把哲学引入公共行政：一项研究议程

（英）Edoardo Ongaro著 丁淑娟译

一、引言与逻辑基础

本文的核心观点是哲学知识对深入理解公共治理、公共行政体制和公共服务管理重要议题具有积极显著的贡献。将哲学知识引入公共行政（这并非意味从“象牙塔”退却）具有重大现实意义。本文旨在系统地勾勒和评述将哲学思想引入公共行政领域的研究轮廓和进展，并介绍四种相互补充的研究途径。

为论证将哲学思想引入公共行政的重要性，我们以公共治理安排的“合法性”为例。在这个充满暗涌的变动时代，公共治理的合法性是一个关键性的议题。至少在西方，合法性是公民眼中善治的一个关键的“推进器”。当前行政科学视角对“合法性”的研究一般沿着两条重要的问题主线：一是公共治理安排中的公民信任度，二是公共服务对象满意度（Van de Walle，2018；Van Ryzin，2007）。但是，这两条主线的研究还需要带入更广阔视角以弥补其不足。调查研究公共服务中的公民信任度和满意度的驱动影响因素虽然很重要，但从更为根本的层面来看，“期望满意度”并不等同于“幸福感”和“生活愿望的实现程度”这些大多数公民往往最终既迫切又难以表达（通过抗议、焦虑、渴望以外的方式）。

问题的关键在于“满意度”和“幸福感”两者更深层次的差异。古希腊哲学家提及的“eudaimonia”（满足，过充实的生活）——这一概念认为幸福生活远不止满足。也就是说，在一定程度上满意度不能与幸福感相提并论（研究这些主题的学者已经充分认识到了这一点）。公共治理合法性的终极理性在于其能否提升一定行政管辖内的政治社团成员的主观生活幸福感，这也是古希腊哲学家柏拉图的全体公民的“共善”说。另一些哲学观点也可以为公共治理的正当性立论，如卢梭的社会契约理论抑或是罗尔斯一生中坚持不懈钻研奉献而提出的社会正义理论（Rawls，1997。有关在公共治理中寻找合法性理由的概述，参见Bird，2006）。在这篇短文中，笔者除了强调将哲学引入公共行政研究领域这个最终目的之外，其主要观点并不是要倡导采用何种哲学立场来开展研究，而是要使读者明白一个基本和核心的问题：只有当哲学知识被考虑在内并与社会科学“联姻”的时候，我们才可以对公共治理的合法性进行有意义的讨论。

然而不幸的是，在既有公共治理、公共行政和公共管理的文献中，学界将哲学知识系统引入学术与实务研究的情况少之又少。

当然，既有研究中也有一些值得关注的例外，其中包括了一些优秀的研究成果，比如某些专注于哲学的一个关于知识基础和方法的分支——认识论的研究（例如Riccucci，2010）。这是一个非常重要的方向，但是它本身只是众多关于公共行政意义的哲学主题中间的一个。其他一些运用到哲学知识的研究则围绕公共行政中的道德、诚信和价值观展开（代表性学者包括Gjalt de Graaf，Wolfgang Drechsler，George Frederickson，Leo Huberts，Michael Macaulay，Mark Rutgers等）。另一个在哲学领域深耕的例子是由林奇（Lynch）和克鲁斯（Cruise）于2006年编辑的著作。这本书里汇集了众多美国学者对一些有关公共行政的著名哲学思想的阐释。上述这些研究无疑都是很重要的，但是它们往往局限于某些特定的哲学主题范围或少数受欢迎的作者，而相对忽视了其他一些对理解公共行政基本话语具有关键性意义的哲学主题，如本体论和政治哲学。

公共行政的哲学基础可以被看作是公共事务中哲学问题的更大范围的学术争鸣中的一部分，一些专业书籍和期刊（例如著名的期刊有Public Affairs，Philosophy and Public Affairs和Social Philosophy and Policy）对此有所涉及。但需要注意的是，这些期刊讨论这些哲学问题的重点往往与公共行政和公共管理学者关注的重点相距甚远，其与公共治理和公共行政的联系最多也只能算是零散的。

