关于公共卫生危机与财政政策的思考

裴育

一、新冠肺炎疫情对中国经济的影响

此次新冠肺炎疫情对中国经济的影响巨大且涉及了诸多行业，总体而言，2020 年第一季度的经济发展除了与抗击疫情相关的产业外（如口罩、医药用品、医疗器械、物流业等），近乎处于停滞状态，而中国本年度的经济增长率受疫情影响也会有较大幅度下降，乐观的估计全年GDP 增长在5%左右，悲观的估计可能会比去年下降2 个百分点，在4%左右。

从受疫情影响较大的行业种类来看，劳动密集型行业包括酒店、餐饮业、旅游业、会展业等，即便在疫情基本控制之后，它们的发展也仍旧会受到影响；从企业规模上来看，中小企业受疫情的影响较大，即便是在停工期间还要支付工人工资、社保等，人力成本的巨大压力，可能造成中小企业资金链断裂等问题出现，再加上订单的减少或取消也将导致部分企业无法开工。

从政府财政收支情况来看，各级政府财政收支出现了严峻的形势，主要表现为：一是经济下行导致财政收入下降，甚至负增长。财政部数据显示：今年1-2月份，财政收入3.5 万多亿元，同比下降9.9%；同时，财政支出3.2 万多亿元，同比下降2.9%。预计全年财政收入能实现与去年总收入持平或1%左右的增长就是非常不错的成绩了。二是财政支出会大幅度增加。各地为了促进疫情之后的复工复产复业，政府需要继续加大减税降费力度，帮助企业尤其是中小企业降低成本、恢复生产；需要加大对贫困地区的财政转移支付和财政补贴力度，而且还要为打赢脱贫攻坚战等三大攻坚战做好充足的准备。因此，在财政收入增长有限甚至负增长且财政支出大幅度增加的背景下，目前的财政形势相当严峻。

二、各级政府的应对举措

对于当前的疫情，各级政府的应对举措可以大致概括为应对疫情和促进复工复产复业两个方面。

从应对疫情方面来看：（1）中央成立应对新冠肺炎疫情工作领导小组，专门协调全国疫情防控与救治工作，中央政府投入了大量资金并对全国的人力和物资进行总协调，主要表现为：及时抽调各地医护人员奔赴湖北提供援助，调配大量的医疗器械和生活物资为湖北人民提供保障；财政部数据显示：截至3 月13 日，全国各级财政安排疫情防控投入已达1169 亿元，进一步加大对疫情比较严重地区的倾斜力度，及时足额兑现防控一线人员补助；中央财政提前下拨1030 亿元支持地方做好困难群众的基本生活保障工作。中国人民银行数据显示：截至3 月13 日，3000 亿元抗疫专项再贷款已发放1840 亿元，支持4708 家重点医用、生活物资生产企业。（2）地方政府也积极响应中央号召，调动一切可以动用的资源，守土有责、守土尽责，抗击疫情；除了严格管理当地的人员流动做好本地防控外，还对湖北省各地尤其是武汉市进行力所能及的援助，为坚决打赢这场疫情防控阻击战而努力，并得到了国际社会的广泛认可。

从复工复产复业方面来看：（1）中央政府先后发布了一系列政策措施，促进各地复工复产复业。中共中央政治局常务委员会专门召开会议，分析国内外新冠肺炎疫情防控和经济形势，研究部署统筹抓好疫情防控和经济社会发展重点工作。总体来看：2-3 月企业复工复产加快，生产生活秩序逐步恢复。国民经济实现有序运行、基本民生得到有效保障、社会大局保持稳定，经济长期向好的基本面和内在向上的趋势没有改变。具体来看：国家发展改革委、农业农村部印发意见，针对用地、环保、信贷、保险等突出问题加大扶持力度，鼓励民营企业立足当前，加快恢复并扩大生猪生产。截至3 月16 日，全国规模以上工业企业复工率提高较快，除湖北等个别省份外，全国其他省（区、市）复工率均已超过90%，其中浙江、江苏、上海、山东、广西、重庆等接近100%。为了有效促进就业，国务院办公厅专门印发《关于应对新冠肺炎疫情影响强化稳就业举措的实施意见》，从更好实施就业优先政策、引导农民工安全有序转移就业、拓宽高校毕业生就业渠道、加强困难人员兜底保障、完善职业培训和就业服务五个方面提出具体政策措施。同时，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组制定方案，组织滞留在鄂在汉外地人员及滞留在外湖北籍人员返乡；组织援鄂医务人员分批撤离。通过加大对中西部转移支付来进一步引导企业复工复产，从相关政策来看，新型基础设施投资是未来促进或者刺激经济增长的新的增长点，在未来5 年内总投资规模大致在30-40 万亿元。（2）地方政府除了执行中央政策之外，在本地政府可控范围内，加快恢复生产秩序，给予中小企业租金减免、社保三项费用减免，帮助其解决复工复业中遇到的难题（如资金、原材料、工人返岗等），恢复经济社会运转秩序。各地具体做法不再赘述。

