠加的特殊空间（王越平，2015），也制造了新的威胁。随着中越两国政治经济关系的正常化和边境地区开发开放政策的推行，国家与市场双重力量驱动着资金、技术、劳动力等生产要素在两国间的优化配置。尤其自2010年中国－东盟自由贸易区全面建成及2013年“一带一路”倡议启动以来，处于中越政治经济往来前沿地带的广西壮族自治区迎来了全面融入政治经济全球化的重要契机。

近些年，作为面向整个东盟的前沿地带，广西对廉价劳动力的结构性需求持续增长，吸引越南劳工入境从事商业、务工等经贸活动业已成为普遍现象（秦红增等，2013）。自2015年开始，广西壮族自治区政府先后于东兴、凭祥两地推行中越跨境劳务合作试点改革，大力支持和鼓励合法化跨境劳务派遣公司的发展，并将移民迁移与治理的实际责任委托给以劳务公司为主体的移民中介，允许越南边民通过劳务公司代为办理合法证件并在我国边境地区规定范围内从事临时工作，由此构建起以政府推动为主导、企业为主体、市场调节为基础的跨境劳务合作机制和移民治理机制（张鑫，2019）。随着试点工作的推进与推广，一些有关临时外籍劳工迁移与治理的问题也逐渐显现，如非正规的跨境迁移仍然普遍存在、规范有序的跨境劳务市场亟待完善等。然而，由于我国凭借劳动力资源丰富的优势，长期以来主要以劳务输出国身份参与国际劳务合作，所以国内学界有关移民治理的研究大多聚焦于劳务输出，而对劳务输入的关注明显不足。在此情况下，考察广西地区的越南籍劳工为何迁移、如何迁移以及如何对其进行治理等问题具有重要的现实意义。

二、文献综述

劳动力跨国迁移是实现世界范围内劳动力市场均衡的关键要素。事实上，发达国家雇用短期外籍劳工的最早历史可追溯到19世纪中后期加勒比海等地区因农业劳动力短缺而雇用契约劳工的形式。只是现在与过去不可同日而语，历史上的契约劳工在合同到期后可自由选择离境或留居，而现在的临时外籍劳工到期后则被强制要求离境。真正意义上的临时外籍劳工计划始于19世纪80年代的普鲁士和南非，该计划事实上是国家在雇主需求与公众诉求之间斡旋的结果，代表了此后遍布全球的临时外籍劳工计划的精髓：一是维持高水平的移民流动以满足雇主用工需求，二是明确劳工身份的临时性以安抚反移民运动。自20世纪30年代开始，临时外籍劳工计划在欧洲各国、美国等发达国家掀起了新的高潮，并一直延续到20世纪六七十年代经济繁荣时期。到20世纪八九十年代，越来越多国家采用这一劳工移民方案，经济蓬勃发展的中东和东亚国家则掀起了推行该计划的第三次高潮（Hahamovitch，2003）。目前，在新自由主义对全球各国政治经济部门的深刻影响下，此类临时外籍劳工方案愈加盛行。

既有研究一般从以下几个方面对劳工的跨国迁移展开研究。

第一，对劳动力跨国迁移的动力机制进行“推拉”理论视域下的考察。从个体经济动机来看，新古典主义经济学认为国家间雇佣条件和工资等差异会造成劳动力从低工资国家向高工资国家净流动（Masseyet al.，1993）。就国家层面而言，发达国家则利用对边缘国家廉价劳动力的虹吸效应强化自身经济竞争力和比较优势（Pfau＆Giang，2009）。尤其是在经济紧缩时期，福利国家通过削减公共部门、放松劳动力市场管制等方式来兑现福利承诺，这促使被排除在公民身份之外的外籍劳工成为福利国家的劳动后备军（Castles et al.，2014；Gabriel＆Macdonald，2018）。典型案例是，自2007／2008年经济衰退以来，英国部分企业将就业外包作为风险最小化和削减生产成本的主要策略（Sporton，2013）。与之相对应的是，部分派遣国也将派遣劳工的国际汇款作为重要发展工具（Pfau＆Giang，2009）。例如，作为国家发展的重要举措之一，2007年越南政府通过了大力发展劳务出口的政策，计划每年向海外派遣10万劳工（Small，2012）。同样，国内学者认为，中国国家经济实力的增强、对边民的帮扶和优惠政策的增多以及中国西南边境地区发展机会的增多，形成了吸引越南边民向中国边境地区流动的拉力因素（何明，2012）。总结来看，国家间经济发展的不平衡以及各自的利益需求共同推动了劳动力资源在全球范围内的频繁流动，继而塑造了日益复杂的跨国劳务市场。