与公共行政和公共治理领域更为接近的两本科学期刊是Administrative Theory and Praxis和Public Voices。前者涉猎的主题相对广泛，从公共价值、社会正义到治理、人性、认识论等，后者为公共服务的理论和实践提供了各种具有挑战性的、往往偏离主流传统的观点或论点。然而，除了这两本杂志会从某些独特的重点和特质性的路径来关注哲学问题之外，大部分的公共治理和公共管理文献最多只会对哲学问题或是某些特殊的哲学议题做一些零星的分析，但极少甚至根本就没有系统的研究。

然而，哲学是无处不在的，它无时无刻不在以一种不可言喻的方式影响着那些最重要的研究工作。例如上文所提到的公共治理的合法性问题，就绝不能单纯简化为对用户满意度和公民信任的研究，无论这两者有多么重要。在一部专著中，笔者尝试着为那些希望将哲学思想引入公共管理的研究和实践的读者提供了一些也许具有操作意义的引介（Ongaro，Edoardo.2017.Philosophy and Public Administration：An Introduction.Cheltenham，UK and Northampton，MA：Elgar）。笔者满怀谦卑之心，希望通过此种方式为公共行政科学与公共行政哲学之间构建一座急需的桥梁而贡献一份微薄的力量。

该专著广泛讨论了本体论、政治哲学、认识论等广泛主题，论述了康德哲学思想、新康德主义、现实主义（特别是现实主义公共行政者）、结构主义、现象学、马克思主义、葛兰西理论、历史主义、新经院学派、托马斯主义和其他可能对公共行政有所影响的思想理论。该书还重点讨论了公共部门的新近改革理论，如新公共管理、新公共治理、新韦伯主义等的公共治理合法性观点。这些改革的“意识形态”已经席卷全球，并且在或大或小的程度上重塑了许多国家的公共部门，但是很少有人会注意到使得这些意识形态具有合理性的逻辑基础，而将哲学思想系统地运用在公共行政的研究与实践中即可对此有所裨益。

三位哲学家及其代表作分别是安布罗吉·洛伦塞蒂（Ambrogio Lorenzetti）（1290—1348）的画作《善的政府》（The Good Government）、尼科尔·马基雅维利（Niccol＿Machiavelli）（1469—1527）的《王子》（The Prince）以及托马斯·莫尔（Thomas More）（1478—1535）的《乌托邦》（Utopia）被认为是讨论理解公共行政三个入门方面：公共治理中社会美德的角色、现实主义（关于权力、关于人性）在政治与公共行政中的争论和公共治理中的意义以及乌托邦思想对公共治理的意涵与启示。

对乌托邦概念和乌托邦思维的反思，凸显了公共行政的技术取向：主要考虑要达成的目标，而不仅是现存情况的原因如何。它还引发了对公共行政模式、范式和理想类型的思考（最后一个著名的概念是由马克斯·韦伯提出的用于界定理解官僚制）。似乎在过去的几年中，注意力的钟摆已经转向追求有效的“最佳实践”，而这种现象的发生可能会给人们对模式（公共治理的替代模式），或者对历史上公共管理范式的思考带来一定的危害（例如，西方公共行政和儒家公共行政代表了两种截然不同的范式，但很少有人关注这些范式对当代公共行政可能意味着什么）。如前所述，如果我们要在21世纪革新公共行政范式，理想类型就像一种“失传的艺术”，因为它可能具有极端的现实性。同时，乌托邦思维带来“旅行方向”的强烈直觉：既要重新发现莫尔原创作品中乌托邦思维的现实的批判性和未来理想的指向性，也要高度警觉避免坠入反乌托邦的地狱。

总之，哲学思想可以更好地助力公共管理者和公共研究机构的学者迎接面对21世纪的挑战。把哲学带入公共行政中（更好的说法应该就像西方学者韦伯或沃尔多倡导的那样，把哲学带回到公共行政中；当然，在东方儒家传统思想中，公共美德在治理中也发挥核心作用）可能会触发和激活公共行政新的研究途径。因此，本文将致力于讨论可以把哲学知识引入公共行政研究及其发展的路径。简言之，本文的核心观点是，哲学的加入会更好地促进公共管理学科的发展（尽管严格地从现代学科体系来说，哲学不是一门“学科”，而是为了更好地理解现实的知识体系的一部分，其建立在哲学家们千百年未执着努力追求对现实理解的基础上）。本文将论述如何系统地将哲学思想应用到公共行政领域，进而增强和丰富对公共行政领域的理解和认识。