三、当下财政面临的困境

经济持续下行压力导致财政收入持续下行，减税对经济增长和税基扩大的作用不明显。民生社会保障、三大攻坚战、高质量发展转型升级等刚性支出易上不易下。同时，中国面临人口红利消失和资源要素的约束，居民、企业和政府杠杆率仍处于较高水平，再加上与美国为首的贸易战，整个经济增速下行趋势明显，在疫情发生后，情况更为严峻。当前财政的困境可以简要概括为以下几个方面①本部分数据参考了《财政困境，国库堪忧：何至于此？》，海南商用地产网2020 年3 月6 日。：

首先，从财政收入角度来看，2019 年完成情况不容乐观，并未完成预算收入任务。2019 年全国财政收入为190382 亿元，预算目标为192500 亿元，短收2118 亿元，完成率为98.9%；2019 年财政收入增速3.8%，低于计划目标的5%，也是分税制改革以来最低的。从财政收入占GDP 比重来看，已经连续四年呈现下降趋势，2019 年为19.2%，仅相当于2008 年的水平。2019 年税收完成了15.79万亿元，占财政收入比例为83%，增速只有1%；其中国内消费税贡献较大，全年完成12562 亿元，同比增长18.2%（主要是烟草、汽车和油类三大特定商品消费的贡献，2019 年烟草行业贡献工商利税12056 亿元，同比增长4.3%，其中上缴财政总额11770 亿元，同比增长17.7%，创历史新高）。与此同时，2019 年非税收入32390 亿元，比上年增加5433 亿元，大幅增长20.2%，主要靠中央国有企业利润上缴和各类罚没收入增长拉动，其中中央特定金融机构和央企上缴利润6100 亿元，同比增加3600 亿元，拉高非税收入增幅约13 个百分点；各类罚没收入3061 亿元，同比增加402 亿元，增长15.1%，拉高非税收入增幅约1 个百分点。

从财政收入地区结构来看，区域分化严重。2019 年，东部、中部、西部、东北地区财政收入增幅分别为3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%，中部地区收入增幅相对高一点，东北地区收入负增长。全国31 个省市自治区，其中吉林、黑龙江、重庆等6 个省市出现了财政收入负增长，分别为：吉林-10%、重庆-5.8%、宁夏-4.7%、西藏-3.6%、甘肃-2.4%、黑龙江-1.6%。

财政部3 月24 日公布的1-2 月财政收支情况显示，今年前两个月财政收入出现了明显下滑，导致财政收入出现同比下降的因素包括：疫情冲击、减税降费、经济增速放缓等。其中1 月财政收入同比下降3.9%，主要是受去年2 万亿减税降费政策翘尾的影响；由于疫情的冲击，2 月财政收入受到了明显的影响，当月财政收入同比降低21.4%，住宿餐饮、居民服务、交通运输等行业税收分别下降了55.1%、41.6%、37.3%，其他税种收入也出现了一定程度上的减少。由于疫情的影响，几乎全面铺开的停工意味着我国经济近乎停滞，也就导致了财政收入的减少。再加上为了应对公共危机而出台的1 万亿减税降费新政，我国财政收入大幅下滑是必然的。

其次，从财政支出角度来看，全年财政支出总额为238874 亿元，高于预算3630 亿元，增速8.1%，高于预算的6.5%，支出预算执行率为101.5%。收支差额达到4.8 万亿，而官方的赤字统计口径为2.76 万亿元，二者的差额通过历史结转结余资金、政府性基金和国有资本经营预算调入解决，考虑到2.15 万亿元的专项债，实际赤字率高达7.1%；从各省市情况来看，23 个省市财政收入占支出比例不足50%，主要集中于西部和东北地区，这对于保工资、保运转、保基本民生这“三保”来说比较困难；仅8 个省市财政自给率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、广东73.1%、浙江70.1%、江苏70%、天津68.7%、山东60.8%和福建59.9%。

第三，财政困境在不同地区的表现存在差异。一般情况下，西部和东北地方政府收支平衡不足主要靠中央对地方的转移支付以及地方政府的一般债券来解决；而东部地区日子也不太好过，在没有一般性转移支付情况下，对土地出让金收入依赖程度较高。为了保证中央的宏观调控以及各地的基本公共服务均等化，中央向各地进行纵向转移支付，尤其是向西部和东北地区倾斜，中央转移支付占比一般都超过50%，少数地方（如西藏、青海、新疆等）则达到80%以上；经过中央转移支付后，地方可支配收入仍然难以满足地方转运需要，2018 年数据显示，两者之比为85.2%，仍有14.8%需要通过发行地方政府一般债券来弥补。