第二，对劳工迁移的重要主体，也即移民中介所展开的研究。大量研究表明，移民中介正在跨国劳务市场中发挥着日益重要的作用。移民中介是企业家、企业和服务的集合，通过促进国际移民获取经济利益（Hernández－León，2008）；其主要行动者包括旅行社、招聘机构、经纪人、口译员、住房代理人、移民律师、人口走私犯、伪造者甚至银行等机构或人员（Castleset al.，2014）；其主要服务类型包括劳务招聘、货币贷款、人口贩运及法律、交通、汇款、文件和通信等技术支持（Surak，2017）。因此，移民中介可能是正式或非正式的、受监管或不受监管的、合法或非法的经营（Spaan＆Hillman，2013）。这些移民中介在原籍国动员和招募劳工、组织劳工跨国迁移以及在东道国安置劳工就业等方面发挥着关键性作用（Sporton，2013）。譬如，麦科勒姆和芬德利（McCollum＆Findlay，2018）通过对英国低薪雇主及其劳工提供商的深入访谈，分析了招聘机构如何成为连接国际劳工市场供需两端的重要组成部分；斯帕恩和范纳尔森（Spaan＆van Naerssen，2018）探讨了在印度尼西亚和马来西亚的移民走廊中政府机构、移民中介和移民劳工之间的互动过程，并突出强调了移民中介影响移民决策的三大功能：诱惑、便利和控制；苏拉克（Surak，2017）则对比研究了中国台湾、日本和韩国的“客工计划”（Guestwork Programs），并根据经纪人的性质（营利与否）及其与国家的关系性质（正式与否）将国家与移民中介的合作关系进行了类型学划分。由此可见，移民中介在移民迁移与治理过程中的作用早已受到国际学术界的重视。不过，在此方面，国内学者虽探究了因血缘、亲缘、乡缘、情缘等文化与社会关系所构成的移民“纽带”或“移民链” （罗刚，2012：127）或以亲友关系为依托的民间中介（韦福安，2014）等，但还未能形成对移民中介专门的考察与研究。

第三，越来越多的研究开始关注政府、移民中介、雇主等多元主体的互动及其对治理模式的影响。当前，国际移民治理路径可分为两条，一是自上而下的超国家治理路径，二是自下而上的多层次治理路径。前者强调主权国家向更高层级的国际机构让渡移民管控权；后者强调在国家、地区及全球三层级架构中，国家、国际组织、地方政府、私营部门、民间团体等多元主体共同参与移民治理（Newland，2010）。从国际移民治理现状来看，目前自下而上路径占据着优势地位（尚毅，2017）。在东亚地区，日本、韩国、新加坡和中国台湾地区都采用了自下而上的治理路径。这些国家或地区政府将移民治理的任务委托给了不同类型的移民中介，构筑了政府与移民中介之间的委托—代理关系（Surak，2017），赋予了移民中介相当的权力和自由。然而，由于中国正规的输入式劳务合作刚刚起步，因此围绕以移民中介为主要执行者的中国移民治理研究尚且较少。尚毅（2017）在总结国际劳工移民治理路径、机制和模式的基础上，提出我国应当从治理能力和移民立法等方面完善移民治理制度。张鑫等（张鑫，2017；张鑫、王志远，2017）则主要深入剖析我国西南边境地区与周边国家的跨境劳务合作现状，指出了其存在劳动力流动壁垒、劳动力市场不健全等问题。换言之，随着正式跨境劳务合作试点的推行，劳务公司等移民中介在吸引和管理外籍劳工实践中具有重要作用，而这方面的国内学术研究亟待加强。

总之，临时外籍劳工的迁移与治理问题早已受到国际学术界的重视，而且越来越多的研究者开始关注政府、移民中介、雇主等多元主体的互动关系如何影响了劳工迁移及对其的治理模式。但是，国外研究也存在以下两点不足：一是前置性地将劳工的跨境迁移视为正式制度框架中的规范行为，而缺乏对临时外籍劳工跨境输入由不规范向规范化转化的微观过程呈现，也较少涉及这个过程中所出现的内在张力及其治理；二是虽然有部分研究聚焦于中国劳工的劳务输出，但是由于中国正式的输入式跨境劳务合作刚刚起步，所以还没有研究者专门对中国境内外籍劳工的迁移与治理进行经验探索。同样，国内研究也缺乏对外籍临时劳工输入式迁移的关注，尤其缺乏对外籍移民劳工跨境输入的内在过程机制分析。因此，本文将通过对越南籍劳工迁移与治理过程的微观田野考察，探究我国移民治理的运作机制、实践困境与优化方案，并结合国际劳工移民治理经验，为完善移民治理体制机制、健全跨境劳务合作建言献策。

