打造共建共治共享社会治理格局中的政府工具创新——以政府与社会组织关系调整为分析对象

苏曦凌 ，罗雨晴

（广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541000）

党的十九大提出了“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”与“打造新时代共建共治共享的社会治理格局”的宏大战略。政府与社会组织关系（以下简称政社关系）的合理化演进是打造“三共”治理格局的重要突破口和着力点。当前，关于政社关系调整的相关研究更多地聚焦于政府与社会组织在宏观层面的责、权、利关系的建构，强调政府与社会组织在明确的分工范围和领域内各个主体自主、独立地处理所属事务，［1］1从而明晰双方的责任关系；强调政府向社会组织让渡权力，政府只是社会管理的引导者和监督者，［2］1重塑双方的权力关系；强调在政社之间构建利益冲突协调机制，实现双方利益关系的理性化。这些研究成果为把握政社关系调整中的行动思路提供了目标导向，但是，宏观层面的权、责、利关系的合理化演进离不开微观层面的具体机制、手段和工具。在以往的行政体制改革中，人们重视改革的价值理念和价值目标，未能将管理方式、方法和技术手段的更新放在同等重要的位置上。［3］打造新时代共建共治共享社会治理格局中的政社关系，不仅需要以双方宏观性责权利关系的合理建构来作为行动导向，而且需要探索微观性治理工具的具体运用作为宏观改革的微观支撑。本文拟基于政府工具理论视角，尝试从技术层面来分析“主管型”与“指导型”这两种政府工具对政社关系调整的影响，结合三共治理格局带来的新要求，为形成良性互动的政社关系、打造共建共治共享的社会治理格局提供具有实践价值的参考建议。

一、分析框架：政府工具理论视角下政社关系调整

在既有的关于政社关系的研究成果中，人们往往借鉴权力分散化、利益集团相互竞争的“多元主义”“市民社会”以及同样强调权力分散、平等合作的“伙伴关系”理论或是从强调制度化构建、政府与社会融合的“法团主义”理论视角来分析政社关系的走向，这些理论视角带有明显的西方意识形态的色彩。套用西方理论来分析我国的政社关系不可避免地具有一定的局限性。也有一部分国内学者提出了一些“分类控制”“行政吸纳社会”“依附式合作”等本土化概念来阐释政社关系。［4］以往学界对于政社关系的研究都是从宏观价值层面来强调多元主体的关系，并未注重微观具体运作的状态，所以形似而神非，只停留在一种理想化的理念主张而非注重实际运行，研究层次宏观模糊，缺乏微观可操作性的工具层面的分析。

运用政府工具理论视角来分析政社关系是由中国政社关系的实际决定的。长期以来，我国政社关系所形成的是“政主社从”的格局，即政府主导社会组织的发展。政社关系随着政府职能的快速转移以及社会体制的深化改革而发生了深刻的变化。政府不断地向社会组织让渡制度空间，在加快政社分开中逐步打破了传统的双重管理体制，允许行业协会商会、科技、公益慈善和城乡社区服务等四类社会组织直接登记。同时，政府通过购买服务的方式让渡公共服务的生产职能以及监管职能，以此引导社会组织参与社会治理，逐步形成了“政府主导、社会协同”的治理模式。我国行政体制改革的不断深化和政府职能的转变对政府管理的方式、手段、方法都提出了更高的要求，需要不断革新。

工欲善其事，必先利其器。宏观价值的实现源于微观工具层面的运用，政府工具理论主要是对政府工具的内涵、分类、选择、评价和创新等方面进行研究。政府工具是实现政策目标、解决相应的社会问题而采取的具体的治理手段或方式，［5］是政府履行职能的载体和武器，更是决定履行效果的重要因素。通过政府工具理论视角来分析政社关系就是从微观工具层面出发，对政府管理的方式、手段进行研究，剖析政府工具的运用对政社关系调整的影响。这对于只停留在宏观层面的关于政社关系的研究来说是一个重大的突破。萨拉蒙（Lester M. Salamon）等人研究发现，政社关系的形态特征所表现出来的问题正是因为工具选择所导致的后果。在这种情况下，去探索这些不同类型工具的特性和运行特征正在变得非常重要。［6］1通过政府工具理论视角来认识和把握政社关系的调整具有如下几个方面的优势：

其一，在聚焦实践层面上更具客观性和有效性，促进政府管理手段与技术创新。我国政府培育扶持社会组织的政府工具日益丰富，从工具层面入手来分析政社关系的调整更具客观性。目前，表态性、倡导性的政策较多，操作性、具体性的政策较少。政府工具是一种治理手段，能够运用到实践当中，具有一定的可操作性和有效性，而非只停留在宏观理论层面。

