生态环保领域容错纠错机制优化分析

谢汶兵

摘要：科学合理的容错纠错机制有助于鼓励和激发生态环保部门及其干部的改革创新、干事担当精神，从而推动相关生态环境问题得到有效解决，因此，在推进生态环保领域问责制度完善的同时，也需要探索和建立健全容错纠错机制。梳理地方政策文本可以发现，生态环保领域容错纠错机制存在容错的概念模糊、容错与问责边界不清、容错主体及其职责不明确、纠错机制未得到足够重视、党内规定适用范围泛化五个方面的问题。优化生态环保领域容错纠错机制需要从五个方面着手推进：一是明晰概念范畴;二是划清“问容”边界;三是明确容错主体;四是推动“容纠”并举;五是实现“党政”衔接。

关键词：生态环保;问责滥用;容错机制;纠错机制

中图分类号：X32    文献标志码：A    文章编号：1009-3605（2020）02-0032-11

一、问题提出

（一）生态环保领域的问责现状

新中国成立以来，我国生态环保领域的问责制度建设和实践大致经历了三个阶段，第一阶段是1973-1989年，在政府内部建立环境保护主管机构作为环境问责的主体，将企事业单位作为环境问责的主要对象（客体）;第二阶段是1989年12月到2015年7月，延续第一阶段的做法将企事业单位作为环境问责的对象，同时将各级政府及其行政主管部门及其相关人员纳入环境问责范畴，实现各级政府及其行政主管部门环保问责主、客体同构;第三阶段是2015年8月至今，构建起以“党政同责”、“一岗双责”[1]为特征的生态环保问责制度体系。[2]总的来说，我国已经构建起了较为系统、全面和严格的生态环保问责制度体系，有效推进了生态环保领域问责实践的发展。《中华人民共和国环境保护法》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》是目前我国生态环境领域问责上的两份主要法律规范文件。[3]尽管如此，在我国生态环境问责中仍然存在着乱问责、滥问责、简单化问责等现象。实践中常常出现的一遇到环境问题就“问责环保”的情况就是上述现象的真实写照。[4]

（二）生态环保领域的容错纠错

针对我国生态环保领域存在的乱问责、滥问责、简单化问责等现象，国家生态环境部于2019年7月8日专门致函被督察省（市）、集团公司，要求严禁“一刀切”和“滥问责”。致函内容大致有两个方面：第一，中央要求被督察省（市）、集团公司应依规依纪依法做好问责工作，从而杜绝“滥问责”的现象发生。具体要做好两个方面的工作，一是在边督边改过程中，对发现的失职失责人员，既要严格按照“严肃、精准、有效”的原则做好问责工作，实事求是，通过必要的问责切实传导压力、落实责任，建立长效机制;二是也要严格贯彻落实中央有关文件精神，禁止以问责代替整改，以及乱问责、滥问责、简单化问责等行为。第二，中央指出，对在生态环境保护工作中勇于探索、敢于创新，担当尽责且成效明显，但因客观原因没有达到预期目标的，对自我加压、严格工作目标要求且正确履行职责，但因历史原因或难以预见因素，导致未完成工作任务或未达到预期效果的，应当实行容错机制，鼓励有关干部担当作为。[5]这是中央首次在生态环保领域明确提出实行容错机制。

构建和完善容错机制对于生态文明建设具有重要意义。首先，生态文明建设的长期实践证明，仅仅依靠建立健全生态环保问责制度是不够的，科学合理的容错纠错机制也是推进生态文明建设的有力武器。其次，进入新时代，生态环保的管理体制和运行机制也在不断变革和创新，因此，创新过程中，难免会出差错，创新就是“试错”，“试错”就应该允许“容错”，以此来鼓励和激励干部。最后，首轮中央环保督察也发现，地方和企业存在的部分困难是短期无法解决的，这些问题或由客观因素导致，或属于历史遗留问题，因此，需要给予时间，需要实行容错机制，这样有助于促进地方的创新性和积极性，最终使环境问题得到解决。