浙江、江苏和广东等东部省份的政府性基金收入较高，对土地出让收入依赖度高。2018 年全国地方本级政府性基金收入为71372 亿元，其中土地出让收入65096 亿元，占比91.2%。从分省来看，浙江（8737 亿元，其中土地出让收入为7749 亿元，占政府性基金收入之比为88.7%）、江苏（8223 亿元，其中土地出让收入为7478 亿元，占比为90.9%）、山东（7579 亿元，其中土地出让收入为5212 亿元，占比为68.8%）、广东（5887 亿元，其中土地出让收入为5374 亿元，占比为91.3%）和河南（3828 亿元，其中土地出让收入为3310 亿元，占比为86.5%）5 省政府性基金收入占全国地方政府性基金收入比重为52.7%，位居全国前列。除了东部省份之外，部分中西部省份财政对土地出让收入的依赖度也存在上升情况，2018 年湖北、重庆和四川等省份的土地出让收入与一般公共财政收入的比值分别为0.96 倍、0.94 倍和0.88 倍。2019 年，全国政府性基金预算收入84516 亿元，同比增长12%，其中，地方政府性基金预算本级收入80476 亿元，同比增长12.6%，其中国有土地使用权出让收入增长11.4%。

当下各地的财政形势在疫情的影响下将更加严峻。不仅体现在中西部地区自身财力增长乏力，为了保证地方运转需要更多的中央转移支付；对于东部地区来说，受国内外疫情影响，其经济增长乏力，导致财政收入增长困难甚至是负增长，为了保证地方运转需要更多的依赖非税收入增长尤其是土地出让收入增长，但从今年1-2 月数据来看，国有土地使用权出让收入6725 亿元，同比下降16.4%；说明东部地区对土地使用权出让收入高度依赖将难以为继。

四、下一步财政政策走向

由于产能恢复和财政收入增长均需要时间，同时，国内居民消费动力不足，基于经济全球化背景下的国外疫情爆发势必会对我国经济发展造成较大的负面冲击，因此，在未来一段时间内，伴随经济下行，财政收入可能仍然将处于较低水平增长。我们需要清醒的认识到：在经济恢复期间，财政的持续减收增支，既是对过去减税降费政策的继续，也是在疫情过后为中小企业减负、刺激消费需求的重要方式。因此，当下，财政收入的减少和财政支出的增加必然会导致财政收支失衡，但为了维持社会稳定，保证实现经济社会的长期发展，适当的赤字扩大也是必要的。主要财政政策思路如下：

首先，未来的财政政策要更加积极有效。在2019 年的中央经济工作会议上习近平主席强调，2020 年的积极财政政策要更加积极有为，要提质增效。财政部部长刘昆在今年第3 期《求是》杂志上发表了《积极的财政政策要大力提质增效》，认为积极的财政政策要大力提质增效是形势所需，即在当前财政压力持续增大的情况下，必须坚持在结构调整中更加突出政策的“提质”要求和“增效”导向，把有限的财政资源用在刀刃上。继续推进减税降费，优化财政资金配置；通过全面预算绩效管理，提高资金使用效率；通过财政风险控制体系，化解地方财政风险隐患。以减税降费为例，今年2 月以来，财政部先后和国家税务总局、人社部等部门联合发文，对纳税人提供公共交通运输服务、生活服务，以及为居民提供必需生活物资快递收派服务取得的收入，免征增值税；明确受疫情影响较大的困难行业企业2020 年度发生的亏损，最长结转年限由5 年延长至8 年；阶段性减、免、缓征企业三项社保费及职工基本医疗保险费等政策，预计年内可为企业最多减负约6500 亿元。

其次，要更加注重优化支出结构。要加大存量资金和资产盘活力度，财政支出要有所侧重，集中力量办大事，包括：支持打赢疫情防控阻击战、支持脱贫攻坚任务如期全面完成、促进城乡区域协调发展、加强污染防治和生态建设以及进一步保障和改善民生的需要。

再次，短期来看，既要减税降费，又要增收节支、开源节流。一方面要做好财政收入负增长和赤字进一步扩大的准备，增加国企利润上缴力度，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上交公共财政比例，用于改善和保证民生。另一方面尽可能调动民间资金，拓宽融资来源，提高投资效率；同时，严肃财经纪律，让地方隐性债务显性化，不能大规模增加隐性债务。

全球背景下，目前其他国家财政大体思路都是突破财政赤字的限制，用非常时期的非常手段去应对冲击。美国财政部推迟一些税款缴纳，将额外提供2000亿美元的流动性；国会向小企业管理局增加500 亿美元的资金，支持其向受影响的州提供贷款；呼吁国会立即减免薪资税。韩国将以非常规手段扶持经济，稳定民生，减轻低收入群体、中小企业等困难。

第四，长期来看，要进一步理清政府与市场的关系，通过简政放权、精兵简政，深化党和国家的行政体制、财政税收体制、社保制度的改革等，促进经济社会健康发展。在这样一个特殊时期，各国短期内都采取了积极的财政政策，但是政策空间会受到本国原本财政储备的影响，政策效应只是短期的，所以，长期来看，需要在经济平稳运行后，构建起合理的财政收支体系，避免过大的财政缺口，从而能更好地应对意外危机。

总之，疫情无情人有情，为了应对公共危机，需要在财政预算安排时做好充分准备，并通过预算法予以保证；同时，应动员各种力量战胜危机。危机过后，为了恢复生产生活，政府的财政政策应是积极有效的，有利于促进市场经济活跃和社会稳定。可以说，通过这次公共卫生危机事件，大家认识逐步深化；国家的认识也在逐步提升，比如加大战略物资储备、加大应急预算比例等。因此，对于中国来说，政府与百姓一起成长。