二、将哲学引入公共管理的研究进展论纲：四种可能的途径

我们总结了四种有利于更系统地运用哲学知识来更深入地理解公共行政和公共治理现象的路径或“战略”，这些路径是：

研究发展1：“反向追溯”（Mapping Backwards）——基于对公共行政领域的调查研究，来发现和挖掘公共管理研究中的基本哲学意涵。

研究发展2：“走向基础”（Going Foundational）——从明确的本体论（形成学者自己的公共行政哲学观）出发，致力于提出公共治理和行政的新概念。

研究发展3：“选择性再审视”（Revisiting Selectively）——通过聚焦对公共行政具有当代意义的关键性话题，并从哲学的立场来进行探究。

研究发展4：“系统化哲学思考”（Philosophising Systematically）——以尽可能系统的方式将哲学思维应用于公共行政，以建立公共行政的哲学大厦。

下面分别介绍这四种路径。第一种路径我们称之为“研究发展1：反向追溯”，包括盘点既有公共行政研究文献，以发现和映射其中包含的隐含或明确的哲学基础。为了便于操作，我们可以梳理目前依据ISI－Thomson指数排名的“公共管理”领域的47个学术期刊，使用事先设计好的框架对其中包含的关键哲学假设进行交叉回顾。这么做的基本原理是那些隐含的哲学假设往往指导着公共行政领域研究人员。运用本文开头所举的例子，我们可以梳理文献中所有已经提及和编码的关于公共治理合法性基础的问题，从柏拉图的“公意”说，到卢梭的社会契约论和其他“自由主义”哲学家的观点或以罗尔斯为代表的社会正义哲学观点；从新公共管理、新公共治理、新韦伯国家、管理主义、新公共服务，再到任何其他关于公共部门应当如何组织的论点或思想。我们认为，提出这些问题并不是毫无意义的；正相反，提出这些问题很可能会引领公共治理和公共管理的改革话语。

另一个例子就是哲学维度中的“时间”概念，它可以被用来重新审视、反思和解释公共行政研究中的一些基本重要问题（笔者此处参考了2017年那部著作中的第4章，第140－144页）。一个不能回避的问题是公共行政研究中运用了怎样的时间概念来作为支撑？法国著名哲学家亨利·柏格森（Henry Bergson）就将物理“空间化”时间和纯延绵时间之间的区别作为持续时间，而后者代表柏格森的生命时间。在柏格森的观点中，过去是被保存着的，并被一直完整地保存到现在：时间是构成每一个生命体的组织；时间也是构成整个宇宙的组织，尽管它不是无生命的部分（Bergson，2005）。对柏格森来说，生活就是不断地向未来投射，把自己投入到现在，把生活中的每一刻都逐渐积累到过去，就像一个雪球在前进的道路上不断地变大变厚，并把它遇到的雪积累起来。柏格森强调时间记忆维系生命的延续，每一步都是新的累积，生命不能分割为断裂的片刻。如果我们接受这种时间存在论，那么这就是对各层级公共行政人员真实的、实时的时间存在，它就很可能产生对诸如诠释意义的常人方法学（ethnomethodology）的认同和共鸣，或更多采用整体分析方法来理解和解释公共行政现象的学者的共鸣。社会科学研究领域已经广泛关注到从社会现象外部视角的“空间化时间”与从内部视角的累积绵延时间（从内到外研究社会现象的持续时间）之间的强烈对比。例如，在传播学文献中（参见Kember＆Zylinska，2012）就明确地引用了柏格森的时间概念来解释人们在使用新兴社交媒体和沉浸其中的生活时间。