三、田野概况与研究方法

研究选取广西壮族自治区崇左市P镇为调研地点。崇左市位于广西西南部，其南部和西部有4个县（市）与越南接壤，边境线长533公里，具有沿边、沿高速、邻首府、邻东盟、近海湾的区位优势。2017年，广西壮族自治区政府发布《关于同意广西中越跨境劳务合作试点工作方案的批复》，正式批准在凭祥、东兴两市开展试点改革，即允许越南劳工通过办理合法证件在规定范围内从事临时工作。P镇位于崇左市东南部，虽未与越南接壤，但处于凭祥跨境劳务合作辐射地带，且具有较长的雇用“非正规迁移”（Spaan＆van Naerssen，2018：680）越南劳工的历史。P镇地处崇左市和南宁市之间的中心地段，在友谊关口岸与越南国道1号线相连接的G322贯穿地区，具有明显的交通优势。P镇工农业生产以粮食、制糖、木材为主，辖区拥有工业企业60多家，其辖区内的制糖企业拥有技术上排名全国第一的生产线。凭借便利的交通和较好的经济实力，P镇自20世纪90年代末开始，每年吸收数以万计的越南劳工从事蔗糖生产和木材加工。作为全国最大的甘蔗生产基地和桉树基因库所在地，广西区域内有大量同P镇情况相似的乡镇，因此P镇作为甘蔗产区的一个缩影，可以表现越南劳工进入我国边境城市乡镇甚至农村地区的过程与机制。同时，由于一面具有较长的雇用越南劳工的历史，一面未来对廉价临时外籍劳工具有持续性的需求，因此，P镇还能为今后更深入地、多角度地考察越南劳工迁移与治理的变迁过程提供丰富的经验材料。

在调研过程中，我们通过熟人介绍入户和进入企业对越南劳工开展参与式观察与半结构访谈，并对与之密切相关的劳工雇主、民间经纪人、劳务公司、政府机构等行动主体进行深入访谈，重点考察移民中介在当地兴起与发展的过程以及在外籍劳工迁移与管理过程中所发挥的作用。具体而言，笔者走访了4家木材厂和1家胶合板厂（共雇用越南劳工35名），访谈了3名越南劳工和2名老板；走访了9家甘蔗种植公司（共雇用越南劳工1020名），访谈了2名越南劳工、2名越南经纪人、3名中国经纪人以及9名公司负责人；走访了6家甘蔗种植大户（共雇用越南劳工53名），访谈了3名越南劳工和6名户主；同时，对3家劳务公司、多名镇政府领导以及其他重要知情人进行了访谈。调查集中在4个时间段：2016年12月，2017年4－5月，2018年4－8月和2019年1月。

四、迁移动力与治理机制：深入P镇的微观田野考察

20世纪90年代末开始，越南劳工通过多种民间组织形式进入广西P镇就业。虽然“推拉”理论对越南劳工涌入我国欠发达乡村地区而非大城市具有较弱的解释力，但作为解释劳动力跨国迁移现象的主流视角，依然可从派遣国与输入国之间的经济水平差异、劳动力市场差异等结构性因素阐释跨国劳动力市场的生成逻辑。通过深入考察结构性框架下越南劳工涌入中国P镇的具体发展历程，研究发现民间经纪人等移民中介具有更重要的影响力，定位并引导着越南劳工的流动方向与就业领域。自2015年开始，随着中越跨境劳务合作试点的有序推进，以市场为基础、移民中介为主体的移民治理机制逐步形成。但由于正规劳务公司未能完全取代民间经纪人这一非正式机制，故只能适应并嵌入以民间经纪人为核心的跨境关系网络以构筑“雇主—民间经纪人—劳务公司—雇工”新均衡体系，并执行与民间经纪人基本类似的治理方式。

（一）跨境劳工迁移的多主体互动生成机制

首先，便利的交通、相邻的地缘关系奠定了越南劳工进入P镇的地理基础；同时，与P镇居民生活方式和语言的相似性构成了越南劳工持续迁移的文化基础。有的越南劳工从小道进入P镇仅需要7个小时。

从家里过来非常方便，早上9点从家里出发，走山路到宁明县大概下午1点多，再从宁明坐“黑”面包车到这里，每人130元，3小时就到了。（2016.12.13，越南砍蔗工AX）

其次，在跨国流动人口管理要求与地方经济发展诉求的张力之中，地方政府为越南劳工非正规迁移提供了一定的政策空间。崇左市有17家糖企，日总压榨能力达19.65万吨，日需砍蔗、运蔗等劳动力26.2万人，而农村劳动力缺口约5万人（崇左新闻网——《左江日报》，2017）。制糖业是崇左市最大的工业部门，因此为保障甘蔗与蔗糖生产，地方政府一定程度上默许了越南劳工的非正规迁移行为。

往年越南工都偷渡过来，现在越南工要办证、交费才能过来。越南工没了，我们很恼火，担心今年的砍蔗进度，不及时砍就不能及时种，对经济的影响很大。（2018.04.26，P镇政府领导）

最后，国际与国内经济非均衡发展创造了经济动力。其一，中越两国经济发展差异造成劳动力工资差异，为越南劳工迁移至中国提供了经济动力；其二，中国城乡发展不平衡使得乡村劳动力大量向城市流动，导致部分农村地区劳动力资源不足，这为越南劳工进入中国农村创造了有利需求市场。

除上述结构性因素以外，越南劳动力深入广西P镇，受当地雇主、越南劳工与移民中介等多元主体互动的影响，其中民间经纪人或劳务公司等移民中介是推动劳动力跨国迁移以及联系雇主与雇工的关键主体。对越南劳工而言，短期内靠出卖劳动力就足以大幅提高家庭收入，这构成了他们跨国流动的内在经济动力。对当地雇主而言，雇用越南劳工是在国内劳动力价格相对较高的情况下有效降低生产成本的重要途径。相比于雇用云南、贵州及本地的农民，雇用越南砍蔗工每砍一吨甘蔗可节省工价20元。同样，劳工经纪人可以通过多种渠道赚取经济利益。

