《公共行政评论》2020年年度总结

肖滨、刘军强、牛美丽

肖滨，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授；刘军强，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授；牛美丽，中山大学公共管理研究中心/中山大学政治与公共事务管理学院教授。

2020年是不平静的一年。社会科学工作者未来可能需要花费数倍时间研究这一年的各类现象。《公共行政评论》感谢学术委员会和编辑委员会全体同仁，感谢全体审稿人的辛勤劳动，感谢所有赐稿的作者。正是在大家的无私支持下，我们才得以遴选并刊发出63篇文章，努力成为中国之治的思考和交流平台。下文中，我们将总结本年度发稿的主要内容，之后介绍一下未来的用稿方向。

一、本年度发稿概览

本年度发表的63篇论文中，作者共计129位，分别来自52所境内高校、研究机构等单位和6所境外高校，每篇论文平均约为两位作者。我们组合了7个专栏，值得注意的是，本刊专栏文章绝大多数为自由投稿。稿件通过正常匿名评审后，编辑部根据主题相近的原则予以组合。目的有二：首先，为读者集约了解学界的最新动态提供方便；其次，以组合拳方式克服单个研究零散的弱点，扩大研究影响力，推动学界对相关议题的深入讨论和进一步研究。不过，本年度专栏之外的独立文章的数量增加较快，从2019年的13篇增加到了37篇(包括三篇理论综述)。下面分别概述。

(一)专栏文章介绍

我们组织了7个专栏，依次如下：(1)中国场景与国家治理；(2)注意力分配与中国政府行为；(3)粤港澳大湾区的制度创新与合作发展；(4)粤港澳大湾区的政策创新与跨境协同；(5)新冠疫情与公共治理；(6)政府迁移与行政区域调整；(7)住房政策。概要如下：

1. 注重中国场域，讲述国家治理的中国故事

近年来，“治理”研究在公共行政领域受到广泛的关注，其概念的包容性大大拓宽了学术探讨的空间。中国举世瞩目的经济和社会发展成就使得其独辟蹊径的治理模式成为治理研究的重要增长点。那么，在中国语境下，治理的价值和功能有何特殊之处？治理的基础和基本逻辑又是什么？这是本刊一直关注的问题。本年度第一期中的“中国场景与国家治理”专栏即聚焦在运动式治理这一特殊现象，通过对土地使用制度变革的过程、153个脱贫摘帽县的研究，揭示了中国场景下运动式治理转向制度化治理、常态化治理的机制和过程。

2. 秉承学科使命，回应国家发展重大战略需求

回应国家发展重大战略需求是本刊的使命之一。本年度，我们出版了粤港澳大湾区建设主题专栏，涵盖了“粤港澳大湾区的制度创新与合作发展”和“粤港澳大湾区的政策创新与跨境协同”两个主题。粤港澳大湾区的研究需要更多跨学科的理论视角和研究方法，也要求理论和实践的辩证互动。这些研究一方面发现，粤港澳大湾区的制度设计展现了“国家战略嵌入”的特点，有助于推动地方政府的协同合作。两岸三地相互学习、互融互通，充分挖掘制度多元优势，可以促进改革和区域协同发展；另一方面从具体的政策领域，包括基础设施、文化教育、医疗服务、青年交流和廉政治理等方面对粤港澳大湾区发展的现状、挑战和机遇做了全方位的深描。

3. 公共卫生危机之下，迅速回应国家治理的应急需求

2020年的公共卫生危机产生了重大冲击，既对国家治理体系和治理能力提出了严峻挑战，也是对公共管理研究的重大考验。为此，本刊在本年度第三期组织了“新冠疫情与公共治理”专栏。这些研究以技术赋能过程为切入点，对国家监测能力如何纳入公共治理体系并且使之在良好的治理体系中避免被滥用，展开了探索性的讨论；此外，还针对如何在福利体制建设中纳入危机管理体系进行了深入的反思。而对国家卫生健康委员会颁布的七版新冠肺炎诊疗方案的研究，展现了政府指导性文件的审议程序、动态演进和实践效果。

4.回归学科本源，寻求政府管理的常态化解释

首先，政府的注意力分配是政府行为的逻辑起点。虽然注意力分配在其他相关学科起步更早，研究成果也更为丰富，但由于其所回应的问题不同，研究视角也截然不同。“注意力分配与中国政府行为”专栏推出了三篇中国政府注意力分配的定量研究，考察了政府对组织任务的关注程度差异、领导批示和“市长信箱”所揭示的注意力分配逻辑。

其次，行政区划自古以来就是国家治理的重要方式，也是促进经济和社会协调发展的重要手段。我们选择了三篇行政区划的文章，分别从经济绩效、资源配置以及尺度跃迁等角度对我国行政区划调整及政府迁移的实践进行了分析，发现了其对经济发展、行政权力和空间治理的深远影响；同时也呼唤更多学者关注行政区划调整的深层次问题，厘清其中的复杂关系，明确政策的治理意涵，推进此议题结出全球视野的研究成果。