可惜的是，迄今为止，“时间”这个概念的解释能力，尚未在公共行政和治理现象变迁抑或是稳定的相关研究中得到充分的认识和运用（至少在我们看来如此）。至少，公共行政科学领域的绝大多数著作所采用的时间概念并没有作为一个明确的方法论观点而被纳入主流。更多的情形是“时间”的概念问题就没有被质疑过。如果说生命的时间是实践者（管理者）的经验之一已无需赘叙，那么可以从本体论视角所采用的时间概念提出有关公共行政既有研究和现实实践的关系追问，支持公共行政者在组织中实践生活的本体论是什么。目前，公共管理学界提供的知识（在我看来，常常使用的是空间化的时间概念）与那些从事公共行政实践人员需要的可适用知识之间是错位的。这其中大部分缘由就在于两类群体对时间这个基本概念的理解不同。当然，如果要更全面地评论此问题，还必须说明的是公共管理中的某些方法对时间这个概念原本就要更敏感一些。比如，巴泽雷（Barzelay）和坎贝尔（Campbell）的成果有一定代表性。例如，他们在《为未来做准备》一书中对美国空军战略愿景的描述基于一种过程主义的方法来认识时间（Barzelay＆Campbell，2003）；另外，哲学家玛丽·帕克·福利特（Mary Parker Follett）也是哲学视角的组织学研究代表性人物，其他学者在对时间的过程概念方面的研究也有较大贡献（Asquer，2012；Barzelay＆Gallego，2006；Mele，2010；Mele ＆ Ongaro，2014；Ongaro，2006；Pettigrew，1990）。

我们已经较少地介绍了时间的本体论概念来说明第一种研究路径或战略，即将哲学概念引入公共行政，回顾、丰富和弥补既有研究之不足，激发和丰富哲学基础上的公共行政领域研究。相似地，其他更为广泛的本体论问题也可能以类似的方式被引入到这幅图框中：范围从人性的概念到“社会结构”或“事物本质”的本体论概念等等。循此方式，哲学思维就可以被纳入分析的框架，用于探索迄今未被充分探索或完全被忽视的那些现象。

我们把哲学进入公共管理第二条可能的路径称为“研究发展2——走向基础”。在这一视角下，哲学和哲学立场成为起点，进而提出公共治理或公共行政维度的新概念。这可以被称为“公共行政方法的哲学”，即从事这一知识路径的学者们旨在对公共治理或其某些方面及维度展开自己的哲学解释。这方面的一个例子是Stout和Love（2018）的作为整体性治理宣言的作品，他们基于完整的本体论和世界观（weltanschaung）以过程哲学和一种独特的万有神论为前提，提出了自己对世界的认知。

这种路径通过学术界和社会公众的充分辩论，带来新颖的当代公共治理和行政概念，利于补充和丰富既有研究。它还有一个优势就是从本体论出发把哲学概念带到台前甚至首位而非让其仅仅局限于背景。即使本体论的出发点是多样的（就笔者的本体论而言与上述学者的也有深刻的差异），通过广泛的哲学知识基础的学术争鸣讨论，体现这种路径方法的学术书籍使得争论越辩越明，可以极大地丰富学者和实践者之间的沟通对话，从而有力促进公共治理和行政研究的发展。

第三种路径我们称之为“研究发展3：选择性再审视”。它从当代公共行政现状和“燃烧的焦点问题”出发，将哲学维度引入公共行政。它关注该领域具有当代意义的关键话题，并从哲学知识起点对其进行阐释和探讨。该路径与第一种路径的主要区别在于，该路径的重点不是通过回顾与梳理公共管理和公共行政领域的相关文献来揭示之前蕴含其中未被发现的哲学意义，而在于批判普遍争论中的突出热点议题（通常是尖刻的批评），这一特点使得该路径在某些方面类似于我们所知的“批判哲学”方法。例如，福克斯（Fox）和米勒（Miller）两位学者的合著（Miller＆Fox，2007，这部著作重新审视了他们以前的合作成果，并纪念于2004年5月去世的福克斯），即通过挑战“正统派”的主流多数民主论，提供了一个对代议制民主非常尖锐、发挥研磨作用的批评（参见其第4－5页）。这种传统民主学说假定人们清楚知道自己想要什么和需要什么，并基于比较竞争政治候选人和政党所提出的政策方针路线来投票。反之，候选人一旦当选，各项法案制度就要确保符合投票人的意愿和选择，而警惕性强的民众会充分观察监督被选举人员的行为做法，从而判断其是否为合格的民意代表。最后，民众对当政者工作质量的评判决定了他们作为下一届候选人是否能够连任，这就是他们所说的“代议制民主问责制的反馈循环”，或简言之是民主的循环模式。该著作从根本上摧毁和解构了这种代议制责任反馈循环，展现了它略带争议的神秘主义的特点。在此基础上，该书又讨论了三种主要的替代方案：新自由主义的回应（用市场机制取代人民意愿）、宪法的回应（用宪法原则及其效力制约当前的选举获胜者）和社群主义回应或倾向（试图用政社互动取代循环，参见其第30页）。