其二，政府工具本身具有一定的动态性和适用性。政府工具并不是静态的、一层不变的，它可以根据不同的政策环境和影响因素进行调整，拥有庞大的体系，它能够根据体制的变化不断地与时俱进、协调组合，从而适用于当时的政策环境。

其三，政府工具具有较大的灵活性，能够充分挖掘潜在资源并加以利用，极大地丰富了解决公共问题的手段而不是将公共问题进行简单化处理。［7］而在社会组织发展的不同阶段，各种工具手段可交叉使用、互相协调并进行优化和组合，因此具有较大的灵活性。

萨拉蒙（Lester M. Salamon）在其主编的《政府工具——新治理指南》一书中按照强制性、直接性、自治性和可见性程度等四个维度将政府工具划分为直接行政、社会管制、合同、拨款、直接贷款、税式支出等多种类型。本文依据直接性程度、强制性程度的不同，将我国政府管理社会组织主要使用的工具划分为两种，即主管型工具与指导型工具：

主管型工具属于一种强制性程度较高的直接型工具。在主管型工具模式下，政府主管社会组织的公共事务，集中权力及资源，自上而下地统筹安排，规范、引导着社会组织的有序性发展，起到了导向性作用。政府主导社会组织的成立与撤销，通过补贴、拨款、放松规制、法规制定、税收优惠等工具手段为社会组织直接提供组织正常运转所需的各种资源和条件，包括人力、资金、技术、基础设施等，并对社会组织的日常行为进行法律规范，为社会组织提供必要的制度环境，快速缓解社会组织资源短缺的局面，从而推动社会组织数量的增长。

与主管型工具不同，指导型工具是一种强制性弱化的间接型工具，即政府在其职责、任务或其所管辖的范围内，基于国家的法律、法规和政策，在行政相对方的同意和协助下，适时灵活地采取非强制手段，以有效地实现一定的行政目的，且不直接产生法律效果。行政指导是对传统上依法行政原则的一种必要补充。在出现社会迫切需要行政管理而法律调整又不能及时跟上的情况下，主管相应公共事务的行政机关应当及时、灵活地采用行政指导等柔性手段来实施管理。［8］1在此过程中，政府主要充当引导者、激励者和协作者，采取一些间接的柔性手段来实现对社会组织的引导、帮助、扶持，通过购买服务、规劝、信息传播、奖赏激励等手段来激发社会组织的活力，以此培养社会组织的造血功能，提升其自主性和独立性。

二、分类比较：主管型工具与指导型工具对政社关系的影响

社会治理主体间的权力、资源和责任的行使是打造共建共治共享的制度保障。［9］不同的工具由于其各自特征会对政社关系产生不同的影响，既有其独特的功能优势也有不可忽视的缺点，由于政府运用主管型与指导型工具管理社会组织的方式、内容和介入程度不同，从而在权力、责任、利益方面会对政社关系产生不同的影响。

（一）权力关系比较

我国政府是社会治理中的主导力量，具有很强的导向性和引领性作用，仍然是最多社会资源的占有者和支配者。社会组织的权力来源于政府的赋权，在运用主管型工具的过程中，社会组织生存发展的资源主要依赖于政府的直接供给，制度发展空间源于政府制定的法规以及出台的一些促进社会组织发展的规范性文件，从而保证社会组织有章可循。［10］政府对社会组织拥有较大的裁量权和掌控权，政府与社会组织易形成依附与被依附的关系，两者之间呈现出上级与下属的关系，［11］从而逐渐形成内生型依附权力关系。

在采用指导型工具引导社会组织的发展时，政府对社会组织内部的运营干预得较少，多为行政上的指导、规劝，将社会组织视为相对独立的治理主体，承认其具备承接职能转移的能力，提供相对宽松的发展环境。例如，我国实行四类社会组织直接登记后，部分业务主管单位由主管变为指导，采用间接指导型工具为社会组织提供指导，由直接控制变为间接控制。在此过程中，社会组织拥有更大的自主权，能够充分发挥自身的能力，自主性和独立性有了一定程度的提高，这有助于政社之间形成良好的互惠性权力关系。

（二）责任关系比较

在社会治理的过程中，政府与社会组织都对公共事务承担着责任。在行使主管型工具的过程中，政府拥有较大的裁量权，对社会组织承担着主要责任。政府规范社会组织行为所依据的是法律法规，双重管理登记体制规定了社会组织要想获得登记管理机关的许可，就必须先得到业务主管部门的审批，法律法规并未对责任的承担作出清晰的规定。并且，由于现阶段政社不分、职责划分不清等问题的存在，责任承担过程中出现了空白或重叠，需要制定更加具体的法律法规来厘清政府与社会组织各自所承担的主要责任。