2018年5月，《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》正式出台对干部容错纠错的问题做了宏观的、方向性的规定。在中央文件的指导下，部分地方先行制定并出台了相关实施意见。2018年12月5日，中共浙江省生态环境厅党组、中共浙江省纪委省监委驻省生态环境厅纪检监察组联合印发《关于进一步激励生态环保干部改革创新担当作为容错免责的实施意见（试行）》（以下简称《浙江省意见（试行）》）。2019年2月9日，中共山东省生态环境厅党组印发《山东省生态环境系统干部履职尽责容错纠错实施办法（试行）》（以下简称《山东省办法（试行）》），这两份文件是地方最早的关于环保干部容错纠错的实施办法。

（三）本文的研究问题和设计

本文计划以《浙江省意见（试行）》和《山东省办法（试行）》为研究对象，对浙江和山东两省在生态环保领域容错纠错上的先行探索进行经验总结和反思，从而明晰生态环保领域容错纠错机制的优化方向。

二、地方表达：生态环保领域容错纠错的政策文本分析

容错纠错机制是关于容错纠错的一系列制度设计，容错主体、容错客体、容错内容、容错程序、纠错规定、容错结果适用等是容错纠错机制的主要构成要素。因此，下文主要从上述几方面对浙江和山东两省生态环保领域的容错纠错机制进行梳理和分析。

（一）容错主体及结构

容错主体是负责容错工作的统筹、受理、审核、调查、研判和决定事项的机构或部门，具体可以分为领导主体和执行主体两类。

1.容错主体。在生态环保领域的容错主体设置上，浙江省和山东省既有共性又有差异。浙江省生态环保的容错主体包括省内各级生态环境部门的党组、机关党委（纪委）、人事处、派驻纪检监察组四类机构。《浙江省意见（试行）》的第九条规定，“启动和进行容错免责认定工作由厅党组统一领导，厅机关党委（纪委）、人事处负责承办。”第十六条规定，“驻厅纪检监察组负责对容错免责工作进行监督。”第十五条规定，“ 市、县（市、区）生态环境部门的容错免责，按照干部管理权限参照执行。”山东省生态环保的容错主体包括省内各级生态环境部门党组、纪检监察机构、组织人事部门以及相关职能部门。《山东省办法（试行）》的第六条规定，“履职尽责、容错纠错的认定和实施主体为各级生态环境部门党组、纪检监察机构、组织人事部门以及相关职能部门。”总体上来看，浙江和山东两省在生态环保领域容错主体的设置上与该领域的问责主体是基本一致的，两省的最大不同在于，山东省未将机关党委（纪委）作为干部容错工作直接参与主體。

2.容错主体的结构。容错主体的结构指参与具体容错工作的机构或部门之间的关系。《浙江省意见（试行）》的第九条规定，厅党组织统一领导容错工作，厅机关党委（纪委）、人事处负责承办，第十条第三款规定，单位或个人认为厅机关党委（纪委）应当受理容错免责申请而未予受理的，可向驻厅纪检监察组进行申诉。《山东省办法（试行）》的第十六条规定，问责程序由生态环保部门启动的，部门党组根据所在单位纪检监察机构或组织人事部门会同有关部门、单位组织的调查结果，及时作出认定结论，上级生态环境部门对于下级部门的容错决定具有建议权;问责程序由外部问责机关启动的，单位党组根据所在单位纪检监察机构或者组织人事部门组织调查结果和初步认定意见，集体研究决定是否向相应问责机关提出容错申请。以上表明，浙江和山东两省的生态环保容错实践中，容错工作的领导主体都是省内各级生态环保部门党组，它对其职权范围内的容错工作具有决定权。但是，在容错工作的执行主体方面，浙江省和山东省存在一定差异。在浙江省的生态环保容错工作中，省内各级生态环保部门的机关党委（纪委）和人事处是除容错决定之外其他事项的执行主体，派驻纪检监察组是相应层级生态环保部门容错工作的监督主体。在山东省生态环保容错工作中，省内各级生态环保部门的机关党委（纪委）不是容错工作的参与主体，派驻纪检监察组、组织人事部门才是容错工作的执行主体，此外，上级生态环保部门是下级部门容错工作的监督主体。