家里有几亩水稻和十几亩荔枝，闲的时候就去打零工，一年能挣1万元（人民币），基本能维持生活。我听姐妹说在中国砍甘蔗的收入高，就随她们来了这里（P镇某村）。这里每天能挣到200元，收入很好。2012年开始，每年榨季我都过来。（2016.12.13，越南砍蔗工AX）

在P镇，越南劳工最早出现于制糖企业。20世纪90年代，制糖企业由于更新生产设备和增加生产线，对从事装蔗、卸蔗、清理蔗渣等体力工作的临时工人的需求迅速增加。当地人看到制糖企业的用工需求，便从越南边境地区招揽并组织廉价的劳动力到制糖企业工作。这群人逐渐摸索出将越南劳工快速、安全地带入制糖企业并从中获利的途径，便成为当地最先出现的专职型民间劳工经纪人，被称为“蛇头”。随后，每年甘蔗榨季期间，劳工经纪人便以低于当地平均市场水平的价格承包下制糖车间的部分临时工作，然后在越南招募廉价劳工，将其运送到P镇，为其安排工作岗位，管理其日常工作和生活，工作完成后再将其送回越南。他们在这一过程中可以赚取工资差价、交通费用甚至还能克扣部分伙食费。也就是说，中国的制糖企业将部分临时就业机会外包给劳工经纪人，劳工经纪人不再仅仅是中间人，也成为越南劳工的直接雇主。

糖厂开榨时，打包、装车、吊蔗、锅炉等工作都是越南工做，每个榨季大概300多人，他们的待遇不及糖厂员工，工价很低。（2018.05.07，DH糖厂工作人员）

随着P镇甘蔗种植业和桉树种植业的快速发展，当地对季节性的砍蔗工人、灵活而廉价的木材厂工人的需求量不断增加，招募和组织越南劳工的民间经纪人的数量和类型也随之丰富。一类是更熟悉边境线两侧地形和小道的专职型劳工经纪人。他们过边境招揽或在边境接收越南劳工并将其载入P镇，然后当场与雇主进行讨价还价完成工人“交易”。在结束工作之后或中途需要返回越南时，工人便与经纪人取得联系，由经纪人将其接送回原处。这类经纪人主要承担介绍和运输工作，通常仅赚取以劳工人数计算的中介费和交通费。与那些先承包一定工程再雇用越南劳工为自己服务的专职型经纪人不同，这类经纪人不负责越南劳工在务工期间的繁杂事务。此外还有两类兼业型经纪人，其中一类是雇主兼业经纪人，其中这类经纪人对廉价劳工具有持续性需求，又在越南有社会关系，于是在自家雇用越南劳工的同时也帮助周围的甘蔗种植户介绍越南劳工并收取一定费用。另一类经纪人来源于越南劳工中的精英，在P镇工作多年以后，他们在家乡农村帮雇主寻找合适的工人并赚取中介费用。

一般而言，不同类型的经纪人对应着不同类型的雇主：第一类经纪人主要为制糖企业和甘蔗种植公司服务，他们先承包下种蔗、砍蔗及装卸等工作，然后聘请越南劳工为自己务工，形成包买制；第二类经纪人为当地木材厂和种蔗农户输送越南劳工；第三、四类经纪人则为自己及亲友招募越南劳工。由此，“雇主—民间经纪人—外籍劳工”就构成外籍劳工跨国迁移较为稳定的关系网，而民间经纪人成为整套关系网络的核心，定位并引导了越南劳工的流动方向。

尽管如此，通过上述民间经纪人所输入的越南劳工均属于政府所界定的“三非人员”——非法入境、非法居留及非法就业，这也构成越南劳工的非正规跨境迁移，成为被治理的对象。

（二）正式跨境劳务合作的推行及其障碍

自2015年开始，广西先后于东兴、凭祥两地推行中越跨境劳务合作试点，支持发展劳务公司等合法移民中介，通过劳务公司代办合法证件，允许越南劳工在中国境内划定区域内临时就业。据官方统计，目前崇左市正在开展业务的跨境劳务派遣公司44家；仅在2018年1－9月期间崇左市批准派遣越南工人9.8万人次，最多的一天有8000人入境（中新社，2018）。

为贯彻落实上级工作计划，并规范管理当地“自发性跨国劳务市场”（韦福安，2014：73），P镇于2017年在县公安局牵头下引进了劳务公司。劳务公司进驻P镇后，在公安局和派出所的协助下，为争取制糖企业、木材厂和种植公司等潜在的客户，对这些公司进行了密集的法制宣讲，并在街道、各公司工作场所张贴了大量的宣传广告，但都收效甚微。

