中国土地财政与人口城镇化

田惠惠

(天津财经大学 天津 300222)

一、研究背景

城镇化在我国的经济发展中占据着举足轻重的地位。2013年、2014年，中国先后提出“着力提高城镇化发展质量”、“全面提高城镇化发展质量”。高质量发展将成为我国城镇化的主要目标与方向，其主要特征为不断提升的人口城镇化率。两种不同口径下的城镇化率之间的差距，即常住人口与户籍人口，由2012年的17.1%降至2017年的16.2%。然而，空间城镇化速度仍明显快于人口城镇化速度，这种发展模式并未真正带动“人的发展”，也偏离了我国城镇化的本来目标与方向。

1994年，我国开始实施分税制改革，这极大的改变了中央与地方财政收入分配比例，造成了地方政府财权与事权的不对等。同时，我国的官员政绩以GDP增长为主要考核指标。为了带动当地经济的发展，地方政府偏好于扩大投资，这种巨大的经济性支出需求进一步加剧了地方政府间的竞争，廉价土地的供给、完善的基础建设以及各种优惠政策成为当地政府吸引企业进驻和资本流入的主要手段。然而，较高水平的财政收入才足以支撑这种发展模式，我国的土地出让制度却为其提供了强有利的条件和工具。粗放的土地开发模式使得城市吸纳人口速度远滞后于土地城镇化，当地政府仅依靠地产开发，忽略产业集聚和工业化的重要性，这种以土地财政为支撑的城镇化并不利于地区经济的可持续发展。在“以人为核心的城镇化”新时代背景之下，现有的“土地财政”如何影响我国人口城镇化的进程？哪些措施的实施能够使更加科学、高效地推动人口城镇化的发展？

二、相关研究综述

通过对现有文献的研究，本文从以下几个角度归纳总结了人口城镇化滞后的成因。

(一)财政制度

1994年，我国实施分税制改革，75%的增值税被中央政府所占据，中央、地方政府共享税替代了原先的所得税，减少了地方政府的财政收入来源。然而，地方政府需要承担的财政支出并未随之降低。(周业安,2000)。除了承担各种建设性、社会保障性及非公益性支出，地方政府还需要对企业亏损、价格等进行补贴(黄小虎，2007)。由于缺乏税收自主权和其它财政收入来源，地方政府难以维持财政收支平衡，而土地财政却能为其提供大量的预算外收入。1998年，我国对住房制度进行了改革；2003年，出台了土地招拍挂等一系列新的制度，不断完善的“土地财政”挽救了地方政府的衰落，也为其积累了巨额的原始资本(2014，赵燕菁)。因此，土地财政为中国的城镇化提供了资金支持，完善了城市基础设施建设，优化了城市的投资、生产及居住环境；这虽然在一定程度上促进了人口城镇化的发展，但人口城镇化的速度远不及空间城镇化的速度，偏离了我国城镇化发展方向。(2018，郭稷桁)。

(二)土地征用制度

法律上，我国现行的土地征用制度本质上并未赋予农民与用地单位谈判的权利。因为，由地方政府首先征为国有的土地才能被批准为城市建设用地(崔军2014)。同时，我国《土地管理法》规定：“土地被征补偿给集体组织和农民的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。因此，土地补偿范围并未包含用途转换而升值的部分，这进一步刺激地方政府进行土地开发，城镇空间不断扩展。同时，土地价格被不断抬高，城市房价随之高企(骆永民，2011)，进一步抑制了劳动力的流动，减缓了人口城镇化的进程。

(三)土地财政支出偏好

相比于服务业，制造业有着较高的劳动生产率(谭洪波、郑江淮，2012)，也无需依赖较大的城市规模和较高的人口集聚水平；地方政府为了达到以GDP为核心的政绩考核要求，大力发展制造业，与制造业相匹配的基础设施领域占据了大部分以土地财政及其融资为主的基建资金(傅勇，2010)。除此之外，不同的土地收益分配各有利弊。偏向于城市政府和企业等投资型主体的土地收益分配，有利于扩大“投资乘数”但不利于获取可资本化的土地资源；偏向于农民和村集体的土地收益分配，有利于扩大“消费乘数”、充分挖掘土地资源但不利于积累基础设施等城市建设资本(陈浩、张京祥2015)。然而，农民及整体社会福利的提升并未引起中国地方政府的足够重视，财政支出主要流向了城镇的快速扩张和硬件建设；在欠发达地区，这种现象更加明显，人口城镇化滞后的问题越严重。

除此之外，我国现行的户籍管制也是人口城镇化发展滞后的重要原因。建国初期，为了推动重工业的发展，我国实行了较为严格的户籍制度以控制城市规模。一方面，这种城乡户籍的划分给农村人口向城市的转移制造了较大的阻力；另一方面，即使农村剩余劳动力实现了向城市转移，其经济、社会待遇仍会和原有城市人口之间存在着较大差距。由于无法享有当地基本的社会保障和相应的居住、子女教育资源，这些流动人口难以实现从农村逐渐、但又是全面转移出来的良性循环(陶然、徐志刚，2005)，人口城镇化的进程被这一由主客观因素造成的城乡分割所阻碍。