（二）容错客体及其类型

容错客体是与容错主体相对的一个概念，它指的是容错规定的适用对象。容错对象划定是否科学直接关系到生态环保领域容错纠错工作能否稳定、有效推进。总的来说，确定生态环保领域的容错对象需要坚持两个原则：一是干部全覆盖原则。二是个体对象与集体对象相结合原则。问责理论强调，问责的对象可以是个体，也可以是集体。[8]容错与问责联系紧密，因此，容错主体也应该分为个体对象和集体对象两种类型。《浙江省意见（试行）》第三条规定，“本意见适用于省生态环境厅机关、直属事业单位及其工作人员。”《山东省办法（试行）》的第二条规定，“本办法适用于全省各级生态环境部门及其工作人员。”从浙江和山东的具体规定可以看出，两省生态环保容错规定的适用对象都包含两类，一类是个体对象，一类是集体对象。

（三）容错内容

容错内容与问责情形相对，指可以被宽容并免于追究责任的单位或个人行为集合。包容改革探索过程中的失误或错误，不是无条件、无底线，而是应该设定合理的边界和尺度，这样才能既为改革创新者撑腰鼓劲，防止干部乱作为，又能更好地体现全面依法治国、全面从严治党的目标要求。[7]因此，通过合理的边界和尺度来确定生态环保领域的容错内容范围是建立健全容错纠错机制的重要一环。此外，容错范围的清晰精准度是容错机制发挥功效的基础，[8]在确定生态环保领域的容错内容范围，务必要确保其清晰精准度。对比浙江和山东两省的政策文本，山东省在生态环保领域容错内容方面的规定更加全面和完善，下文主要根据山东省的实践文本来呈现地方在生态环保领域容错内容方面的规定。根据《山东省办法（试行）》第三条和第四条规定的具体内容，山东省生态环保领域可容行为包括两类，一是履职尽责行为，二是试错行为。

1.履职尽责行为。“履职尽责”指当地各级生态环境部门及其工作人员在依法履职过程中，虽然由于客观因素或者不可抗力情形造成一定损失或者不良影响，但是已经按照职能分工、岗位职责和监督管理工作计划等要求履行职责。“履职尽责”的认定标准有两个：一是依法履职，依照法定职责、法定权限、法定方式、法定程序、法定时限等履行生态环境保护监督管理职责，具体包括行政审批、日常检查、监督抽查、行政强制、行政处罚等工作;二是因客观原因或不可抗力而导致一定损失或不良影响。其中，依法履职是“履职尽责”的首要判定条件，在此前提下，确定相应行为的损失和不良影响是否因客观因素和不可抗力所致。

根据《山东省办法（试行）》的规定，“履职尽责”的客观因素认定标准有十条，详见表一。其中，第一、二条是针对行政执行为的标准，第三、四条是适用于行政许可行为的标准，第五条是关于执行行政处罚、行政命令行为的标准，第六是适用于行政强制行为的标准，第七是关于联合执法行为的标准，第八是关于行政监测行为的标准，第九、十是适用于行政监管行为的标准。一般来讲，标准缺失和科学技术限制是短期内无法改变的，也不是发挥主观能动性就能避免的，因此，该情形导致相应情况可以直接进行“履职尽责”认定，行政主体不负相应责任。除此之外，因生态环境保护监督管理领域中行政相对人的主观行为导致的相关情况应该分为两种处理方式，一是生态环保行政执法主体已积极主动采取相应的措施规避行政相对人的主观行为，那么仍未避免相关情况的出现，那么可以直接对相关部门或个人进行“履职尽责”认定，二是如果生态环保行政执法主体未采取相应的措施规避行政相对人的相关行为，导致相关情况的出现，那么就不能对相关部门或个人进行“履职尽责”认定。