我们和几个公司经常接触，但是没有合作成功，主要是对方嫌我们的工价高。（2018.05.03，SD劳务公司负责人）

为切实发挥劳务公司在规范劳工流动中的作用，当地派出所及时出面进行干预，对制糖企业中的吸毒越南劳工、木材厂中的盗窃越南劳工等实施了逮捕和遣返，并对几名雇主和专职型民间经纪人实施了高额罚款。通过公安部门赋予的合法化优势向用工单位施加压力并不断地拉拢专职型民间经纪人，如承接为其组织的跨境劳工代办有效证件的业务等，劳务公司逐步获得了大多数企业的办证代理权。

蔗糖生产是我们的支柱产业，没有越南工人经济肯定受影响，但劳务公司是由市、县公安局牵头引进的，我们必须积极配合，所以在其中做些平衡。有包工头带了90多个越南工过来，只有30多个办证了，我们去抓人的话，肯定影响生产，就没立马行动。后来接到线报说他们卖白粉，我们就向上级申请了逮捕行动，最后尿检出12名吸毒人员。我们严重处罚了两个老板和几个工头。现在他们都委托劳务公司办证。（2018.05.03，P镇派出所工作人员）

派出所不定期就来检查，发现有工人没办证就罚款。现在我们只用办证的工人。（2018.05.14，AN木材厂老板）

不过，P镇越南劳工只有小部分受雇于制糖企业、种植公司和木材厂，而绝大多数作为季节性砍蔗工，受雇于普通种蔗农户且散布在较为隐蔽的乡村内部。这种情况下，派出所等政府机构就难以覆盖，众多小的、分散的兼业型经纪人的市场空间依然较大。劳务公司采用向种蔗大户打电话并向其进行法制宣传的方式拓展越南劳工的合法办证业务，同样收效甚微。在利益的驱动下，奉行机会主义的越南劳工、为了节省成本的用工单位和为了赚取利润的民间经纪人，共同冒险维系着非正规的跨国劳务市场。

今年来了13个（越南工），有2～3个办证，其他还是“走小路”。（2019.01.09，民间经纪人TX）

因此，当地民间非正式的劳务合作规模依然较大，正式的跨境劳务合作规模所占比例仍旧较小。总结来看，劳务公司虽然通过业务调整和多种措施逐步占领了当地的合法化跨国劳务市场，但仍未能从根本上改变广西农村地区的自发性跨国劳务市场的地位。

（三）以移民中介为主体的治理运作机制

在政策要求上，劳务公司在劳工移民治理中的主要职责是配合人社、公安、边防等相关部门和用工单位的管理工作，并及时向有关部门提供劳工的工资、保险等信息。在移民迁移与治理过程中，在国际学者所概念化的三个阶段——在原籍国动员和招募劳工、组织劳工跨国迁移以及在东道国安置劳工就业（Sporton，2013），劳务公司相比于民间经纪人更加规范化、组织化，但运作方式基本相似。

首先，劳务公司和民间经纪人在招募和动员越南劳工的功能与方式上没有本质区别，二者都依赖个体社会关系和口口相传的方式散布就业信息及动员潜在的劳工移民，并通过电话、微信等途径与越南劳工保持联系。其中略微不同的是，相比于民间经纪人对“强关系”网络的依赖，劳务公司更依靠“弱关系”网络。

其次，在组织劳工迁移方面，劳务公司根据每日劳工流量安排专门的车辆接送往返边境口岸的劳工。与民间经纪人组织非正规跨国迁移不同，劳务公司先帮越南劳工代办越南社会主义共和国边境地区出入境通行证、广西边境地区外国人临时居留证和境外边民入境务工证等合法证件后，再通过合法途径接越南劳工入境。这使具有合法入境务工身份的越南劳工不必爬山涉水从小道偷偷潜入，从而避免了行程中的诸多风险。目前，这一过程是劳务公司的主要经济来源，可以向每名越南劳工收取单程交通费100元和证件代办费用250元，在去除证件办理成本150元、商业保险成本20元及工本费约5元后，可赚取约75元中介费用和100元运输费用。

再次，在安置劳工就业方面，劳务公司的主要客户对象是制糖企业、木材厂和甘蔗种植公司。除帮助越南劳工办理入境务工证件之外，劳务公司还帮助这些用工单位办理聘用境外边民用工证，使其具有合法使用境外劳工的身份。劳务公司定期前往用工单位对越南劳工生产和生活环境进行考察，如遇恶劣天气时，劳务公司会出面要求用工单位为越南劳工提供安全的应急场所。同时，劳务公司是协调用工单位和越南劳工之间的桥梁，主要通过劝诫、宣讲等方式培养越南劳工的工作责任感和敬业观念，以迎合用工单位的要求。但如上文所言，少部分用工单位早已同民间经纪人和越南劳工形成了较为稳定的跨国雇佣关系网，因此即便冒着遭受重罚的风险也未必愿意与劳务公司达成新的合作。对此，劳务公司只能承接为民间经纪人组织的跨境劳工代办有效证件的业务。