通过对上述研究进一步分析会发现，土地财政本身制约了人口城镇化的进程，造成人口城镇化滞后的其它因素也与土地财政之间有着或多或少的联系。我国的财政分权制度使得土地财政应运而生，并进一步刺激了当地政府加大土地开发力度；土地征用制度是地方政府实现巨额土地财政收入的前提，并为其提供了相应的制度保障；以以GDP增长为核心的政绩考核体系为导向的土地财政支出偏好并未实现土地财政收入分配的效用最大化，阻碍了人口城镇化进程；在土地财政用途方面，旧有的户籍制度为地方政府推脱人口城镇化责任创造了条件。因此，在人口城镇化滞后诸多影响因素之中，土地财政是一个关键节点。

三、推动人口城镇化进程的措施

(一)降低地方政府对“土地财政”的依赖。我国建设用地供应的垄断与“土地财政”相辅相成，地方政府沉迷于“土地财政”，通过“低价征地、高价出让”进行土地经营。因此，我国亟待调整地方财政收入的结构，以使当地政府能够获取与事权相适应的财权；与此同时，如果想要取得能够常年分享且稳定的财政收入来源，我国可以借鉴发达国家房产财产税的年税制度，逐步建立和完善适应当地经济发展的相应的财政税收体系，用持续的、分期的税收收入来替代一次性土地财政收入。为了保障土地增值收益能够被足额征收，当地政府可以根据土地价值的变化动态进行税率调整。只有逐步降低对“土地财政”的依赖，地方政府才能更好地承担起相应的公共服务职能，积极地推动人口城镇化的发展。

(二)提升农民在“土地财政”收益分配中的占比。在新型城镇发展背景之下，中国经济愈加追求社会均衡发展，将更加注重人与环境的协调而非单纯强调物质环境建设。因此，新型土地财政应更加偏向农村转移人口的市民化，进而实现高质量的“人口城镇化”。以此发展逻辑为导向，我国亟需对土地资本化的收益分配格局进行调整，将更多的土地资产收益分配给农民，尤其是即将转入城镇的“农民”，为农村转移人口及其家庭更好地适应城镇生活提供更加有利的条件和环境，进而能够更加科学合理、高效有序地推动人口城镇化的进程。与此同时，土地财政向农民的倾斜亦将提升城镇化的有效需求，提高城镇空间的有效利用率。

(三)转变以GDP增长为核心官员政绩评价体系。单纯地以地区生产总值及增长率为政绩考核主要指标，会导致地方官员更加注重经济总量与城镇空间的扩张，而非有利于推动人口城镇化的进程。因此，当地政府亟需完善政绩考核评价标准，制定出更加科学、合理、有效的政绩考核评价体系，应当将经济发展的质量、效益、及可持续性，文化建设、生态文明建设、党的建设以及民生改善、社会和谐进步等纳入到考核评价的关键指标。除此之外，我国的政绩评价体系还应该落实到干部的实际具体工作中去。公众对于政府施政的满意程度也应以适当的方式纳入其中，使其能够与官员的政治前途相联系，进而激励官员努力提升地区公共服务完善度，积极应对城镇化过程中出现的问题，以此达到推动人口城镇化的目标。

(四)改革户籍制度。户籍制度本质是与户口捆绑的社会福利差异，而不是一个简单的人口登记制度。如果想从根本上解决问题，放宽落户条件以及户籍登记的归类方式的变更均无法实现。当地政府应该建立更加完善的财政体制和公共服务供给机制，以使市民化成本在其能够负担的范围之内；使社会福利、社会保障和公共服务待遇等公共资源能够在“新居民”与“原有居民”之间平等分摊，实现户口与权利相伴；使农村剩余劳动力实现“定居型”转移，进而实现真正的城镇化。

四、研究发现与研究结论

通过对相关文献研究的归纳整理，文章从财政制度、土地征用制度、土地财政支出偏好以及户籍制度四个方面分析了人口城镇化滞后的原因。本文同时发现：土地财政与上述影响因素密切联系，也是人口城镇化进程中的关键影响因素；而且，现阶段，土地财政对人口城镇化有着反向的抑制作用。在新型城镇化背景之下，实现人口城镇化是我国亟待解决的问题。因此，结合我国在经济、制度等各方面的发展情况，文章提出了推进人口城镇化的若干措施，进而为我国面临的人口城镇化滞后问题提供政策建议。然而，本文的研究仍存在许多不足之处，比如仅通过相关文献研究进行理论分析，未通过具体的数据进行量化研究以及忽略了各地区经济发展的空间异质性，从而未能全面、深入地对我国土地财政与人口城镇化问题进行分析。