《山东省办法（试行）》对于“履职尽责”的不可抗力认定标准有一条，即不能预见、不能避免并不能克服等不可抗力因素导致生态环境部门及其工作人员未能依法履行职责。“不可抗力”是《中华人民共和国民法总则》中的原则。[9]《山东省办法（试行）》将民法中的该原则运用到“履职尽责”的认定中，体现了“履职尽责”的无过错特征，因此行政主体不负相应责任，免于问责追责。典型的不可抗力因素主要有两类：一是自然灾害，包括地震、海啸、台风等;二是社会异常事件，包括战争、武装冲突、罢工等。需要强调的是，并不是一切的不可抗力因素，都可以作为“履职尽责”的认定依据，一些轻微的、可控的情况应该被排除在不可抗力的标准之外。

2.试错行为。“试错行为”是《山东省办法（试行）》规定的第二类可容行为。这一类行为的容错具体指，各级生态环境部门及其工作人员在贯彻落实党委和政府决策部署、改革创新、推动重大项目重点工作时出现难以避免的失误或者偏差，凡是符合习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，有利于落实新发展理念、推动高质量发展，有利于践行以人民为中心的发展思想、维护人民群众根本利益，有利于推动环境质量改善，在严守党纪国法、保持清正廉洁的前提下，按照有关规定和程序予以容錯。

山东省对于生态环保领域的试错行为做了较为细致的区分，具体包括八大类，详见表二。《山东省办法（试行）》规定，如果相关单位和个人的试错行为属于上述八种情形，在同时满足党纪国法无明令禁止、科学民主决策并报备、损失和影响不重大、积极主动消除不良影响并挽回损失四个硬性条件下，可以实现容错免责。若不能同时满足上述四个条件，依据《山东省办法（试行）》第十四条规定，“各级生态环境部门及其工作人员履行职责过程中，符合下列情形之一的，应当从轻、减轻处理或者予以免责”，单位或个人可以实现从轻追责或减轻责任的处理结果，但是，哪些行为是可以从轻追责，哪些行为可以减免责任，山东省并没有给出明确的规定和标准，这给容错主体留出了很大的自由裁量空间。

（四）容错程序

容错程序指容错工作的流程，即具体工作事项或环节的活动流向顺序，它包含具体工作事项、步骤及其先后顺序三方面内容。容错程序中各项工作环节之间是一种逻辑慎密的动态关系，如若一个地方出问题则会影响到整个主体。正如有学者指出，容错的程序是保障容错工作科学性和精准性的重要一环，是理由之治和规则之治的统一。[10]因此，设置科学合理的容错程序是构建容错机制的重要内容。浙江省生态环保容错程序依次包括申请、调查、认定、反馈和备案五个环节和步骤。山东省生态环保容错程序依次包括启动、调查、分析研判、认定和告知公开五个环节和步骤。可以发现，浙江和山东两省的生态环保容错程序都由五个环节（步骤）构成，且都包含调查、分析研判、决定等三个关键环节。但是，两省的生态环保容错程序还是存在一些差异。浙江省生态环保领域的容错工作因相关单位或个人对有关自身的初步问责结果不满提出容错申请而启动，可见浙江省的生态环保容错是问责工作的延续，是一种问责申诉行为，被动特征突显。山东省生态环保领域的容错工作与问责工作是同步推进的，相关问责部门在启动问责程序时，同时进行问责审查和容错审查，然后根据各自的标准进行认定，主动特征更明显。同时，山东省还规定了，单位或个人认为自己的行为符合容错的条件和标准，可以主动向容错主体提出容错申请。但是山东省文件并没有说明这种情况发生的具体情况，单位或个人的主动提出容错申请是像浙江省的情况，是一種对于问责结果的申诉，还是相关问责机关在未启动问责程序之前，容错客体提前认知到自己改革创新中的失误或错误，从而向容错主体提出容错申请。