最后，除了履行规范地招募和动员劳工、有序地组织劳工迁移、合理地安置劳工就业职责以外，劳务公司与民间经纪人的根本不同在于，劳务公司必须确保劳工移民按规定及时地返回原籍国。对跨境劳务而言，输入国的目标在于利用临时外籍劳工填补结构性劳动力缺口，但绝不是代替当地劳动力，因此国家和地方政府对跨国劳工迁移的时间和地点都有明确的限定。劳务公司在引导跨国劳工市场流动性及确保跨国劳工按时退出就业岗位等方面发挥着关键作用。为了保护沿边重点地区优先发展，同时辐射带动周边区域发展，广西地方政府规定越南劳工在重点开发开放试验区内的就业周期为3个月，在辐射区内的就业周期为30天，劳务公司必须确保在规定期限内将劳工送回越南。P镇属于经济辐射区。在P镇的越南劳工每办理一次合法的务工证最长可工作28天就必须返回越南重新办理。因此，越南劳工若想持续在P镇务工，就必须支付每月约450元的迁移成本。对越南劳工而言，这是一笔昂贵的开支。

总之，在实践过程中，劳务公司在以下方面发挥着重要作用：一是规范引入程序，登记劳工信息；二是跟踪监督越南劳工的安全和维护其权益；三是协调矛盾，减少冲突；四是限定就业单位，确保按时退出；五是整合民间经纪人，构筑“雇主—民间经纪人—劳务公司—雇工”新均衡体系，以便整体性治理。

（四）当前移民治理实践中存在的问题

虽然正式的中越跨境劳务合作在取代当地非正规迁移以及规范移民治理方面取得了一定成效，但当前以劳务公司和民间经纪人等移民中介为主体的移民治理体系依然存在诸多不足。

首先，跨国劳动力市场机制不完善，为非正规跨国迁移余留了机会与空间。一是缺乏供求双方信息交流的公共就业信息平台，当前就业信息发布与劳工招募主要依托劳务公司与民间经纪人的个体化社会关系网络，这为民间经纪人余留了市场空间；二是劳务公司面向具有跨境雇佣资质的企业单位提供服务，难以满足种蔗农户的劳工需求，因此普通农户只能铤而走险继续依赖民间经纪人输入的非正规越南劳工；三是为跨境劳务人员限定的就业周期过短，增加了越南劳工就业成本，也增添了用工单位请工难度与管理难度。这也导致P镇的劳务公司不得不在矛盾中求生存。一般而言，劳务公司会偏好于劳工的高周转率（Surak，2017），由于当地非正规的跨国劳务市场保持强势，劳务公司的合法化主营业务不具竞争力，因此劳务公司更无奈地希望越南劳工的就业周期可以延长。

其次，外籍劳工权益保障虽然有所改善，但尚未形成保障机制。一是非正规跨国迁移与就业仍占相当比例的市场份额，越南劳工在逃避官方治理的同时也意味着失去了寻求官方庇护的机会，因此被拖欠或克扣工资以及因工受伤却得不到合理赔偿的现象时有发生。

这是我第三年来（P镇）。有的老板就是不给工钱，欠我们好几千（元），就让我们回家等，我遇到过好几个这样的老板。（2018.05.21，越南砍蔗工XM）

再次，对雇主与移民中介缺乏有效的政府监管。移民中介向劳工收取一定数量的培训费、就业安置费等，但由于缺乏有力监管，费用标准不清、涨幅不定；同时，在工作中遭受不公平待遇的劳工因其弱势地位而缺乏利益表达机会和谈判能力。

最后，跨境劳务合作协调机制不完善，政府部门有难作为之困和不作为之嫌。一是跨境劳务合作牵涉到公安、边防、人社、劳动、金融等多个职能部门，但由于没有建立统一的跨境劳务合作协调机构，导致跨境劳务合作管理主体混乱、分工不明确（张鑫、王志远，2017）；二是政府与移民中介之间形成委托－代理关系，并将雇主和劳务公司转化为政府臂膀以管理外籍劳工，这实际上是“社会的政府化”。随着跨国劳务市场愈加发展壮大，如果政府不依赖移民中介，则难以对具有多重标准和深度细化的跨国劳务市场进行有效的管理，即是说，政府能够直接控制外籍劳工的政策手段将越来越少（项飚、吕云芳，2011）；三是由于缺乏数字化的信息共享网络，政府部门尤其是当地派出所难以及时掌控和监管劳务人员动态，故只能在不良事端发生后才介入，这使地方社会秩序长期面临潜在威胁。

五、经验借鉴与策略优化：基于国际移民治理的启示

我国本是地少人多的人口大国，长期以来向日本、韩国、新加坡等国家和中国台湾、香港等地区输出临时劳工。如今，为适应区域经济发展和满足地方结构性劳动力需求，也在广西等边境地区吸收周边国家的临时劳工。因此，国家的治理身份也由劳工输出国向输出国和输入国等多重身份并存转变。这就要求国家和地方政府在如何处理临时外籍劳工迁移与治理问题等方面充分借鉴他国（或地区）经验或教训，以优化我国吸引、管理外来移民的各类政策设计。尤其是相比于东亚地区其他工业化国家或地区近30年的临时外籍劳工治理经验，我国对外籍劳工的规范化治理实践才刚刚起步，故有诸多需要向其学习与借鉴之处。