在实践的过程中，利用信息公开，协商商讨、宣传推广、奖励、规劝等间接的指导型工具不直接产生行政法律后果，利益主体对其自身承担主要责任，因此，政府培育成本以及承担责任的风险大大降低。但行政指导的有效实施对政府和社会组织自身的信息情报收集能力、专业知识、决策能力及回应力等都有着较高的要求。由于现阶段行政指导还没有配套的法律政策，问责机制不完善，一旦应用不当，便会带来很多问题，如行政指导过程不透明、权责不清、责任推脱等。

（三）利益关系比较

利益关系是一切社会矛盾的根源。我国社会利益的格局已经发生了深刻变化，利益主体多元化，利益诉求多样化，利益关系复杂化。

在使用主管型工具的过程中，政府侧重于资源的直接投入，缺乏利益互动的渠道，通过补贴、税收优惠、拨款等直接供给资源的方式迅速缓解社会组织资源短缺的现象，为其创造基础性的生存条件。但这种方式只注重输血式的供给，而忽略了对社会组织造血能力的培育。社会组织几乎完全依赖于政府的补贴、拨款，久而久之，社会组织将为了获取资源，投政府所好，与政府同质化，成为政府延长手臂的工具，重视自身利益的最大化，无法有效地提供公共服务。由于目前税收优惠工具的使用并不完善，在真正落实的过程中仍然面临着很多困境，政府在直接供给的过程中缺乏一定的公平性，造成资源配置的浪费，利益分享交流机制不完善，导致个人利益与公共利益难以均衡，造成利益的双重失衡。

目前，我国政府部门广泛地通过购买服务这种指导型工具来培育和发展社会组织，政府购买服务具有培育和激发社会组织活力、推进和完善政府“放管服”改革等多元使命。通过购买服务等间接的方式来提升社会组织的造血机能，政府根据社会组织完成政策目标的情况和评估结果来进行付费，很大程度上推进了政府职能转移，激发了社会组织的活力。但由于其独特的优势，政府过度依赖购买服务，面对利益诉求的多样化、利益关系的复杂化，往往力不从心。利益导向出现了偏差，造成了需求识别缺位、供需不匹配、供给结构碎片化、利益分配不均。［12］

（四）比较分析的结论

主管型工具与指导型工具两者不可或缺。无论是主管型工具还是指导型工具，都有其功能优势。既要运用主管型工具为社会组织的发展提供基础保障，适度管控，发挥其规范主导的作用，也要充分运用指导型工具激励引导社会组织更加积极地参与社会治理，激发其活力。

两种工具应依据不同的环节加以运用。在准入管理中，强化指导型工具的运用，降低登记门槛，对资金、人数、场所等方面的限制适当放宽，多引进激励手段；在培育过程中，要侧重使用引导式造血工具，适度运用主管式输血工具；在后续监管的过程中，坚持使用主管型工具的同时融合指导式监管工具，提升其自律能力。

主管型工具与指导型工具应有机结合。主管不意味着约束包揽，指导也并不意味着放任不管，两者之间必须保持必要的张力，防止管得过多过宽或是过度放任。政府应坚持以激励为主、约束为辅，减少对社会组织内部事务的干预，充当社会组织的引导者。

三、社会组织治理中政府工具运用的偏差

政府工具的运用与政社关系的调整密切相关，政府工具使用不当是造成社会组织活力低下、参与社会治理程度较低、政社不分等问题的重要因素。

（一）重主管式输血，轻引导式造血

在培育管理的环节中，政府过多地使用主管型工具，通过补贴、税收优惠、拨款等直接供给资源的方式来缓解社会组织的资源短缺现象，这种方式只注重输血式的供给，忽略了对社会组织造血功能的培育。造成社会组织过度依赖政府资源的直接供给，内部治理缺失，从而丧失有效性。由于政府过多地采用直接干预的方式培育社会组织，部分地方政府将发展社会组织的数量作为一种绩效考核指标，只注重“冲量”，而不注重社会组织的品质建设，数量激增的同时伴随着质量低下。社会组织数量的快速甚至盲目增长以及服务领域的盲目扩大化必将弱化组织的专业性，［13］造成“僵尸组织”的大量出现。