（五）纠错规定

纠错作为一项机制，它能促使党政干部在“犯错”后，认真查找症结所在，及时发现错误、中止错误，避免重蹈覆辙，在错误的道路上越走越远，给党和国家的事业造成更大损失。[11]然而，在《浙江省意见（试行）》中，“纠错”这一问题并没有得到足够的重视，相关制度规定缺失。山东省在这一问题上做了一定探索，《山东省办法（试行）》第十八条规定，“坚持有错必纠、有过必改，相关问责机构作出容错免责决定的同时，应当及时启动纠错程序。”以上表明，山东省是将纠错程序作为容错工作的衔接环节，是容错免责决定做出之后启动，具体包括三个环节：一是送达纠错通知;二是督促学习整改;三是跟踪了解。其中，“送达纠错通知”是指向尽职免责、容错免责对象说明纠错事由，明确纠错事项，提出纠错要求或者建议，责成限期纠正问题、改进工作;“督促学习整改”是指督促指导相关地方、部门（单位）或者个人认真分析原因、深刻汲取教训，规定期限内完成纠错整改;“跟踪了解”是指对整改不力的单位或个人启动问责程序。

（六）容错结果适用

在生态环保问责中，如果问责对象违反了相关问责规定，相应问责机关将依规依法对其进行责任追究，问责的直接后果体现为，单位在评优评先、目标考核等方面，干部在考核评定、晋升提拔、评优评先、职称评定、岗位聘用、资格获得等方面，会因违纪违法的程度受到相应的影响，这是问责制能够起到制约和规范生态环保单位及其干部行为的关键所在。而对生态环保单位及其干部进行容错，是要消除他们的这一方面顾虑，激发他们改革创新、担当创业的积极性和主动性。因此，明确规定容错结果的适用领域和方式，也是建立健全生态环保领域容错纠错机制的重要内容。山东和浙江两省都对容错结果的适用进行了规定，具体内容是，被容错免责的生态环保单位或干部相应在党风廉政考核、年度考核、综合考评、评先评优、干部选拔任用、职级职称晋升、党风廉政意见回复以及党代表、人大代表、政协委员和后备干部资格等方面不受影响。

（七）其他规定

任何机制的运作都离不开相应配套机制的支撑，容错纠错机制也不例外，建立健全相关配套机制有助于避免容错纠错机制出现失灵或失误。为了确保生态环保领域容错纠错工作能够更有效地开展，浙江和山东都提出了相应的配套举措。《浙江省意见（试行）》提出了关心关爱机制，要求对予以容错免责的干部实行跟踪管理一年，单位分管领导每半年对该干部进行谈心谈话，关心了解其工作生活和思想状态，帮助解决实际困难，消除思想顾虑，提振工作士气。此外，浙江和山东两省都针对检举揭发和诬告陷害可能给生态环保单位或干部带来的困扰，提出建立澄清保护机制，要求及时澄清是非，消除负面影响，并依纪依法查处诬告陷害行为。

三、实践反思：生态环保领域容错纠错机制存在的问题和优化方向

（一）生态环保领域容错纠错机制存在的问题

梳理浙江和山东两地政策文本可以发现，生态环保领域容错纠错机制存在容错概念模糊、容错与问责边界不清、容错主体及其职责不明确、纠错机制未得到足够重视、党内规定适用范围泛化五个方面的问题。

1.容错概念模糊。中共山东省生态环境厅党组出台的《山东省办法（试行）》对于两类行为做了“容错”的规定，一类是履职尽责行为;二是改革、创新和攻坚行为（试错行为）。尽管《浙江省意见（试行）》没有将可容行为明确区分为“履职尽责”和“试错”两类，但是在容错情形规定中也同时包含上述两种情形。而《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》提出，建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，可见，中央所要宽容的是一种试错行为，而不是其他行为。由此而言，山东和浙江的上述做法，是值得商榷的，即，到底什么该划归为容错的范畴，什么该划归为问责的范畴，需要进一步的明晰。

2.容错与问责边界不清。容错机制的运作逻辑是通过肯定性地激励权力运行，从而提升权力效能，问责机制则是通过约束和规范权力运行，从而实现防范权力风险。[12]因此，厘清容错与问责两者之间的边界是容错机制发挥作用的关键。[13]浙江省和山东省在当地生态环保容错纠错的政策文本中，都将容错的方式划分为了三类，一是容错免责，二是容错减责，三是容错从轻追责。浙江和山东的上述做法明显存在没有有效区分容错与问责的内涵，因而导致容错与问责并用。正如有学者指出，如果强行并用容错和问责可能会造成制度棚架，或者问责沦为形式，或者容错沦为形式。[14]为了避免上述情况的出现，有必要合理划清容错与问责的边界。