（一）以新加坡为代表的国际移民治理经验

在东亚地区，日本、韩国、新加坡和中国的台湾地区都将移民治理的任务委托给了不同类型的移民中介（Surak，2017）。从发挥作用的中介类型来看，在日本是公共机构，在韩国是商业行会，在新加坡和中国的台湾地区则是劳务公司；从委托类型和中介性质来看，在日本是向非营利机构的非正式委托，在韩国是向非营利机构的正式委托，在新加坡和中国的台湾地区则是向营利性机构的正式委托；从治理模式来看，在日本是以政府为主体，在新加坡和中国的台湾地区是以市场为主体，而韩国所代表的是介于两者之间的混合型治理模式（项飚、吕云芳，2011；Surak，2017）；从经验承袭来看，中国台湾地区借鉴了新加坡政府的移民治理制度，利用就业机构和经纪人管治外籍劳工（Tseng＆Wang，2013），而韩国的部分劳动力迁移计划（如工业培训项目Industrial Training Program，ITP）灵感则源于日本（Surak，2017）。当前，我国劳工移民治理主要依托于劳务公司，故以新加坡的移民治理经验为主要参考。

新加坡的移民治理制度包括分层且复杂的资格审查和福利制度，区分了高技能技术劳工、中等技术劳工和低工资合同工，并向不同技术资历的劳工颁发不同类型的证件。低工资合同工属于工资阶梯最底层的外籍劳工，所持的是短期工作许可证，也即临时外籍劳工。2017年12月，新加坡拥有137万名外籍劳工，其中，临时外籍劳工约占70%，主要分布于建筑业、造船业、园艺保护、景观美化等劳动密集型行业。作为低工资、低技术合同工，这些临时外籍劳工通常被视为短暂的一次性劳动力。根据新加坡人力部的说法，这项政策的目标在于，确保工作许可证持有人保持短暂居留且不会在新加坡扎根，旨在满足企业灵活应对市场需求波动以缓解经济衰退所造成的冲击（Baey＆Yeoh，2018）。

除了在制度要求上对低技术外籍劳工实行强制临时居留外，新加坡政府还赋予移民中介和用工单位极大的权力以约束和控制外籍劳工的市场流动性。新加坡政府要求用工单位使用外籍劳工的数量不得超过配额，超额部分须依据劳工类型按月缴纳不同额度的税费；劳工签证与用工单位合同直接挂钩，用工单位若解雇劳工或不再续约则必须将劳工遣送回国（Baey＆Yeoh，2018）。同时，新加坡政府禁止用工单位直接跨国招募工人，必须通过人力部认可的劳务公司进行招募（项飚，吕云芳，2011）。因此，劳务公司与用工单位在引进和退出外籍劳工两个关键节点上占据着主导地位，继而控制着新加坡外籍劳工迁移与治理的整个流程，并实践着政府移民治理的各类政策安排。例如，自2005年开始，为提高建筑行业生产力，新加坡政府要求外籍建筑工人获得工作许可证之前先接受培训和测试。因此，劳务公司纷纷在各派遣国建立培训中心，从源头上实施强制性技能培训和测试，这很大程度上提升了新加坡建筑行业的工作质量，同时还达到了将职业培训成本向境外转移的效果（Baey＆Yeoh，2018）。对国家而言，将劳工移民治理委托给移民中介既可以提升工作效率，又可以节省国家资源。正因如此，新加坡的跨国劳务市场非常活跃，2007年当地就有1618家从事外籍劳工招募的合法劳务公司（项飚、吕云芳，2011）。

（二）值得我国临时外籍劳工治理的借鉴

首先，完善劳动力市场机制，优化劳工治理质量与结构。一是目前政策所限定的跨境劳务人员就业周期与外籍劳工和用工单位的需求严重不匹配，故应适当延长跨境就业周期，如延长至半年及以上的周期；二是构建跨境劳动力市场信息平台，公开跨境劳务合作区域内劳动力供求信息，实现跨境求职与招工信息的有效对接，拓宽劳工求职面与企业招工面；三是完善培训、运输等移民中介体系。目前，培训、运输等业务都由劳务公司统一完成，劳工移民的文化程度、年龄结构、技能水平等参差不齐，因此应建立起完整的移民中介体系，以保障跨境劳工人员的质量与结构。

其次，区分临时外籍劳工类型，满足不同的劳工需求。民间经纪人与非正规劳动力迁移的市场依旧较大，意味着跨境劳动力供求尚未得到平衡。因此，区分不同劳工类型和就业需求，合理地有序配置跨境劳务人员在迁入地多种产业部门就业具有重要意义。

再次，完善移民治理体制机制，健全跨境劳务合作模式。一是完善外籍劳工信息管理系统，共享跨境劳务人员信息与动态，便于政府部门及时、精准地掌握外籍人员动向；二是建立公安、边防、人力资源与社会保障等多个部门组织协调机制，落实各个部门在移民治理与跨境劳务合作中的职责，强化有关政府部门在外籍劳工权益与安全保障以及动态监管中的作用；三是尽管中越跨境劳务合作试点已开展，但尚未建立常态化的跨境劳务合作机制，应当加强境内外地方政府层面的沟通与交流，不断完善跨境劳务合作模式并使之常态化。