5.选取重要政策议题，积极推动政策研究的对话

在中国场景下，公共政策分析与公共管理研究有着天生的血缘关系。因而，本刊每年都会选取重要的政策议题，以期推动政策研究的对话。今年的政策专栏主题是住房政策。关注和总结我国解决住房问题的经验，不仅有助于推动内部政策学习，完善制度设计，促进有效政策执行，破解住房难题，也有助于从理论上总结、提炼如何发挥中国体制优势，提升国家治理能力，有效回应社会需求，提高政府回应性和公共服务效率。本专栏的三篇文章分别从保障性住房政策执行、住房公积金缴存比以及租赁性住房政策的扩散等角度对中国住房政策的制度设计、政策执行和政策学习进行了细致研究，发现自上而下的目标考核机制、住房目标群体的社会建构以及地方政府的激励感知等因素是影响中国住房政策过程的重要因素。

(二)独立文章概要

首先，这些文章注重分析和总结中国场景的独特治理经验，内容覆盖了农民工利益的表达模式、以农村宅基地改革为例的封闭性公共池塘资源的治理逻辑、文明城市评比表彰对污染治理的影响以及公众对公立医院和私立医院的绩效感知等主题。

其次，精准扶贫和区域协同发展两个主题回应了国家发展重大战略需求。前者分别从行政发包制和公益组织嵌入两个层面分析了扶贫中的基层治理问题，后者包括了长三角城市群公共服务供给合作行为的策略模式、长三角环境治理以及水污染治理三个议题。

再次，政府行为分析板块一方面选取了地方政府创新的相关主题，如政策企业家的知识创造、地方政府从“创新持续”到“创新深化”的路径、驻村工作队工作机制以及外籍劳工治理等；另一方面聚焦在政府行为的逻辑和机制分析，涵盖了官员更替对政府审计力度的影响、城市基础设施投资策略、城投债与地方民生服务供给、环境治理中的绩效考核、政府购买服务中的部门间网络关系与行动逻辑以及多部门决策协调等议题。

最后，公共政策板块涵盖了政策决策、执行、扩散、变迁等多个领域，具体研究对象非常广泛，包括了部门征求意见中的利益吸纳和责任排斥、重大决策风险评估中的专家风险感知、政策公布时间和生效的时间差、地方政府“取经学习”行为、央地间官员流动对政策试点选择的影响、医保异地联网结算政策对分级诊疗制度的互动关系、残障污名与反贫困政策和街头官僚行动的交互作用机制、商品林赎买、殡葬改革中的公众“消极响应”、野生动物保护政策中的焦点事件与社会建构以及公共政策的质量判定和影响因素等。

这些文献极大丰富了国家治理中本土化研究的主题和视角。与此同时，我们也十分关注重点议题的国际比较和公共管理学科理论研究的最新进展。本年度，在外籍劳工政策和反腐败回潮两个主题上我们推出了两篇聚焦国际经验的文章。在理论前沿上，我们发表了欧洲公共管理学会会长Edoardo Ongaro教授和PublicAdministrationReview前主编James Perry教授的文章，分别讨论了把哲学引入公共行政、公共服务动机与薪酬政策互动关系两个重要主题。此外，我们还发表了公共行政学研究中的“棘手问题”的理论起源和研究进展。

二、不确定的未来和分布式算法

在本期中，我们没有发布2021年的选题指南。我们认为，研究的重点应当由一线研究者来决定，而不是由本刊编辑部去指定。尽管本刊编辑部同仁涉猎了很多研究方向，我们的编辑委员会、学术委员会的覆盖面则更广，我们仍然无法捕捉所有的学术动态，而实际上也没有人能够做得到。试问，去年此时有谁预料得到今年的公共卫生危机呢？因此，我们认为更合理的办法是采取分布式算法：让研究者自行决定自己的研究题目。健康学术生态的具体景象应是活跃而认真的研究者们相互争论，相互切磋。而杂志则如同一堆堆篝火，研究者围坐对话，学术的热量和光亮由此发出。

我们尊重研究者的自主权。不过，在若干次跟同行的交流过程中，我们发现好的研究有其共同之处。我们对未来的投稿有何期待呢？在此姑且抛砖引玉，供学界朋友参考。

其一，我们希望读到展现学科厚度的研究。公共管理是一门相对年轻的学科，它的理论发展还需要较长时间的积淀。在今年第四期中，我们刊发了欧洲学者Edoardo Ongaro的原创文章《把哲学引入公共行政：一项研究议程》。这是一个吁请，我们期待更多讨论学科基础理论的文章。许多学科(如政治学、社会学、经济学)都有相当部分的纯理论研究，比如政治哲学、社会理论、合约理论等。但遗憾的是公共管理学科中的基础理论研究不仅数量少而且处于边缘。背后原因可能是理论研究周期较长，研究者难以在高度竞争的学术市场中胜出。反观公共管理的部分理论，有的是缺乏理论纵深的中层理论，例如协同治理理论、新公共管理理论等，或者直接是从其他学科借用来的理论(例如组织理论)。长此以往，公共管理学科就成为其他学科的跑马地和试验场，这样不仅无助于学术积累，而且还会影响学科地位。