3.容错主体及其职责不明确。浙江省生态环保的容错主体包括省内各级生态环境部门的党组、机关党委（纪委）、人事处、派驻纪检监察组四类机构，其中，部门党组是领导主体，机关党委（纪委）是具体事务的执行主体，人事处是协助主体，派驻纪检监察组是监督主体。山东省生态环保的容错主体包括省内各级生态环境部门党组、纪检监察机构、组织人事部门以及相关职能部门，部门党组是领导主体，派驻纪检监察组是执行主体，组织人事处是协助主体。浙江和山东的上述差异反映出，当前生态环保容错中存在容错主体及其各主体职责不明的问题。

4.纠错机制未得到足够重视。首先，《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》要求，在容错实践中，要坚持“容纠并举”的原则，坚持有错必纠、有过必改，对苗头性、倾向性问题早发现早纠正，对失误错误及时采取补救措施，帮助干部汲取教训、改进提高，让他们放下包袱、轻装上阵。但是，在浙江省生态环保领域的容错政策文本中，“纠错”并没有得到足够的重视，关于纠错机制的制度规定缺失。其次，尽管山东省在纠错机制的具体规定上做了一些探索，但是，山东省仅仅是将纠错程序作为容错工作的衔接环节，规定容错免责决定做出之后才启动纠错程序。因此，山东的上述做法有待进一步的完善。

5.党内规定适用范围泛化。《山东省办法（试行）》是由当地生态环保厅党组出台的，属于“对党的某一方面重要工作或者事项作出的具体规定”，因此，属于“党内规定”的一种。党内规定的適用对象理应为各级生态环保部门中的政党组织和党员。如果某制度涉及党组织及党员之外的公权力机关及其人员，就应当通过政府规定的形式加以规范。山东省将《山东省办法（试行）》适用对象规定为全省各级生态环境部门及其工作人员，这一做法在一定程度上模糊了“党内规定”和“政府规定”的区别，须做出改进。

（二）生态环保领域容错纠错机制的优化方向

优化生态环保领域容错纠错机制需要从以下五个方面着手推进：

1.明晰概念范畴。为生态环保领域的容错正名，“容错”等于“宽容试错”。依据《山东省办法（试行）》规定，如果相关部门或公职人员的依法履职行为受客观因素或不可抗力情形的影响而出现一定程度的失误或偏差，那么就可以被认定为“履职尽责”，可见，“履职尽责”并不存在“试错”的特征。因此，如果将“履职尽责”纳入到容错的范畴，势必导致“容错”的概念扩大化，这不利于“容错”成为一个独立的概念范畴而得到重视，并发挥其应有的功能。依法履职是所有公共部门和每个公职人员的工作要求和义务。如果因为主观原因而违反依法履职的规定，那么就应该根据相关问责规定进行问责，如果依法履职的失误或偏差由客观原因或不可抗力造成，那么应该根据问责的相关规定进行从轻、减轻处理或者予以免责，其中，因不可抗力造成的失误和偏差，可以直接对相应的主体进行免责，因客观原因造成的失误和偏差，应根据相应的主体发挥主观能动性的情况进行研判，从而决定是否从轻、减轻处理或者予以免责。由此而言，“履职尽责”应纳入到“问责”范畴进行讨论和完善相关制度规定。

2.划清“问容”边界。“容错”是“容错免责”而不是“容错减责”或“容错从轻追责”。首先，从策略技术上来说，中央提出建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，主要是为了营造各级干部敢于改革创新的氛围，从而提升改革创新的能力。因此，如果容错范畴中包含追责的情形，不管是减责还是从轻追责，这必然会影响到容错作为一个独立的范畴而营造一种改革创新氛围。其次，改革有功，失败免责，但到底造成多大的失败可以免责，造成多大的损失必须承担责任，这个边界必须搞清楚。因此，在生态环境领域的容错实践中，要明确“容错免责”与“问责追责”边界，即使相关部门及其干部的试错行为确实符合减责或从轻追责的条件，这些试错行为也只能划分到问责的范畴，而不是划入容错的范畴，并冠以“容错减责或容错从轻追责”，如果不这样，只会导致“容错”和“问责”两个范畴边界的不清晰。