最后需要特别注意的是，无论是用工单位还是劳务公司，其本质都是追求经济利益的最大化，因此，由雇主和劳务公司而非政府间合作制定和操作的临时外籍劳工计划必然存在诸多不容忽视的问题（Martin，2006）。一是移民劳工的权益保障问题。由于招聘机构层层介入，雇主与劳工之间直接的劳资关系被逐层掩盖，这既模糊了雇主对劳工的直接责任关系，又深化了劳工被层层剥削的程度。二是国内劳动力就业市场受挤压问题。以砍蔗工为例，越南廉价劳工用短短几年的时间就抢占了国内砍蔗劳工的就业市场，跻身成为P镇规模最大的砍蔗群体。正式跨境劳务合作关系的建立一定程度上削弱了越南劳工的成本优势，但仍需严格把关用工单位，优先保障国内劳动力就业需求。三是社会不平等与风险社会深化的潜在风险。从临时外籍劳工计划的历史缘起和后续发展来看，富裕地区和贫穷地区通过临时劳工移民构建了一种新的依赖关系，前者依靠后者的劳工从事最底层的工作，后者依赖海外劳工收入以维持发展（Hahamovitch，2003）。在这种依赖关系中，所有的不确定性、不稳定性、风险性、脆弱性等都层层下沉，最终在临时劳工移民身上达成不平等要素的累积。尤其是随着新自由主义的深入发展以及全球劳务市场和社会网络的日益壮大，国家和资本日益紧密联手塑造理想的临时外籍劳工形象，这意味着派遣国之间非正常的竞争环境和劳工移民不平等问题的深化。麦克劳克林（McLaughlin，2010）对加拿大季节性农业工人的研究以及加布里埃尔和麦克唐纳（Gabriel＆Macdonald，2018）通过对21世纪初以来加拿大和危地马拉间移民走廊的发展与变化的实地考察都深刻地阐释了这一道理。因此，我国在临时外籍劳工治理问题上，应当注重维护各类型主体的利益，尤其是确保外籍劳工的各类权益；同时，应当在实践经验的基础上，不断完善和优化移民治理制度，争取在全球移民治理问题上的话语权。

（三）面向实践经验的劳工迁移治理对策

诚如前文所言，为了打击非法移民、吸引合法移民以及规范移民治理，作为地方政府的东兴和凭祥两个重点开发开放试验区被授权试点运行跨境劳务合作制度，推行新的越南劳工短期来华就业许可制度。新制度鼓励和支持发展跨境劳务派遣公司，并要求放管结合、优化服务、高效便民、简化手续和严厉打击非法入境。越南劳工可以办理入境居留和工作许可等相关证件，在中国境内规定的范围和期限内获得就业机会。在实践中，劳务公司发挥着联系雇主与雇工、促进流动、安全监管、确保退出等重要作用，扮演着移民治理的关键角色。这些措施在一定程度上减少了当地非正规越南劳工和民间经纪人的数量，但也增加了越南劳工向中国迁移的成本与难度，削弱了潜在的越南劳动力向中国迁移的意愿，同时也提高了当地企业雇用越南劳工的成本。不过，当地长期以来所形成的“雇主—民间经纪人—雇工”这一稳定的跨国雇佣关系并不可能在短时间内被取代，所以这倒逼着劳务公司主动嵌入其中，并由此形成了“雇主—民间经纪人—劳务公司—雇工”之间新的均衡关系。

从东亚地区移民治理经验来看，事实上各个国家与地区都给予了移民中介和用工单位相当的权力和自由。就国家层面而言，将劳工移民治理委托给移民中介的确可以提升工作效率，也可以节省国家资源。但我们也应当注意到，移民中介和用工单位的本质是追求经济利益，将其作为移民治理主体的同时若没有国家和地方政府的约束和干预，极有可能会加重劳工群体的利益损失和社会不平等。从新加坡以市场为主体的移民治理经验来看，我国移民治理体制机制应进一步区分临时外籍劳工的多种类型以满足不同的用工需求，完善劳动力市场机制以优化劳工治理质量与结构，并健全跨境劳务合作模式。同时，我国在临时外籍劳工治理问题上，应当注重权衡各类型主体的利益，尤其是要加强对外籍劳工权益的保护，体现中国在深度参与国际移民市场中的政府作为。此外，也应当建立健全多主体、多层次参与移民治理的议程，在发展市场这一自发性、规范化治理要素的同时，也要承认并充分发挥移民治理中各类民间性、非正式文化因素的作用，并在中国特色社会主义体制内合理配置政府和市场发挥作用的空间，确保政府部门适当的协调与管控的职能得到有效发挥。最后，在实践经验的基础上，不断完善和优化移民治理的整体制度，并争取在全球移民治理问题上的话语权。