（二）重刚性准入，轻柔性引导

在准入管理的环节中采用的是严厉的双重管理登记制度，登记管理机关对“社会组织的设立有着资金、人数、场所等方面的严格限制，很少有激励性条款”，［14］其拥有较大的裁量权，准入门槛较高。四类社会组织的成立实行直接登记后，政府未能及时转变管理方式，业务主管部门缺位，缺乏对社会组织日常活动的业务指导，秉承“谁主管谁负责”的原则，登记管理机关对其所承担的责任风险有所顾虑，而相关政府职能部门缺乏对社会组织日常行为的监管，将重心放在准入管理上，导致直接登记政策不能稳妥推进。同时，现行的监管手段单一，主要依靠年检和评估，缺乏常态化、制度化、多样化的综合监管手段。

（三）重约束式主管，轻指导式扶持

政府在日常管理中扮演了“监护人”的角色，重直接管理，轻间接管理。由于政社不分现象的存在，业务主管部门与社会组织在人员、财务、机构、职能等方面有着密切的关系，过多地干涉社会组织内部事务的运营，业务主管部门对社会组织具有自由裁量权，并对其进行全面管制。政府在管理过程中充当的是“行动者”而非“引导者”的角色，缺乏激励性手段，不注重激励引导，培育扶持政策工具单一化，过度依赖购买服务，关于信息公开、技术支撑、素质培训、表彰奖励等指导式扶持工具的运用明显不足。

四、打造“共建共治共享”社会治理格局中的政府“工具箱”的调整

社会治理格局即社会治理主体之间相互联系、作用的关系。［15］以社会组织为代表的社会力量积极参与到社会治理中是打造三共治理格局的应有之义。社会组织能否有效地参与到社会治理中来，很大程度上取决于政府对社会组织的态度，良好的政社关系是社会组织有效参与社会治理的前提与基础。过程决定结果，要实现良好的政社关系、构建三共治理格局，就需要对政府的“工具箱”进行革新，从管理方式、方法、技术手段入手，协调运用主管型工具与指导型工具，实现二者优势互补，形成功能耦合。

（一）完善主管型工具，由微观管理变为宏观引导

政府既不是社会组织的“监护人”，也不是“运动员”。过多地干预社会组织内部活动的运营会导致社会组织过度依赖政府，应将重点放在构建社会组织良好的内外生态系统、营造政策环境等宏观调控层面。

首先，政府应正确定位自己指导的角色，是“引导者”而非“行动者”，是“掌舵者”而非“划桨者”。政府过度干涉社会组织的组建必然会导致社会组织无序发展。在通过补贴、拨款、税收优惠等直接性工具提供生存养料的同时，更要注重社会组织的内部建设，注重技术支持、能力培训、项目指导等指导扶持型工具的运用，由主管式输血逐渐转化为引导式造血，提升社会组织的造血机能，建立自我驱动的动力机制。

其次，降低社会组织准入门槛，业务主管部门加强业务指导和过程管理。政府充分利用法规制度等主管型工具，为社会组织营造宏观健康的制度环境，并对直接登记社会组织的分类标准和具体办法作出详细的规定，完善直接登记的配套政策。同时，加强对社会组织日常活动的指导，由重准入管理转变为重过程管理，对于已经实行直接登记的社会组织，业务主管单位应采取行政指导的方式对其日常活动进行指导，对于依旧实行双重管理登记的社会组织，要侧重于对其日常行为的管理。

最后，充分发挥主管型工具在规制法律方面的优势，完善相关的法律法规，明确具体的操作性细则。对登记管理的具体内容、产权、年检和财务管理、税收优惠、政策扶持等方面进行统一规定，避免出现政策执行过程中依据不足或有法难依的现象。应明确具体的补贴范围、标准以及实施办法，完善税收优惠政策体系，加大税收优惠的力度，同时发布配套性具体政策实施方案以及明确操作性的细则。并加快出台社会组织基本法规，明确社会组织性质、产权、作用、在社会治理中的责任分工、政府的监管责任和扶持义务。［16］

（二）强化指导型工具，由直接主管变为间接指导

良好的政策环境是激发社会组织活力的前提和保障，政府培育社会组织不仅需要营造良好的政策环境，还需要采取激励引导性的措施，鼓励社会组织规范发展。在此过程中，政府侧重使用的工具应由主管管制过渡到指导扶持，以此来激发社会组织的活力。