3.明确容错主体。构架“部门党组领导+纪检监察组具体执行+组织人事部门协助”的容错主体结构。容错针对的是在没有容错规定下本应受到问责的行为，因此，各类问责机关自然成为容错纠错工作的负责机关。在各级生态环保部门中，潜在的问责主体大致有四类，一是部门党组，二是机关党委，三是派驻纪检监察组，四是组织人事部门。因此，上述四大组织理应成为生态环保领域的容错主体。以上组织到底哪些可以成为实际容错主体、以及各自该承担什么样的职责，还需要结合生态环保部门的实际情况来确定。首先，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。[15]这就决定了部门党组自然成为生态环保领域容错工作的领导主体。其次，依据现行《监察法》，派驻纪检监察组对派驻他的纪检监察委员会负责，独立性强，由它来负责部门内部容错的具体事务，能够提升容错工作的公正性，因此，派驻纪检监察组应该是各级生态环保部门容错工作的具体执行主体。再次，组织人事处作为干部人事管理专业部门，它能利用自己的专业技能协助派驻纪检监察组开展容错的具体执行工作，也应该是生态环保部门容错工作的参与主体之一。最后，机关党委是各级生态环保部门中党的基层委员会，是接受部门党组领导的组织，部门及直属单位党的建设和群团工作是机关党委主要任务。因此，从组织的独立性和工作重心来讲，机关党委不适宜作为生态环保部门容错工作的执行主体。综上所述，在生态环保领域的容错实践中，应构架起“部门党组领导+纪检监察组具体执行+组织人事部门协助”的容错主体结构。

4.推动容纠并举。确立容纠并举原则并建立健全纠错机制。建立健全纠错机制的意义在于，在改革创新风险发生之后，能及时有效地启动相关程序，利用相关的手段，对风险产生的源头、过程及后果进行科学评估，找出原因，确定性质，从而及时采取措施予以纠正偏差或者失误，以避免或减少损失，同时帮助相关部门或干部汲取教训、改进提高，让他们放下包袱、轻装上阵。“容错重在更加科学地认知改革创新中出现的失误或者错误，纠错则重在有效解决这些失误或者错误。”[16]可见，“容错”与“纠错”是一体两翼的关系，两者相辅相成，缺一不可。因此，在全面深化改革的历史进程中，必须确立容纠并举原则，实现容错机制与纠错机制相互配合、共同发力。此外，纠错不仅仅是发生在容错主体做出容错免责的结论之后，纠错是贯穿于生态环保单位或干部改革创新行为全过程的，包括改革创新行为的实施前、实施中和实施后三个阶段，因此，需要在上述三个环节都设置相应的纠错程序。

5.实现党政衔接。通过党政联合发文，实现容错纠错客体全覆盖。《浙江省意见（试行）》是浙江省生态环境厅党组和中共浙江省纪委省监委驻省生态环境厅纪检监察组联合出台的文件，它同时包含了“党”和“政”两个领域，在探索时期，这一党政“联合发文”方式能有效解决非党组织和非党员公职人员的容错纠错问题。不过，从建设法治国家的角度来看，作为中国特色社会主义法治体系组要组成部分，“党内法规”和“国家法律”是相并列的规范体系，目前，党内政策文件不断趋于规范化、体系化，在这一情况下，如果一直沿用党政“联合发文”这一模式，容易混淆“党内法规”和“国家法律”的区别，并且存在一定的合法性问题。[17]有鉴于此，待生态环保领域容错纠错实践日渐成熟，为了避免党政“联合发文”可能带来的不利影响，还是需要分别从党内法规和国家法律的层面确立科学合理容错纠错机制，并实现两者的衔接与协调。

参考文献：

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责任编辑：李 锋