如上述例子所示，这种路径主要阐明具有当代意义和现实性的公共行政问题，而不太关注对社会科学文献的回顾性审查，正如其讨论的代议制民主的基本缺陷（及其对问责性的影响，公共行政领域的一个重要主题）一样。事实上，这一具有研磨性的路径可能被用来揭开一些假设的神秘面纱，或者至少能批判性地重新审视公共新政领域的一些主题：从公共问责机制到“民粹主义”、民众授权和负责的公共行政者和公共管理者的道德困境的联系等。总之，这是推进将哲学思想和批评带入公共行政研究议程的有价值的第三条战略路径。

第四种路径我们称之为“研究发展4：系统哲学化哲学思考”，这与笔者《哲学与公共行政：一个简论点》一书的总体观点最为接近（Ongaro，2017）。这一路径的起点是各种被创造并在几十年甚至数百年历史岁月中被不断审视的哲学思想，然后再将包含所有这些知识、理解和智慧的哲学思想体系以尽可能系统和真正跨学科的方式应用于公共行政领域。相应的，不同流派的哲学思想也将被系统地用于探究其可能助于理解解释公共行政领域或某个侧面的潜力，而在这个过程中，各种哲学思想本身也会被逐渐理解为公共管理学科知识的生产、积累（如果该知识本身具有可积累的特性）和再生产。

所有这些努力的核心在于构建一所“为公共管理服务”的哲学大厦。介词“为了”揭示了第四种路径的主要思想，即运用哲学思考来启示公共管理各个方面的研究和实践，并从中发掘新的行政观点和问题。如前所述，该路径的起点无疑是几十个世纪以来通过哲学探索而积累起来的哲学思想，但实现该路径的基本条件却是对公共管理领域的认知和梳理：哲学思想被运用于批判性地审视和反思现代公共管理的主题和问题。这个过程中的主要行动者是公共管理学者，而不是哲学家：前者为公共管理学科勾画蓝图并指出那些需要使用哲学思想的领域，而后者主要负责为在公共管理中的哲学运用提供知识来源和按照最高学术标准进行哲学思辨的严谨的方法论。

三、其他启示：公共管理专业中的哲学教学

如果将哲学思想引入公共行政领域的观点能够成立，那么这将对公共管理的课程教学产生相应的影响，特别是公共管理专业教育和培训中公共行政哲学课程关于课程定位和内容的具体问题。这些问题包括：在公共管理的培养方案中，哲学的位置应该是什么？（应当在什么样的高等教育层次上开设相关课程？面向本科生、研究生、博士生抑或是在职公务员教育？）哲学培养应包括哪些内容？如何处理公共行政课程或项目体系中公共行政哲学教学与其他通识性课程及内容的关系？最后的也是比较重要的一点是，公共行政哲学应该采用什么方法和方式进行教学？

笔者试图在一篇专门的期刊文章（Ongaro，即刊）中完整地回答这些问题，以供读者参考。对以上问题的简短回答是：首先，公共行政哲学可以面向包含本科在内的各个阶段的学生。至于在特定的国家哲学是否作为初中学习阶段的课程，这在很大程度上取决于哲学是否是大学学习必备的知识基础的核心课程。但是，应当着重指出，公共行政所需要的并非泛泛的哲学教育，而是将哲学概念应用于公共行政主题的专门教育，这可以设置在大学课程模块中：学生掌握更广泛的哲学背景知识可能是一个优势，在某种意义上代表了学习公共行政哲学的最佳先决条件，但这本身并不是必要条件。的确，在最近出版的一本大学教材中（Ongaro，2017），笔者首先简洁而系统地介绍了（西方）哲学思想，然后运用这些哲学知识来探讨公共行政。同样地，公共行政哲学也可以通过适当调整，安排在研究生课程，例如公共行政硕士以及研究型专业学位教育中，尤其是也可以设置在高层管理教育和专业继续教育课程中。