首先，政府应加强对公益孵化、人员培训、公益创投、奖励表彰、专项资金、专业培训等指导型扶持工具的使用，引进社会化的治理手段，推动社会组织筹资渠道多样化，鼓励民间和市场力量参与社会组织的建设。政府主管部门可以根据社会组织的表现给予组织以及工作人员一定的物质奖励及名誉表彰，鼓励引导社会组织创先争优，例如：开展“各省市先进社会组织”的评选表彰活动，引导社会组织积极参与社会治理；政府可以设立社区社会组织培育扶持专项基金，鼓励社会资源出资设立社区基金会，引导民间力量和资源参与社会组织的建设；举办公益创投大赛，为公益性社会组织提供管理与技术的支持，促进其能力发展；通过设立专项资金等扶持工具为枢纽型、资金支持型、能力建设型、平台型的社会组织提供资源条件。

其次，完善政府购买服务这一指导型工具。购买服务已经成为政府推动社会组织发展运用最为广泛的政策工具，成为解决问题的“灵丹妙药”，当一种工具过滥使用时便会减弱其有效性。政府应充分认识到购买服务最主要的核心价值导向是“服务提供”，而不是为了达到培育扶持的效果，将不具备服务提供能力的社会组织纳入购买服务中。政府一方面可采取人员培训、项目指导、公益创投等扶持工具提升社会组织承接政府购买服务的能力，另一方面要考虑购买服务与预期目标是否匹配，进一步扩大覆盖领域，通过广泛收集信息来正确识别群众的需求，避免造成购买的服务与公民需求之间不相匹配，造成资源浪费并滋生腐败；注重结合使用评估、绩效奖励等指导型工具，对服务供给的效果进行评估，并给予一定的奖惩，以激发社会组织的内在动力。

最后，丰富监管手段，运用间接的指导型监管。政府在培育和监管社会组织时要保持必要的张力，加强事中事后监管，充分利用区块链技术实现信息公开和共享，发挥媒体、公众的监督作用。例如，利用手机 APP 等技术实时搜集服务需求和评估服务质量的信息，建立健全信息披露机制，打造信息服务平台；将年检与日常监管相结合，重心放在日常活动的监管上，妥善利用随机抽查、财务审计、专项检查、信用管理、等级评估等监管工具；尤其是实施四类社会组织直接登记后，后续监管工作大大增加，政府在放松管制的同时要强化间接监管，明确相关部门相应的监管和服务职责，形成各司其职、协调配合的联合监管体系。

（三）综合运用主管型与指导型工具，加强激励引导

单一化、碎片化是目前政府工具使用过程中普遍存在的问题，政府不可过度依赖某一种单一化的工具，在培育社会组织时需要高度重视外部生态环境的建设及资源投入。与此同时，还要充分考虑政府工具的针对性和组合效应，对处于不同发展阶段的社会组织需要采取不同的培育扶持工具，而每个阶段都可采用两种以上的工具进行有效组合，以发挥协调效应。

一方面，对于婴儿期、生长期、成熟期等不同发展阶段的社会组织采取更具针对性的政府工具。在社会组织急需养料生存的婴儿时期，可以更多地侧重于补贴、拨款、税收优惠等直接输送生存养料的主管型工具的使用；在社会组织的生长期，采取主管补贴与培育扶持工具相结合的方式，提升其自身发展的能力；而在社会组织相对成熟的阶段，可以更多地采取诸如购买服务、奖励表彰、信息公开等指导扶持工具，引导其健康发展。同时，政府也可以根据社会组织的属性与规范性而采取不同的工具管理模式，例如，对于公益性较强且比较规范的社会组织可以更多地采用间接指导扶持性工具，而对于与政府发展目标不太一致且不够规范的社会组织则更多地采用监管、约束、规范性的主管型工具。政府要善于将奖励表彰、信息公开、规劝协商、项目指导等指导型扶持工具贯穿到整个管理的过程当中，充分发挥工具组合的有效性。

另一方面，引进激励竞争机制，加快行业协会商会的“去垄断化”。通过鼓励竞争的方式实行“一业多会”，放宽登记限制，实现增量改革和存量改革，打破“一地一业一会”的模式。强化业务指导、购买服务等指导型工具的运用，引导行业协会商会形成行业自律，发挥好第三方评估的引导和监督作用，加强行业协会商会信息公开的力度，规范其日常行为。

最后，政府通过采取激励引导、鼓励捐赠等指导型工具以拓宽社会组织筹集资金的渠道，通过购买服务、鼓励捐赠、税收优惠等扶持工具对其进行扶持引导，提升其内部建设、获取资源、申请项目、提供服务的能力，有效地减轻社会组织对政府的资源依赖，从而切断行政机关和行业协会商会之间的利益链条，厘清职能边界，清理整顿行政领导干部兼任行业协会商会职务的现象，实现人员、机构、职能、财务的分离。