除此之外，公共管理学科不能够忽略历史维度。中国和其他国家丰富的历史积淀和治国经验蕴含着无数宝贵的公共管理的素材，这也是亟待挖掘的另外一个宝库。在今年第二届“夏书章公共管理优秀博士论文奖”评选中，有一篇以清代财政为主题的研究获得了提名奖。但作者坦言其论文投稿过程相当曲折，这种状况显然与公管学界普遍性的忽略历史有关。历史能够拓展我们的视野，增加我们的选题范围。我们期待看到更多的行政史、制度史、财政史等各方面的研究。当然，从公共管理角度所做的历史研究应当有别于纯粹的历史研究。

其二，我们希望读到拓展边界的研究，而不是追逐热点的重复文章。任何一个学科都有其传统话题和新兴话题。话题的更替流转应当以促进有序的学术积累为目标，研究者最好不要“逐话题而居”或“逐数据而居”。弄潮儿过多的领域往往会留下散乱的碎屑。菲利普·施密特对美国政治学的评价似乎也适用于公共管理领域：

美国政治学的另一个问题是太容易产生时尚，在我看来这是美国在职业岗位上竞争过于激烈，以及由此产生的倾向于夸大一个人的研究路径和方法重要性的后果。竞争既是美国政治学最糟糕的一面，也是最好的一面。一方面，它会导致时尚潮流的恶性循环，高估新路径、新方法或新理论的价值。另一方面，这个行业在美国的竞争特性又破坏了它所创造的那些特定时尚，某个竞争群体总会不可避免地形成，其主要业务就是染指占主导地位的传统。相比之下，欧洲的政治学行业在本质上更为保守和反竞争，部分原因是大学高度的官僚化属性。因此，欧洲的政治学对创新的抵制程度要高得多，但一旦一项创新成功渗透进来，它就会被更深入地吸收进去，或许正是这一点，让欧洲政治学更强烈地感觉到知识积累正在出现(Schmitter， 2007:348)(1)本段中文翻译由汪卫华提供。。

很遗憾，在部分投稿中我们看到不少针对琐碎问题的跟风研究。在产品竞争的情境下，模仿是降低风险、提高胜算的必要策略。然而，模仿特别是低水平重复则是学术进步的大敌。邻避、官员晋升、政策工具、政策扩散等问题固然重要，但如果有过高比例的学者沉浸于这些话题，将意味着很高的机会成本：其他更重要的公共管理问题被遗忘了。我们在今年第六期推出了三篇文章，分别讨论殡葬改革、林权改革和野生动物保护政策。这三个主题相对生僻、缺少讨论，因此发表之后引用量可能不高。但是，我们认为这样的讨论可以拓宽我们的研究视野，弥补目前文献的漏洞。政府和社会也需要方方面面的知识储备，而不仅仅是若干热门话题翻来覆去的讨论。因此，我们呼吁研究者去面向那些尚未得到充分重视的话题。至于是哪些话题呢？我们无法给出一个清单，但至少不是我们现在经常在社交媒体上看到的那些。

其三，我们希望在文章中看到作者的工作量。如果是经验研究，我们希望看到作者是在真实的世界中收集了充足的素材。一丁点儿的经验素材加上漫无边际的理论讨论，只会产生浮肿、虚胖的研究。用各种罐装数据写成的模型轰炸，如果没有现实关联和理论思考，那只能算是统计学的习作。最近几年的投稿中，我们发现有不少用政策文本来计算各种政策网络的研究。在缺乏调研便利的情况下，政策文本计量分析是不得已的替代。但是，我们更想看到作者能够收集第一手的数据，能够在对政策制定、执行的各种反馈机制进行接地气的分析，希望看到现实世界各种政策参与者的鲜活话语、冲突博弈以及随之而来的分析。如果一篇文章仅仅在空调房里就可以完成，我们认为研究的工作量可能还有所欠缺。如果一篇文章是从杂志缝里抠出来的，与现实无所关联，我们认为这跟公共管理学科的定位有所偏离。

其四，我们希望是问题决定方法，而不是方法决定问题。经过一段时间的方法论普及工作，新一代研究者已经掌握了不少方法，无论是量化、定性，还是混合方法。但方法的滥用问题比较严重。最近几年，我们收到了大量的用定性比较分析(QCA)做的研究。我们对这一方法并无恶感，但是如果大批稿件用这一方法，QCA可能存在滥用嫌疑。这一方法的流行很可能跟一种为了提高发表概率而刻意科学化的意图有关，而与问题的实质无关。我们希望作者能够从问题的实质出发，寻找恰当的方法，无需炫技。如果能用简单的方法讲清楚问题，其实没必要应用过于复杂的方法。

总之，在不确定的时代里，严谨的公共管理研究可以量化风险、展现现实复杂性，进而为政策制定和问题解决提供知识准备。我们相信随着学科共同体的日益成熟，一代又一代的研究者将会推动中国公共管理学科知识的有序积累。《公共行政评论》全体同仁愿意成为这一知识生产和汇流过程的见证者。