我们现在可以将注意力转向将哲学知识带入公共行政课程的一些实质性内容的探讨。我们可以勾画出两种主要的实现途径。第一种是聚焦于那些精选的“最相关”的哲学知识，用于阐释公共行政或者至少是与公共行政传统辩论的最相关的主题和问题。这些哲学知识可以是：认识论以及成为公共行政研究方法的认识论；公共伦理尤其是公务员的行政伦理；或者政治哲学，着重于公共行政在政治和政策过程及结构中的角色。第二种方法以哲学本身为中心（最突出的是本体论），旨在全面考察主要哲学流派及其思想，然后将这些知识体系应用于公共行政。这意味着教学主题可以包括：存在主义公共行政管理者和存在主义哲学对公共行政的看法，马克思主义与公共行政之间的关系，权力分配在政治和行政过程中的作用，政治政党对公共治理的持续影响，或哲学历史主义对公共行政现象尤其是现象历时性变革变迁的理解和解释潜力，等等。

另一个问题涉及如何选择最适合公共行政哲学的教学方法（和教学团队：一个或两个教师，其中一个精通公共行政，另一个擅长哲学）。粗略地说，一种方式是强调研讨、案例教学和其他互动式教学方式，另一种则以教师讲授为主，然后通过更多的讨论予以补充。互动式教学法的优点在于可以激发学习者的反思和归属感。在许多国家，学生的哲学知识基础可能较为薄弱，也许相关知识导论是必不可少的（然而，伟大的希腊哲学家苏格拉底只通过对话和提问来教授哲学，也显示出这种教学方法的威力）。相反并且互补的是，教师讲授的优势可能在于其能够向学生导论和概述主要主题，十分契合公共行政领域学生的实际学习需求。

因此，将为公共行政的哲学知识体系引入各种公共行政教育教学需要混合各种策略来予以完善。首先需要确定的是，建立一个全新的课程模块还是允许在现有的课程模块中进行补充（无论是导入性知识模块还是专业知识模块，例如公共道德方面的课程模块）？后一种方式的优势是以现有知识内容为基础——很可能体现在公共事务、公共行政和公共政策学院设置的不同课程模块中。至少在某些情境下，现有课程知识内容都会挖掘哲学知识并将其应用于公共行政教学。这种方法或多或少地增强和明晰与哲学内容的联结。相反地，设置完整且独立的公共行政哲学教学课程模块最终可能会更具成效，并有利于因独特的学术产出而增强学术机构的竞争优势。在两种情况下，选择怎样的教学方法都很关键，但这个选择相对容易一些。不同程度地混合教师讲授法和更多互动式学习方法的结合可能是最佳的方案，具体混合的程度应取决于课程的学习目的和教师的教学经验和技巧。事实上，如果公共行政哲学教学在将来能够有所发展，具有哲学知识背景的公共管理学者有可能获得竞争优势并越来越受到公共行政部门与高校的欢迎。

四、结论

总而言之，本文致力于提出系统地将哲学知识引入到公共行政领域的论点。本文特别勾画出了一幅可能通过把哲学思想系统引入公共管理领域而拓展公共管理研究的行动蓝图。

本文概述了实现这一目标的四种相互补充性的研究路径，分别是：第一，“反向追溯”。因为这种方法从公共行政研究领域的探查开始，然后“追溯性”发现和挖掘其中暗藏的通常是非常含蓄的哲学基础。第二，“走向基础”。如前所述，其要旨在于从明确的哲学本体论出发，以公共治理和行政的崭新概念为核心。第三，“选择性再审视”。这种路径瞄准当代公共行政重要议题，并从哲学视角来研究。第四，“系统化哲学思考”。这种路径的精髓在于尽可能以系统的方式将哲学思想应用到公共行政，建立为公共行政学服务的哲学大厦——尽管从某种意义上讲运用这种路径的学者从事的更多是纯粹的哲学思辨活动，但从工具意义而言，他们的工作是将哲学知识转化进公共行政学的特定领域。

另外，我们还强调为公共行政服务的哲学不仅与更多的知识生产有关，而且有利于知识的转化和扩散，即也与公共管理行政的教学密切相关。并且，“最后但并非最不重要”的是将哲学知识带入这一领域还能使公共行政领域的学者和实际工作者能更有效地参与到当代关于公共治理的未来的广泛讨论中去，这也是21世纪初期我们最迫切的需要之一。